三 多案例研究

本研究选取了全球范围的四个级联灾害典型案例。选取案例的依据主要包括：①在SSCI和CSSCI数据库里，有研究论文明确提出这一灾害是级联灾害或灾害过程产生了级联效应；②被官方或保险公司界定为巨灾，对生命或财产造成巨大损失。最终选定的四个案例分别为：2008年中国南方雪灾、2010年冰岛艾雅法拉火山爆发、2011年东日本大地震以及2012年美国飓风桑迪。本研究采用突发事件机理分析法作为案例分析的框架，对级联灾害的不同阶段进行了划分和描述，探讨了级联灾害产生的原因和发展的动力。根据我国学者的研究，机理分析体系主要包括事件的发生机理、发展机理和演化机理，其中事件的演化机理又可以分为转化机理、蔓延机理、衍生机理和耦合机理^[55]（如图2所示）。

图2 机理分析框架^[56]

（一）2008年中国南方雪灾的机理分析

1.发生—发展机理

从2008年1月10日起，我国南方20个省份发生罕见雪灾，持续时间近1个月。南方雪灾发生之初，气象部门准确预报了南方冰雪灾情，并及时发布灾害天气二级预警信号和红色警报。然而，由于南方省份抵御冰雪灾害的能力与经验不足，雪灾预警未引起各级地方政府和经济运行实体部门的足够重视，导致政府应急响应滞后。迟缓的响应引发一系列连锁危机，引起一定范围内的社会混乱，造成全国20个省份不同程度受灾，其中7个省份严重受灾。此次雪灾中不可避免影响因子为寒潮影响下出现的大范围低温、雨雪、冰冻等极端天气。可避免影响因子主要包括：南方省份的电力系统相对较低的抗冻标准，基础设施在设计时未考虑设施的雪灾防御弹性能力；交通系统的质量与管理方面脆弱性较强，抗灾能力不足；生命线系统相互依赖，能源结构相对单一。

此次极端天气发展为级联灾害的根源在于应急管理系统中存在的缺陷——不完善的应急机制、风险意识的缺乏和滞后的灾害响应^[57]。南方雪灾的应急响应过程是官僚制与应急规范的冲突体现^[58]。当灾害情况符合政府先前的预期时，官僚规范与应急规范之间的差距相对较小。此时，政府能够有效地应对灾难，因此响应和恢复工作进展顺利。然而，南方雪灾呈现出异常困难和复杂的情况，该事件中应急规范和官僚规范之间的差距扩大。在垂直向上的行政体制下，权力集中一方面降低了危机事件中响应网络的管理复杂度，提高了决策过程的速度和效率，另一方面却造成了各级政府对于中央政府的过度依赖，降低了地方政府应对新型灾害的弹性能力。

2.演化机理

（1）转化机理。

灾害转化为社会稳定风险。输电设备被冰层覆盖，加上供电设备建设标准偏低，造成灾区大面积电网设施被破坏和损毁，酿成前所未有的大面积断电事故^[59]。电网的瘫痪造成通信中断，运输受阻，交通拥堵局面恶化。时值春运，作为春运主渠道的铁路运输受雪灾影响尤为严重，大规模旅客在交通枢纽滞留，或受困于途中。1月25～30日，全国铁路各火车站共滞留旅客580万人，治安维持压力不断增大。多个生产部门停产导致供求矛盾尖锐，不仅严重影响居民的生活质量，还导致部分受灾地区引发社会冲突，造成一定程度的社会失序^[60]。

（2）耦合机理。

耦合机理是指两个或两个以上因素共同作用导致突发事件的进一步发展的规律。此次冰雪灾害所造成的严重后果是由多种因素耦合而成，大气环流异常导致的极端天气并不是唯一诱因。2008年雪灾耦合因素可能包括：发生区域主要为无供暖设备的南方地区；发生在春运期间；电力基础设施相对脆弱。

（二）2010年冰岛艾雅法拉火山爆发事件的机理分析

1.发生-发展机理

2010年4月14日，艾雅法拉火山大规模爆发，火山喷发释放出大量有毒气体和火山灰。同时，火山熔岩使部分冰川融化，爆发冰泥流，继而引发洪水，对道路和桥梁造成损坏，附近800多名居民紧急撤离^[61]。同时，火山灰几乎污染了欧洲全域，依据欧盟火山灰“零容忍”政策，欧洲各国实施全面禁飞，航空运输因此关闭长达6天，这一举措导致欧洲出现史无前例的火山灰危机^[62]。火山爆发释放的有毒气体以及飘浮在空气中的火山灰颗粒造成环境污染，可能引发哮喘等呼吸道疾病，给欧洲数国居民的生命健康带来潜在风险，并可能会对气候变化造成影响。灾害的不可避免影响因子包括火山爆发以及喷发时释放出的有毒气体和火山灰；可避免影响因子主要包括制度因素和设施因素，例如航空业中有关火山灰的相关制度政策、欧盟各国空中管理制度的协调性和交通基础设施的灾害弹性。

