2.国内实践与问题

如果说西方社会产生政府购买公共服务的原因是经济滞胀和福利危机的话，那么国内政府购买公共服务模式的产生除了海外的示范效应外，更重要的是经济体制的转轨和社会结构的全面转型带来的中国的政府治理模式、社会管理体系的结构性调整，以及不断增长的不同群体、不同层次的专业化需求以及社会组织在这些领域中所拥有的专业化优势等原因。

在政府治理模式上，开始从全面管理向宏观管理转型。在“小政府、大社会”的改革理念下，政府机构的规模日趋小型化，政府作用的范围逐步收缩，但这并不代表政府不负责越来越被需求的公共服务。公共服务开始国家中心主义模式向多元主义模式转换。因为政府对公共服务的承诺与政府的实际供给能力之间存在着较大差距。政府的财政能力、执行能力已经远远不能实现公民的公共服务要求，政府开始积极寻找社会改革的替代性策略。在这种制度背景下，各种社会组织作为政府职能转换和公共服务的替代性提供者，其地位和作用开始受到政府部门的广泛重视。

同样，在社会管理体系方面，党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制总体格局，为我们推进公共治理改革指明了方向。公共服务的社会化是实践这一变革的重要途径。十一届全国人大四次会议的政府工作报告，又首次专门论述“加强和创新社会管理”，提出要广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

另外，就是社会组织的优势。在数量上，截至2008年底，我国已注册社会组织的数量为41.3万家，比1999年增长了190.2%。不仅登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位发展迅速，而且在社会生活的各个领域和层面都涌现出一大批未经登记注册，或采取工商登记注册的社会组织，其中较为活跃的领域包括环境保护、扶贫开发、妇女儿童权益保护、教育支持等（王名，2010/1）。社会组织的产生，可以满足各类群体的不同需求，特别是弱势群体，同时社会组织的专业服务方法，既注重各种资源的联结，又重视服务对象本身潜能的发掘，也取代了政府提供公共服务时居高临下而非平等的关系。所以说购买服务模式就成为社会转型、政府职能转移和社会管理体系创新的一种重要实践创新。

在国内，政府购买公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市，最早开始探索政府购买服务的是上海浦东新区的罗山会馆。浦东新区开发以来，新区政府一直在探索“小政府，大社会”的模式，浦东新区社会发展局也遵循这一精神积极探讨福利社会化的新路子。1995年，社发局规划了一个大胆的试验——将一所闲置的幼儿园改建成一个由社发局直接管辖的社区公共设施，启动社会机制，利用社会组织对其进行管理。社发局向社会发出合作信息后，与浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会进行了接触。最后确定了由社会发展基金会作为设施的投资主体，青年会承担管理的三方共建的方式。以这一方式建立起的上海浦东新区罗山市民会馆有其深刻的意义，“它是政府体制改革走向深入，‘小政府、大社会’的公共管理模式从理论探索走向实际操作的产物。”^[6]“它尝试了一种对于社会公共财产的新的社会管理机制，由政府推动有经验、有能有为的专业社团在探索中发挥其潜力，走上充分发挥社会公共设施功能的公共服务产业的道路”（杨团，2001：132）。

在上海还在局部试点的时候，深圳在政府购买服务推广的机制上走在了前列，1998年的《深圳经济特区采购条例》是我国第一部关于政府采购的地方性法规。此后，许多地方政府纷纷加入公共服务购买行列，购买内容包括养老、救助、社区发展、公共卫生、教育、医疗等服务。如果说，这些只是停留在地方政府层面的话，那么2005年，“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”^[7]就是国家层面政府购买服务的开端。这是第一次使用公开竞标的形式，第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着服务购买开始进行规范化的试点。

在各地实践层出不穷的状态下，规范化和制度化就是政府购买公共服务的主要任务了。在中央层面，1999年4月财政部颁布的《政府采购管理暂行办法》，是中国第一部有关政府采购的全国性部门规章。政府采购法被列入全国人大立法议程，政府采购相关机构建设完善，政府采购范围不断扩大，规模迅速增长。2002年6月29日，全国人大通过了《中华人民共和国政府采购法》，政府采购步入全面规范化、法制化的发展时期。

在地方层面上，各地也相继出台各种地方法规，来初步规范各自的公共服务购买实践。如上海的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》、《着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》、《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》；无锡的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，宁波的《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》，等等。此后，政府购买服务的地方性法律法规如雨后春笋般层出不穷。

当然，在社会组织发展的过程中也存在着一系列的问题。

其一，缺乏相应的采购政策、财政制度和对社会组织的扶持政策。

2002年出台的《政府采购法》是目前唯一的政府采购的法律条例。但该法涵盖内容有限，所界定的政府采购服务只包含政府部门的后勤服务，未涉及养老助残等典型公共服务。这类公共服务购买就缺乏相关的法律依据。另外，缺乏对于公共服务提供方——社会组织的法律政策，虽然地方政府也出台了一些相关管理条例和意见，但对于社会组织的法律地位、扶持和优惠政策等方面都缺少细则性法律法规，还需进一步完善。

其二，购买机制不够完善。

在购买程序上，公共服务购买欠缺规范流程，资金信息不公开，公开竞争未成为主流模式；在购买关系上，购买双方关系不平等，政府低成本购买、职权介入时有发生，很难形成真正契约关系，从而也不能真正获得购买服务的优势。王名、乐园认为在国内公共服务购买实践中，存在独立性竞争性购买、独立性非竞争性购买、非独立性购买等模式，虽然独立性非竞争性购买和独立性购买是目前最普遍的一种模式，但大量存在的非独立性购买和非竞争性购买都是购买机制不够完善的表现（王名、乐园，2008/4）。

其三，卖方市场主体形成不足。

社会组织过少，社会组织能力过弱，专业化服务提供不足是买方市场主体的最主要问题。社会组织过少就形成不了购买市场，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障，不利于社会化的深入。“成熟的购买市场既要保证社会组织的资质和能力，又要保持一定数量的提供者资源，以形成一定范围内的有序竞争，逐步形成充分竞争的选择机制（吕纳，2012/1）。”而目前的现实是，大量的社会组织是在政府主导下成立的，这些社会组织就会仅仅依靠体制内资源，而不愿意拓展新的业务领域和新的资金来源，缺乏活力、独立性差、依赖性强，同时很多组织内部治理机构与制度也缺失或流于形式。这些会导致缺乏组织化、专业化的服务技能和服务能力，阻碍社会组织的发展。而那些草根的社会组织，由于其先天优势，及后天竞争力不足就会出现资源不足和购买机会不平衡导致的能力过弱等问题。