2.3 工程师质量规制的公共政策

如前所述，工程过程起两个非常重要的桥梁作用：它是科学与技术的桥梁；它是技术与创新的桥梁。工程使创新得以实现。工程是国家技术创新的核心环节，工程师是国家科技人力资源的核心部分。21世纪的“新经济”已经而且继续通过工程过程创造出来，技术已成为经济活动的重要投入，而技术正是工程过程产生的。

工程师不仅仅是雇员团体，从专业主义视角看，工程师事关工程专业地位，从国家利益的角度看，也事关工程专业团体的政治地位。因此，自20世纪初以来，各国政府对工程界、工程师的形成质量和工程师的社会地位都给予了极大关注和政策支持。

2.3.1 工程师质量规制：工程师制度的核心主题

在西方，专业资格属于职业规制的范畴，是国家和相关机构为了保护社会公众的利益对某些职业的从业者所规定的水平和能力标准，其实质是在规制从业者形成质量的基础上赋予特定的专业头衔，或在授予专业头衔的同时保留一定范围的实践特权。专业资格既是从业者的质量标识，又同时是政府职业准入规制的手段。

工业化国家工程师制度的核心是通过规制工程师的专业资格来保证工程师的质量从而达到保护公众利益的目的，并在特定条件下把工程师的专业资格与工程市场的准入联系起来。发放执照只是规制工程师形成质量的手段之一，发放执照只适合少量与公共安全密切关联的特定领域的工程师；专业工程师资格认证才是规制大多数工程师形成质量的通用手段，并作为一种权威性的质量标识供顾客或雇主参考；注册作为促进工程师国际流动的民间规制，是对满足一定质量标准的跨地区或跨国流动的专业工程师的质量标识。

中国于2006年开始的由人事部牵头的工程师制度改革，是国家对工程技术人员职业管理制度的统称，包括我国传统的对工程技术人员所实施的职称评定制度、专业技术职务聘任制度和近年来一些工程技术行业开始实施的工程师执业资格制度。工程师制度是我国人事管理制度的主要组成部分。我国工程师职业资格包括从业资格和执业资格。我国所说的“注册工程师制度”则是“工程师执业资格注册制度”的简称，是工程师制度的一部分。它的具体内容是：政府对工程技术领域一些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业技术工作实行准入控制，要求工程技术专业人员在依法独立开业或独立从事某种专业技术工作时，学术、技术和能力必须达到一定的标准。我国的“注册工程师制度”实质上实行的是国外对工程师的执照规制。而我国的工程师从业资格即工程师职称，实际上是国外的只保护头衔不划定实践范围的认证，也是专业工程师的质量标识。

因此，世界各国的工程师制度实质上是工程师形成的质量规制，但又不仅限于质量规制，还与国家经济建设和公众利益密切相关，属国家公共管理层面涉及多领域的公共政策范畴。

综上所述，以工程师形成的质量规制为核心的工程师制度，是多个子系统互相配合的大的系统工程，它至少涉及以下5个大的公共政策领域。

（1）高等工程教育系统的工程学位质量规制；

（2）工程服务质量规制系统的工程师市场准入规制；

（3）工程师的社会地位及工程师的专业资格；

（4）国内外工程经济系统；

（5）社会安全和公众利益系统。

只有当上述五大系统互相协调时，才能同时达到培养高品质的工程师、提高工程师社会地位、保证工程服务的质量、促进国内外经济的发展和保障社会安全与公众利益的目的。

2.3.2 政府干预专业人员质量规制的发展历程

政府干预专业规制可以追溯到欧洲的中世纪时期。13世纪罗马帝国国王Frederick二世颁布了第一个医学营业法规，该法规对医学从业者的要求为：完成大学最低的学习年限；通过医学教师所要求的考试；在有经验医生的指导下进行学徒期服务。法律还包括对不遵守实践标准者的惩罚，设定服务费用限额和对从业者实践的一些限制。该法建立了用于评价基于大学计划的培训标准和用于评价个人的专业人员实践标准之间的相互关联。自此，规制专业人员和工匠的实践理念被广为传播和接受。许多贸易和工匠通过工会系统组织起来培训和规制会员。正式的学校教育取代学徒制后，正式教育与实习培训成为主导。

各国政府真正全面介入对各类专业人员的认证（certification）是19世纪以后的事，保护公众免受骗子和低能者的危害是其政策背景。英国通过颁发皇家特许来承认各类专业社团自我规制的官方地位——官方授权的完全自我规制模式。英国工程专业获得皇家特许始于1818年的土木工程师协会。

