一、新争议下的老问题：产业政策是否必要？

2016年，中国经济学家林毅夫与张维迎围绕产业政策问题掀起了一场引发媒体与社会各界关注的争论。当年8月，林毅夫在上海的研讨会上肯定了产业政策对于经济发展的重要性，随后，张维迎在西安的论坛上宣称“产业政策注定会失败”，论战由此展开。此后，两人陆续在媒体上发表文章，解释自己的观点、批判对手，几个回合之后，于11月9日在北京大学举行了一场面对面的辩论。由于两位经济学家在中国极具知名度，这场辩论被一些新闻报道称为“世纪之辩”。很显然，这种公开辩论无法得出专业结论，两人谁也说服不了谁。随后几年间，两位经济学家的支持者与反对者以及持其他立场的论者，以各种形式加入论战，使产业政策成为经济学界一个热议的话题。而不管持何种观点，各方争议指向的核心问题是：产业政策是否必要？

实际上，这是一个老问题。从现代经济学诞生之初，产业政策的必要性就是经济学探讨或争论的焦点话题之一。产业政策是由国家施行的经济政策，涉及国家与经济的关系这一根本性问题。不过，在相当长的时间里，这原本不成其为问题。自国家诞生以来，政府对经济活动的介入便没有停止过。历史上的国家曾以多种多样的形式存在，但无论采取何种形式，国家都依赖一定的经济基础来供养，因此，国家介入经济实乃必然之事。政治学家芬纳（Samuel Finer）认为现代国家通常共有的3个特征是：（1）国家是特定地域的人口所承认的共同的最高统治机构；（2）这个机构有专门人员为其服务，其中包括执行决策的文官和必要时对其提供武力支持的武官，武官的另一个作用是保护该联合体不受其他类似联合体的侵犯；（3）有上述特征的国家得到其他类似国家的承认，承认其对特定地域内的人民采取行动的独立性，这种承认构成了国家主权。^[3]由芬纳的分析可以看出，典型的现代国家是一个具有地理边界的组织，在地理边界内，国家具有建立在社会阶层分化基础上的统治秩序；在地理边界外，国家与拥有独立主权的其他国家共存。进一步说，国家为了维持内部的统治秩序与捍卫独立的主权，必须获取并利用人力与物力资源，但由于在国家中实际进行统治的政府是非生产组织，而各类资源的供给有赖于生产性活动，故政府必须借助一定的手段来管理生产性活动以获取自己所需的资源。政府用来管理生产性活动的手段就是经济政策，生产性活动种类繁多，对应的经济政策也五花八门，产业政策是专门针对具体产业进行管理的手段。

国家的非生产性与经济的生产性，决定了二者之间存在着矛盾关系。单独来看，国家的演化与经济的演化遵循不同的逻辑，然而在实际的历史中，两者密不可分。人类必定先有经济活动而后组建国家，因为人要生存，首先必须生产。但是，当国家被人类创造出来后，经济的演化就再也无法遵循纯粹的经济逻辑了。只要国家还存在，国家为了自身的生存，就会采取各种手段来获取资源，包括产业政策在内的经济政策就无法避免。从本质上说，产业政策是由政治而非由经济决定的。

严格来说，产业政策（industry policy）应该是针对工业（industry）部门的经济政策，但在日常使用中，该词涵盖面非常广。英文里的industry一词，有时指狭义的工业，有时又指所有的产业，这也导致用“产业政策”而非“工业政策”来翻译industry policy，更具合理性。日本学者村上泰亮指出，日语也将英文的industry分别译为了“工业”和“产业”这两种含义，“工业”表达的是industry狭义的含义。^[4]不过，无论在英文、中文还是日文的语境中，产业政策一般被默认为是针对工业部门的政策，这也是不言自明的。究其原因，产业政策从本质上来说服从于国家的需要，而在现代工业社会里，工业部门对国家有着特殊重要的战略性，是现代国家的迫切需要。在一本将产业政策译为工业政策的论文集中，日本经济学家小宫隆太郎结合第二次世界大战后日本的实例，对“工业政策”进行了定义：“‘工业政策’一词，指的是改变工业资源的分配或个别工业中私人企业某些生产活动的水平的政府政策，如果没有这样一个政策，情况就会是另一种样子了。工业政策的目的在于促进某些工业的生产、投资、研究和发展、现代化和改造，并阻止其他工业的这类活动。保护关税和奢侈品的消费税是这类工业政策措施的‘经典’例子。”^[5]小宫隆太郎所界定的产业政策在很大程度上是指向工业活动的经济政策，因此译为工业政策亦无不可。而在该语境中，产业政策与工业政策的可互换性又表明，现代国家在推行产业政策时，确实对工业部门有所偏好。

