中国智库：政策建议及全球治理[1]

[美]詹姆斯·G.麦克甘 唐磊 蒋岩桦[2]译

一 引言

笔者将在本文中考察作为中国政府重要的政策建议者和参与制定者的中国智库在国内外舞台上的出现，并结合金砖国家的状况探讨中国智库的崛起。最后，笔者将探讨独立智库和政府麾下智库各自所受的限制，以及它们对中国的政策咨询和公共政策的意义。

在这个电脑芯片运行速率最多每18个月就实现倍增、年轻人要为尚未成型的职业未雨绸缪而接受培训、搭乘飞机环绕半球不需一天的时代，由奔涌而至的信息所提出的问题远比其带来的答案多。在这个日益复杂、相互依赖和资讯丰盈的世界，政府和个人都面临利用专业知识承担政府决策的问题。于是，在过去几十年里，公共政策研究机构或智库数量激增。除数量增长外，这些组织的视野和影响也令人瞩目地在区域、国家乃至全球范围内得到扩展。20年前，当在西班牙巴塞罗那举办第一次全球智库会议时，笔者的很多同事提出“智库”一词还没很好地跨越国界，今天，该词已被视为跨国概念。

2003年，高盛投资银行认定巴西、俄罗斯、印度和中国（金砖四国）在今后50年里具备高速经济增长的潜力。[3]它预计，到2050年，金砖四国的经济规模将超过西方六国集团（G6），货币会升值300%，以美元计算的总支出额将四倍于G6。高盛的该报告所作出的预测假定了理想的国内形势即政策和制度产生的经济政治环境将培育出长期稳定的增长和发展。

本文希望揭示中国和国际的公共政策研究机构（也称为智库）在提供本国和国际问题的研判时所扮演的角色。这些机构一般独立于政府，是公民社会的有机组成部分。智库是公民社会组织（CSO）或者非政府组织（NGO）的一种形式，它们正致力于中国和其他金砖国家的持续增长与发展。如果智库能够提供有关这些国家增长和发展重大问题的高质量信息、分析和建议，则它们对决策者和公众来说都将是不可或缺的。必须认识到，在国内层面建立和保持良好的政策，是金砖国家经济持续增长的先决条件。这些机构所拥有的独立的专业知识、促进时下亟须的跨部门参与的能力和监督政府行动的作用，使它们对国家发展进程至关重要。本文试图考察中国当前的发展问题，并评估哪些中国智库有能力协助政府面对这些挑战。包括南非在内的金砖国家也在考察之列。

二 金砖国家智库概述

从任何角度看，打造以后50年里能够保持增长的国内环境都极其不易。这些挑战不应仅仅由国内决策者和政府官员来肩负，国内智库也应有所担当。凭借从事独立分析的身份、促进跨部门参与的能力和监督政府行动的作用，智库是金砖国家制定有效的国家经济增长战略的重要资源。表1显示了金砖国家和西方七国集团（G7）在智库普及上总体存在的差距（按照智库总数和人均拥有智库数）。来自独立政策研究机构的指导与知情信息的相对缺乏，将最终阻碍金砖国家制定并实施其持续发展所必需的经济和社会政策。

表1 金砖国家和西方七国集团国家智库数量

巴西

未来50年，巴西的年平均国内生产总值增长率预计为3.6%，经济规模将在2025年超过意大利，2031年超过法国，2036年超过英国和德国。尽管卢拉政府通过大规模公共支出项目在减轻通胀和填平国债上取得了显著成绩，但巴西的增长潜能在对其贸易和财政政策进行实质性的改革前不会释放。恰当的政策研究和实施新政的可能正在变得更加渺茫，因为公共部门紧缩、外国援助减少，同时私人捐款又受到限制。巴西还在承受长期军事独裁（1964—1985）的持久影响，独裁极大地破坏了独立的政策研究团体的发展和自我整顿。不过，经济发展的相对稳定和近来明显改观的政治团结度，为智库和政府之间合作制定维持增长和发展的宏观经济政策创造了条件。由于国家回归民主，社会和政治自由已经恢复，巴西智库已能享受到知识生产和传播输出的高度自由。

俄罗斯

到2050年，俄罗斯经济预计将超过其他金砖国家，而且其人均国内生产总值将媲美西方六国集团水平。这一预期只有在俄罗斯的政治和司法机构为（营利的和非营利的）国内私营部门创造更好的环境、技工匮乏情况得到改善的条件下方能实现。由于中央集权的增加，智库处于越来越多的政府官员审查之下，资源也受到盘剥。俄罗斯的非政府组织被排除在决策过程之外，迂回的税收结构抑制了国内捐款。2006年生效的一项新法案，通过设置复杂不堪的注册要求而进一步影响了本土智库特别是接受外国捐赠的智库的生长空间。非政治化的和持客观立场的智库其实有利于公私部门间的合作，从而克服前述阻碍。俄罗斯智库的发展应当集中于那些鼓励决策者提出并实行促进持续经济增长的政策和改革的进程与项目，并告知公众一个充满活力、稳定的公民社会在持续经济增长中的必要性。此外，通过吸引公众参与讲座和活动，俄罗斯智库和其他非政府组织能够改进公众对公民社会的认知，促进民主话语。此外，应发展智库和项目型非政府组织（program-focused NGOs）的合作，为俄罗斯政府提供关键政策领域（如农业、教育、住房、公共健康等）国家级计划的分析与实施。