美国在英殖民的初期，也承传了英国的专业规制做法，于17世纪中期颁布其第一个医学营业法规（Medical Practice Acts）。这段时期美国的专业社团也是以自我规制为主流。但这时美国的专业社团要么忙于专业事务，要么规制不力，他们限制不合格者从事其专业实践的能力微乎其微。最典型的是建立于1852年的美国土木工程师协会，他们忙于建桥、修路等繁忙的工程事物，无暇顾及土木工程师的市场准入规制，使得任何人都可以称自己为工程师，并从事工程实践。医学社团则因为无法阻止缺乏正规训练的人从医而求助于政府颁发执照。

20世纪之前，美国专业界的大多数专业人员把政府规制他们的活动当成是侵犯，是非专业人员对特定知识领域的侵占。大多数专业人员宁可完全专业自治也不要执照，他们认为只有专业人员才能对同行做出判断。但是，20世纪早期，一系列严重的工程事故，使得公众安全问题成为关注的焦点，政府发执照成为不可避免的现实。1907年，美国怀俄明州颁布了美国工程历史也是世界工程历史上第一个工程执照法。此后各州陆续颁布了工程执照法。由州政府设立执照局规制不同的专业，相应的专业团体制定规制的各类标准，并推荐其会员任职规制局，这就是美国模式的专业自治——政府规制与自我规制相结合的模式。

自20世纪初以来，专业规制数量增长，现在美国有成百上千的职业被政府和专业社团规制。在20世纪90年代，专业或职业规制变得更加普及，无数的新专业开始被规制。

国家对工程专业的干预是不可避免的，而且干预的方式是多样的。如前所述，“作为争取专业人员权威战斗的武器，执照和认证是众多事件中最不重要的部分。法律保护显然不是专业化自然史上不可缺的一部分”。英国政府的《工程我们的未来》（1980）大型调查报告在调查各主要工业化国家对工程师的规制状况时发现：“执照对各国工程师产生一些有争议的好处，我们得到的答案是，执照对改进工程实践不一定有实质性的好处。我们还发现了一个很有意义的现象，即在工程专业已经建立，并且在国家文化中工程专业很受重视的国家，工程师并没有感到有必要去求助这种对专业人员的‘关闭店铺’式的执照方式来提高他们的社会地位。”注册和执照在欧洲并不流行的另一个原因是：大部分欧洲国家在授予专业人员工程资格时已经设立了很高的学术标准，高标准本身保证了对工程师的尊重和从业的财政奖励。经过对包括美国、加拿大和爱尔兰等工业化国家的调查，在征询英国工程界的意见之后，为保证英国工程师的形成质量、提高英国工程师的社会地位，英国政府采用了官方授权的专业自治的方式来对工程师实施官方认证，即法律保护工程师专业头衔，但不划定特定的实践范围。

不管政府是否直接干预工程师的质量规制，政府的核心目标是在保证工程师的形成质量的同时，提高工程师的社会地位。如果工程师的形成质量已经有保证，而且工程师的社会地位得到认可，那么国家就有可能维持原状。美国各州政府于1907年开始以执照的方式干预工程师的形成质量，加拿大政府从1920年开始以执照方式干预工程师的形成质量，英国政府从1981年开始以官方认证的方式干预工程师的形成质量以达到提高工程师的社会地位的目的。

如前所述，专业人员规制显然基于政府的意愿，即专业人员规制的存在是为了向顾客提供可靠的服务，也基于这个专业的自我利益的愿望，这一领域的实践可以保留给自己的成员。这两方面的需求是有矛盾的。如果政府允许专业自治，则表明专业领导者没有以公共利益为代价来施惠其协会成员；如果政府撤回专业自治，则是对专业领导者的这种“正直”的质疑。

从19世纪初至20世纪90年代前后，社会学家和历史学家用传统的学术方法，在前述专业主义理论框架下研究专业及专业规制。这段时期是专业发展的黄金时期，社会对专业规制在保护公共利益和维护专业自治方面大多持积极和肯定的态度。