根据2010年冰岛艾雅法拉火山爆发的成灾机理分析，火山爆发事件的发展机理主要表现为影响范围在时空上的升级扩大。此次事件是一次典型的“跨界危机”，火山灰从冰岛扩散至整个欧洲大陆，造成欧洲全域性影响。该事件中导致火山灰危机发生的因素主要有两个。第一，交通基础设施的灾害弹性不足。此次危机中，其他交通方式无法有效缓解航空瘫痪所造成的压力，整个欧洲有850万人因此被困。欧洲各国的不同交通方式之间几乎没有针对灾害弹性的整合^[63]。很明显，各国并没有针对跨域危机的应急策略和计划，难以在一种国际运输模式失败时提供替代方案。第二，各国交通管制人员之间的交互协调较少。各国交通管制制度在设计时并没有考虑到跨界危机发生时的情况。欧洲国家空中交通管制人员之间的沟通缺乏协调性和灵活性。同时，在危机发生之时也没有统一的机构进行统筹协调，相关政策与标准的弹性相对缺乏，反脆弱能力较弱，难以平稳应对跨域的紧急状况。

2.演化机理

（1）转化机理。

转化为经济事件。火山爆发除了造成道路桥梁的倒塌以外，还给欧洲航空业带来巨大的经济损失。这一由火山喷发导致的级联灾害凸显了欧洲对有效运作的全球网络系统的依赖^[64]。据统计，此次危机造成欧洲超过300个机场被关闭，10万班次航班被取消，欧洲航空业的经济损失高达15亿～25亿欧元，直接经济损失超过“9·11”事件，不少航空公司面临破产的风险^[65]。

转化为大气污染事件。火山灰中含有二氧化硫等有毒气体，造成大气污染。这些含有刺激性气味的化学物质会影响到肺部有问题的人。火山岩石通常是刺激性颗粒，能够引发哮喘等呼吸道反应，威胁居民生命健康。

（2）衍生机理。

衍生机理是指某一事件发生后，管理者采取一些在当时看来积极的应对措施，但是这些应对措施可能会导致新的灾难性事件发生。传统的因果事故模型认为，灾难性的事故通常由设备故障或不安全的人类行为等事件引起。然而，随着时间的推移和系统复杂性的增加，许多事故并非由初始触发事件造成^[66]。在火山灰“零容忍”政策的指导下，欧洲各国集体决定暂停民航业毫无疑问是保证居民生命安全的一项措施，但却缺乏预先设计的程序和规划，其科学性以及合理性存在争议。换句话说，就是不惜一切代价避免在火山灰悬浮颗粒中进行商业飞行的做法是否科学尚存争议^[67]。

（三）2011年东日本大地震的机理分析

1.发生-发展机理

东日本大地震于2011年3月11日14时46分发生在日本东北方向，震级为M9.0级，最大震度达到7。地震引发了多次波高10米以上的巨大海啸，席卷日本东北三陆海岸、仙台湾、福岛区和关东东海岸。海啸造成福岛第一核电站发生核泄漏，成为世界历史上继切尔诺贝利事件后最大的核事故。此次事件的不可避免影响因子包括地震和海啸，可避免影响因子主要包括福岛核电站的设备安全隐患和不恰当的事故响应。

根据2011年东日本大地震的成灾机理分析，东日本大地震的发展机理主要表现为灾害影响范围在时空上的升级扩大。由于海啸预警失败，错误的预警信息导致近两万名民众在海啸中丧生以及近3000亿美元的经济损失^[68]。地震和海啸对生命线系统的破坏巨大，导致日本供应链中断，进而影响到全球供应链系统^[69]。技术故障和人为过失导致核电站爆炸^[70]，核泄漏造成土地污染、海洋污染以及大气污染，并且向邻国以及临近海域扩散。大量证据显示，福岛核电站爆炸的“人为”因素大于“自然”因素。福岛核电站机组的设备在灾前存在隐患，预防化学品事故的立法并没有明确解决这一问题^[71]。在核事故发生前一年，核电站技术人员曾发现福岛第一核电站的机组核心设备存在老化问题，若发生极端事件则有可能导致核泄漏危机，随后将这一发现上报给东京电力公司。但更换设备的成本十分昂贵，对这一问题的处理最终被搁置下来，直到发生东日本大地震。