当然，也有学者从更广泛的含义界定产业政策。村上泰亮认为：“所谓产业政策，是指为尽可能发挥成本递减的优势而采取的政策。具体来说，它以维持特定成本递减产业中最优化的竞争状态为目标。若没有这种政策，成本递减产业的潜在增长能力就无法得到充分发挥。”^[6]要理解这一定义，必须先理解村上泰亮的思路。一般来说，产业政策是作为培育幼稚产业的手段而实施的。村上泰亮指出，从经济学的理论出发，幼稚产业的本质就是“当前生产规模较小、平均成本和边际成本过高且无法参与世界市场竞争的产业”。进一步说，幼稚产业是指在过小的资本设备规模下运转着的长期边际成本递减产业。换言之，村上泰亮认为，幼稚产业的问题在于，因为国内需求和资金不足以及设备规模不够大，无法发挥长期边际成本递减的优势，由此导致缺乏国际竞争力。^[7]既然幼稚产业问题是产业政策要解决的核心问题，那么，产业政策的定义自然可以从幼稚产业的定义衍生而成。然而，如何让幼稚产业发挥成本递减的优势呢？村上泰亮列举了9种形式的政策手段，其中，对产业政策来说不可或缺的基本政策手段包括：指定重点产业，分产业制订计划，促进技术进步，限制价格的过度竞争；根据需要可以实施的辅助性政策包括：保护主义政策，补贴政策；原则上不必实施的政策则有：限制投资竞争，对金融部门的管制，限制进入。^[8]村上泰亮的观点只是一家之言，其对于产业政策的界定与解释的优点在于直接从理论出发提取了抽象机制。值得注意的是，村上泰亮所抽象出的产业政策的一般性原则，仍然强调了产业政策具有偏好性，即所谓“指定重点产业”与“分产业制订计划”。从这个角度说，依据村上泰亮的理论，在现代社会里，最重要的产业政策就是工业政策。

国家对特定经济部门的偏好古已有之。有学者甚至认为：“任何时候一个政府有意偏向于一些经济活动，它就是在执行产业政策。”^[9]在传统农业社会里，由于农业是最重要的生产部门，是国家汲取资源的基础，因此，无论是在东方还是在西方，文明社会里的古代国家都形成了重视农业的文化氛围，并推行相应的政策。最典型的莫过于中国先秦时代形成的重本抑末思想。在春秋战国时期激烈的兼并战争中，一批思想家逐渐认识到，一国将有限的资源优先投入农业部门，可以产出更多的粮食，而更多的粮食意味着供养更多的军队，更多的军队在打败别国后，可以夺取更多用于农业生产的土地和人口，由此形成良性循环，直到最后兼并所有的国家。事实上，这就是最终统一了中国的秦国所实施的策略。然而，由于可投入资源如劳动力是稀缺的，不同的经济部门会产生对资源的争夺，因此，为了最大限度地发挥农业的潜力，就必须采取强制手段限制或阻止资源流入非农业部门。于是，农业被视为“本”，手工业和商业被视为“末”，国家以兼并战争为目标施行的政策就要“重本抑末”。宽泛地说，重本抑末政策就是一种产业政策。为秦国制定了重本抑末政策的商鞅，提出了农战思想，托名商鞅所著的《商君书》称：“治国能抟民力壹民务者强，能事本而禁末则富……故治国者，其抟力也以富国强兵也。”^[10]这可以说是中国古代最早的产业政策理论之一。重本抑末思想在中国一直延续到19世纪后期，是中国传统经济思想的主流，因此，在数千年的时间里，中国人对于国家介入经济是习以为常的，产业政策兼容于中国传统文化并成为其重要内容。