但是，到了20世纪90年代后期，随着消费者运动的兴起，美国各界开始对职业规制的利弊得失进行重新衡量。美国经济学界、公共政策界和法律界，对专业规制政策用经济、政治和法律分析等多种方法进行分析。职业执照可以纳入基础经济学的研究框架，因此对专业人员执照的经济学分析在所有（包括公共政策界和法律界等在内）对专业规制的研究中占有最大的比例。美国的学者作为先导引发了世界范围内对专业规制的重新审视。在这些跨学科对专业执照的经济学分析的大量文献中，一致性的观点如下：①执照大多首先由从业者而不是消费者提出，因此执照主要服务的是从业者的利益而不是消费者的利益；②职业执照的公众利益借口并不总是经得起考验的；③职业执照是否能提高相应的服务质量很难定论；④认证通过告诉消费者谁通过认证资格考试而提供其有能力在相关领域从业的信息，但认证并不使用法律来限制职业准入，以达到服务从业者利益而不是消费者利益；⑤职业执照有压制发执照专业的创新之嫌；⑥执照法的管理方法减少了信息的发布；⑦对职业发执照即允许在职业服务中规定和执行限制自由竞争实践的条例；⑧发执照导致被执照规制的职业收入增多；⑨职业执照管理局通常由相关行业的获得执照者组成，包括的消费者代表不足；⑩执照规制局通过控制考试通过率来达到控制和调节被执照规制的从业实践的目的，考试通过率的高低取决于执照规制职业的从业者收入和雇用情况；?执照发放控制职业准入增加了进入成本；?职业执照阻碍了从业者的流动；?职业执照减少了在这种职业中从业者的数量。

此后，美国及其他发达国家的专业规制先后经历了类似的发展历程：专业人员规制经历了初期被公众无条件接受，中期被质疑和后期不断改进的发展阶段。

专业规制的改进重点是重新设计新的组织安排和制度模式，重新审核已有的专业规制，不再继续扩展规制的范围和提高规制的程度，以最大限度促进自由竞争经济的发展。欧洲一些对工程专业实施严格规制的国家，通过这场解除规制的运动，已逐步解除了对工程专业的过程规制，只保留对工程师市场准入的最低规制。美国多数州通过Sunrise法案仔细审核提出职业规制要求的新职业，同时通过Sunset法案对已实行政府规制的专业进行周期性重新审核以决定是否保留或解除原有的执照规制。此后，职业规制热开始降温，有的职业甚至被解除规制。美国各州的工程师执照法一直保留至今，并进一步改进以适应工程师的国内外流动的需要。

2.3.3 政府干预专业人员质量规制的原则

如前所述，工程专业市场的质量保证需要对工程师进行市场准入规制，即认证或执照，这实际上是对工程师形成的质量规制，并根据需要辅以实践范围的限制。但是，政府面对的问题是怎样实施市场准入规制，是政府直接规制还是授权专业团体进行专业自治？

专业自治只授予少数专业团体，而授权的核心是其专业地位。政府把规制权委托给一个自我规制的专业团体需要证实专业自治比直接规制更有效。一旦确定某专业需要规制，专业自治需要考虑以下4个方面：信息的成本、错误的代价、执行的成本和建立信任。

尽管不同专业的活动有很大的差异性，但也存在以下共同特点。

（1）有时必须通过长期艰苦的训练才能获得复杂知识体系的应用。

（2）专业活动涉及人类活动某些最基本的方面。

（3）专业人员数量很多，而他们的顾客数量更多。专业人员的服务涉及综合知识在特定案例中的应用，并且实际上是个别案例的应用。

（4）专业人员关系的本质涉及对从业者中介角色的一个假设，即从业者的行为基于其决策所涉及的所有相关者的利益，其中也包括他自身的利益。如果缺乏相信，这种中介功能将不能建立或维持。专业人员必须被信任以服务顾客的利益而不是他们自身的利益，也必须被信任以相信他们对第三方的利益负责。

专业服务市场中，政府选择对质量的直接规制或委托专业团体进行专业自治的行为，受上述这4个方面的影响。如果政府选择直接规制专业服务的质量，它必然要雇用“专家”来协助完成。显然，政府获取信息的费用很高，无论这个信息是如何获取的。把规制权授予专业人员本身意味着把质量保证的责任给予有足够知识来从事这项工作的人。

像高的信息成本一样，高的失误代价也使政府倾向采用专业自治。在专业人员的活动涉及重大的实践事件时，低质量的服务会产生社会成本。在极端情况下，公共健康和安全将会受到危害。甚至在不太紧要的情形中，政府也很难抵消在保证专业服务市场质量中的错误行为。当然，管理者缺乏相应的信息来评价质量时，这类错误将会更多。高的获取信息成本及因其引发的高失误代价综合起来倾向把规制权委托给专业人员本身。

另一个选择专业自治的原因是：专业从业者很多，他们的服务也很多，使得质量标准的执行非常艰难。作为专业会员教育和培训而产生的对专业及其道德标准的忠诚有利于对质量标准的遵守。通过把这种责任全部授权给专业团体，监督和管理大批专业从业者的费用会急剧削减。