2.转化-蔓延机理

（1）转化为核污染事件。

核物质的泄漏导致陆地、海洋和大气受到污染，迫使距离核电厂半径30千米范围内所有居民疏散，转移近20万人，曾有约46.8万人在避难所居住^[72]。

（2）转化为社会信任危机。

福岛核电站的爆炸导致核物质泄漏，灾区大量居民因此转移撤离。自2011年3月以来，政府机构、独立机构和专家报告的现有监测数据显示环境放射性水平显著下降^[73]，福岛许多地区目前的辐射水平与日本内外其他地区的自然辐射水平相当，甚至更低^[74]，许多人可以安全返回家园。然而，当局发布的辐射读数往往被证明是虚假的，对政府的不信任导致灾民不愿意回归^[75]，灾后重建严重滞后。日本各界一致认为，官方消息来源提供了令人困惑、不准确和片面的信息。由于政府与民众之间缺乏有效的风险沟通^[76]，政府的信誉严重受损，焦虑情绪蔓延^[77]，政府重建政策难以推进。

（四）2012年美国飓风桑迪的机理分析

1.发生-发展机理

飓风“桑迪”于美国东部时间2012年10月29日晚8点左右在美国的新泽西州海岸登陆。在这次飓风灾害中，大风、降雨/雪、风暴潮以组合拳形式重创美国东北沿海地区。月潮及并发天气的叠加放大了风暴潮的影响程度，引发海水倒灌导致美国东海岸产生严重的洪涝灾害^[78]，造成一系列级联失效。洪水淹没了成千上万的房屋，变电站等关键设施也因装备地点过低而被淹没，引发断电事故，超过700万户房屋因此断电。断电事故进而导致了大规模的交通和通信失效，引发社会混乱。将近50万户居住在东海岸的居民被紧急撤离，200万人无家可归。由于断电和公交系统的停摆，汽油需求量猛增，而炼油厂因被风暴破坏而停产。同时在缺乏电力的情况下，石油也无法运到加油站，加剧了油荒危机，引起社会恐慌。

2.耦合机理

大风、降雨/雪、风暴潮等多种致灾因子之间的相互作用在“桑迪”飓风中发挥着重要作用^[79]，但其中社会因素对灾情的升级放大也不容忽视。导致此事件升级的触发点可能有三个。第一，应急失灵。在应急准备阶段，虽然州和地方政府对应飓风有充足准备，但应对飓风引发的洪水却准备不足。这导致纽约地铁系统难以因海水涌入恢复运营。第二，地方政府响应能力不足，未及时获得有效支持。在美国的应急体系下，灾害发生后首先由地方政府采取行动。当响应能力和资源不足时，可通过请求邻近州地方政府获得支持。当事件比较严重时，则可请求州政府或通过州与州之间的“互助协议”（Emergency Management Assistant Compact，EMAC）请求周边有关州支持。当且只当事件严重到以上方式均无法应对时，才可以请求联邦支援。联邦政府并不承担灾害响应的主要职责。在“桑迪”飓风中，地方政府在应急响应和救援阶段未能获得及时的外部支持，导致灾情进一步扩大。第三，防灾经验缺乏。灾害教育等大部分公共事务的供给是由具有高度自治权的地方州政府提供的。虽然美国应急管理部门以及相关社会团体都在积极推动防灾能力建设，但像“桑迪”这样在北纬38°以北地区登陆的飓风非常罕见，地方政府灾害教育的核心并不在此，导致公众普遍缺乏防灾经验，不能有效避险。遇难者中很多是由于没有及时避险，被大树或其他物体砸中死亡的。此次事件体现出美国在灾害治理中的地方主义、缺乏统一的标准、缺乏规范化等特点。

通过对以上四个级联灾害典型案例的分析得出：①级联灾害的升级扩大不一定取决于致灾因子和灾害发生地点等自然地理因素，而是取决于治理理念、管理模式、官僚机构等社会因素；②级联灾害网络的一个基本特性是一个网络中节点的失效可能导致网络中其他相关节点的失效，并可能导致一连串的失效。从案例中可以发现，一个网络中一小部分节点的故障可能导致由多个相互依赖的网络组成的系统完全分裂，进而引发严重的后果。下面将尝试进一步对级联灾害的解释框架进行构建。