创造了现代工业社会的工业革命爆发于西方世界，因此，现代产业政策诞生于欧洲，并最终扩散至全球。与中国古代一样，在西方世界，人们在相当长的时间里也认可国家以实施政策的方式介入经济活动。1500—1750年，欧洲逐渐结束中世纪的封建状态，领土国家增多，君主们需要能够推动国家权力与财富增加的最佳政策，被称为重商主义（mercantilism）的经济学说应运而生。重商主义理论通常由商人提出，但他们也会向统治者献计献策。^[11]因此，重商主义者不仅不会觉得产业政策之类的问题有任何争议性，相反，他们大力鼓吹国家介入经济活动，尤其主张政府要培育与扶持特定产业。与中国的重本抑末思想一样，重商主义学说在近代早期的欧洲能够盛行不衰，根本原因在于它满足了君主们富国强兵的需求。不同的是，在欧洲的重商主义时代，商人相对于君主，拥有一定的独立性，故而他们向君主推荐的政策，最终也是为了满足自身的利益。换言之，重商主义体现了政府与商人的合谋。很显然，能从这种合谋中获益的通常是特定的商人群体。因此，与重本抑末政策一样，重商主义政策也具有强烈的偏好性，在将资源导向某些经济活动时，对其他经济活动形成了事实上的“歧视”。这种特殊偏好，是产业政策所不可避免的。究其原因，资源是稀缺的。

但是，这种局面到18世纪出现了变化，随着欧洲经济与社会的发展，对重商主义的不满之声越来越多，知识界也掀起了思想革命。在重商主义的重镇法国，出现了与重商主义对立的重农学派。而更具革命意义的则是英国人亚当·斯密创立了古典政治经济学。在名著《国富论》中，斯密猛烈抨击了重商主义，否定了国家干预经济的合理性，将自由主义原则引入经济思想中。事实上，斯密创立了现代经济学。也是从斯密开始，产业政策由不证自明的常识变为了一个经济学家们争议的问题。随着阿尔弗雷德·马歇尔将政治经济学改造为经济学，与政治有密切关联的产业政策在崇拜自由市场的现代主流经济学中进一步丧失了其合法性。一位学者指出，对马歇尔开创的新古典经济学来说，“经济”指的是追求效用最大化的私人交易，“政治”指的是为实现同样的目标而对公共权威的运用。^[12]很显然，从政治经济学到经济学的转变，是要将分析的焦点集中于市场上的私人交易，排斥介入市场的公共权威。然而，不管是斯密还是马歇尔，都拥有相当开阔的视野，尤其是斯密，在《国富论》中从前门送走了重商主义，又从后门请了回来。而在19世纪急速工业化的美国和德国，一批经济学家仍然继承了重商主义的精神，并对以斯密传统为内核的主流经济学持续批判。就此而论，林毅夫与张维迎所争论的产业政策必要性问题，在经济学里已经争论了两百年，并不是什么新问题。

在一篇名为《21世纪的产业政策》的论文中，经济学家罗德里克（Dani Rodrik）对产业政策进行了切合21世纪时代精神的分析。罗德里克称，产业政策的本质在于它补充了市场的力量，增强了或是抵消了现存的市场格局将会产生的资源配置效应，看待产业政策的正确方法是把它视为一个企业和政府共同发现潜在的成本和机会并参与战略合作的过程。主流经济学通常反对产业政策的理论依据是政府不具有完备的信息，但罗德里克合乎逻辑地指出，私人部门同样也不具有完备的信息，这使得推行产业政策的公共部门有了用武之地。此外，政府部门固然应该独立于私人部门的利益，但政府部门只有与私人部门保持长期关系，才能从私人部门那里获取有用的信息。^[13]罗德里克用最基本的经济学逻辑论证了产业政策的正当性与必要性，其思路与支持重商主义的传统学说不太相同，是站在主流经济学内部对主流经济学进行的反思。因此，早在林毅夫与张维迎展开大众媒体层次的辩论约十年前，罗德里克已经在学术层面用经济学工具剖析了相关问题。表0-1为罗德里克罗列的针对产业政策的正反两方面的意见，林张之争不出其范围。

然而，为什么在一个经济迅速发展的后发展大国，经济学家们还要纠结于一个学术上早已不新鲜了的话题呢？这不能用经济学发展的水平来解释。事实上，由于产业政策涉及活生生的人，涉及各个层面不乏冲突的现实利益，只要国家仍然存在，对产业政策的争论就会一直持续下去。这一点，又因为经济学自身的理论分裂而得到强化。就在中国的经济学家为产业政策是否有必要而争论得热火朝天时，美国的特朗普政府针对中国发起了多层次的贸易战，而贸易战正是一种标准的产业政策。因此，对产业政策进行更深入的探究，理解其渊源与本质，在当下尤为必要。