最后，在非个人化的社会中，信任关系非常脆弱。但是，信任是专业人员执业的基础，没有信任专业人员无法履行其职责。当政府从整体上信任这个专业时，单个顾客和大部分公众也会更多地相信其专业人员的活动。政府把规制权力授予专业团体标志着这种相信，因此会加强专业人员与顾客个人之间的信任关系。

但是，委托规制权本身也是有代价的。经授权的专业自治不能充分履行其职责时，特别是当利益冲突产生时，这种委托规制将会产生风险。当专业的经济利益受到威胁时，这种风险产生的概率更大，例如在保护一个专业对实践的垄断权时，在限制专业人员之间的竞争时，这种风险始终存在，政府应对其有足够的警惕。

基于委托规制权这些潜在的代价，政府不宜轻易授权专业自治。实际上，除非有足够的证据表明全部4个条件都满足高失误、高信息成本、高执行成本和需要加强专业人员和顾客之间的信任，否则，总的原则是不建议这种授权。

综上所述，对专业人员规制的原则有以下几个方面。

应考虑规制政策系统的结构和程序。总的来说，执照和认证的权力是一种严肃的统治工具，只有在非常必要时才采用。规制政策系统的结构和程序必须保证以公众利益为核心。所有的利益相关者都应可以获取专业规制组织的信息，并有机会挑战或支持这些政策。更重要的是，规制政策系统的结构和程序，必须保证专业规制组织中有相关利益的代表，保证维护公开的基于专业的信息，要求规制团体的政策决定由官方批准，保证周期性的立法审核专业规制权力的合法性。

应该关注准入后的行为规制。专业规制公共政策不应仅限于专业人员市场准入的控制。当准入标准太低或太高时，会引起专业行为的规制太松或太严，从而对消费者或第三方利益带来损害。因此，专业规制政策必须关注继续竞争力的维持机制问题、处罚程序、专业服务公司的结构等。其中，应该重点强调的是专业人员服务市场中创新的重要性，且应相应地消除对个体专业人员和专业公司创新能力不公正的规制约束。

公共利益并不是一个可以独立存在的可以影响公共政策的概念，应考虑的利益群体应包括：专业人员、顾客和第三方。规制政策涉及多方利益，并遵循以下总的原则：有效、公平、负责任和可操作性。

关于市场准入规制方式的选择方面，限制使用头衔（即认证）应该成为限制从业（即执照）的另一个备选方案；认证应更能促进竞争和激发创新。实际上，执照只用于非常极端的情况。总的来说，应尽可能限制执照的应用范围，使其与保护脆弱的顾客和第三方的需要相吻合。

一旦确定规制的需要，专业自治这一缓和的方式有时比直接的政府规制更有效。没有顾客的信任专业人员无法履行其专业职能。政府委托规制权给专业自治团体所显示的对专业的信任可以增强这种信任关系。政府授权的专业自治是一个关键因素，它可以保护并促进专业人员和他们的顾客之间这种必需的特殊信任关系。20世纪80年代初，英国政府经过为期3年对工程专业规制政策的广泛调查和讨论后，最终在干预下成立工程理事会（EngC）。作为政府授权的唯一全国性工程专业自治组织，EngC采用认证的规制方式来统领英国工程师形成的质量规制。这是英国工程专业团体取得政府信任而获得政府授权的专业自治的成功案例，也是英国政府通过缓和的授权专业自治方式来规制工程专业以有效服务国家经济利益的成功案例。

2.3.4 政府规制的未来发展趋势

与其他专业相比，由于工程专业具有如前所述的特殊性，各国对工程师质量规制的程度普遍较低，有的甚至只规制工程师形成的第一阶段，即只保护学术头衔，不保护专业头衔。

但是，工程师制度在大学后形成阶段的缺失，不利于工程师个人职业生涯的发展，也不利于在国家层面上规制工程师的行为。在工程师跨国流动日益频繁的今天，没有专业头衔的工程师也给国际雇主对其质量的识别带来了困难；同时，在不规制专业形成的国家，外国专业工程师的身份认证也没有对应的机制。尤其不利的是，不规制专业形成的国家等于开放其工程市场给任何外来的工程师，不管其质量如何，而本国的没有专业身份的工程师却在国际工程市场中被拒之门外。为保护本国的经济利益和工程师的合法权利，越来越多的政府开始变革其工程师形成的质量规制以适应工程经济国际化的需要。

同时，21世纪前后，在欧盟和联合国教科文组织（OECD）先后发表的几个相关调查报告和文件建议下，各国的工程师质量规制在保证工程师形成的质量同时，废除专业服务中不合理的限制以提高专业规制的质量和效果，从而让更多更有效和更具竞争力的专业服务直接施惠消费者，同时加速经济的发展。