印度

印度经济将在2050年前接近每年5%的增长水平，这将使其成为金砖国家中增长最快且保持持续增长的经济体。印度面临的最大挑战是保持如此高增长水平的同时确保增长的财富能够得到合理分配。为支持包容性增长，印度政府必须着力加强基础设施建设、振兴农业和创造就业机会。印度智库和非政府组织有能力制定缓解这些问题的政策，但是它们首先必须学习独立于政府来运作，并学习如何同政府之外的商业组织和社会团体合作。印度的非政府组织也面临着领导能力、职员素质和预算方面的不足。它们开始通过转向咨询业务来筹措资金，但这是有风险的，因为过多地牵扯进图利的活动可能会危害最初设定的独立性。如果印度非政府组织致力于能够消除不平等的政策，例如高产的农业实践和分散式医疗体系，它们将是最有效的。总理曼莫汉·辛格也曾强调有必要研究外国经济问题，培养研究印度与其他国家关系的本国专家。

南非

尽管南非没有像其他金砖国家一样被寄予同等经济增长的厚望，但它代表了发展中世界一种重要的增长源，其面临的经济挑战要求政府和本土智库之间展开合作。像印度一样，南非经济政策应致力于收入平等。从1994年民主化转型起，南非每一年都在正增长，但是仍然未能克服高失业率、低水平投资、教育体系落后、基础设施匮乏和艾滋病等因素对经济的负面影响。非政府组织在应对这些问题时可能会有作为，但它们首先必须建立与政府互动的可靠路径。在种族隔离制度下，很多公民社会组织被压制，因此政府—非政府组织合作是南非的一个新发展趋势。虽然最近来自外国的援助减少，但南非的公共政策研究组织还在不断地吸引总量巨大的外国捐赠，以资助它们的项目。为穷人发展医疗体系和在全国开展更多的初级教育是非政府组织最能对政府决策产生影响的方面。非政府组织应当进一步与政府合作，用贸易自由化的需求来平衡失业问题，而贸易自由化必须吸引更多的外国投资。

中国

近年来，中国生机勃勃的经济获得了国际关注：可观的增长率、贸易顺差、作为国际舞台上的重要一员频频亮相。然而，中国在各类事务领域面临着多种挑战，包括环境、能源资源、住房需求、放开对人民币升值限制而带来的压力。这些挑战需要大量全面的研究和分析，超出了中国政府内部研究—信息收集机构的能力范围。本土经济智库的参与可以对之进行补充。然而，政府审查的加强对本土智库的自主性造成影响。另外，由于保持着苏联模式，缺乏平行沟通与合作，中国智库的研究能力和效率受到抑制。不过，即使在政府干预的情况下，智库（特别是经济类智库）仍然展现出未来发挥更大作用的希望。

三 智库：持续增长与发展的催化剂

尽管金砖国家及其智库的环境在许多方面是独特的，但它们也呈现出显著的共性：出色增长的潜能因为政治和文化上的限制而受到一定压抑。持续增长和发展的先决条件是政府与智库的合作，智库能够考虑更有效的经济社会政策的制定与实施。高盛报告确认了四个重要的政策挑战：经济政策、贸易政策、教育政策和好的管理。其他没有在报告中确认但是值得关注的是环境、能源、就业和劳动力问题。我们的评价是，目前金砖国家的政策研究能力还不足以应对这些挑战。这一评价是以文献为基础的，来源有国际组织、营利机构、非营利机构和非政府组织、学术期刊文章、本土智库的信息、外交政策研究所的调查结果和智库数据库。

当前，智库与其他公民社会组织面临影响其运行的诸多限制。例如，由于国内支持资源受限和最近几年国外援助的缩减，所有金砖国家的非政府组织都面临资金短缺。金砖国家非政府组织的其他障碍包括限制接触决策者、严格的登记规则、不能与其他公民社会组织形成有效的合作，以及不能对政府机构保持独立。这些障碍损害了智库提供独立的专家意见、协助跨部门参与和审查政府行为的能力，而这些能力是构建完善的经济增长政策所必需的。在实现高盛报告预测之前，金砖国家政府必须认同智库的实际价值，积极扫除阻碍有效稳定公民社会的构建的政治和文化障碍。

四 中国智库和政策咨询的增长与演变

智库对中国来说是新事物。有人认为数百年以前就有相当于智库的机构在中国政策决策中发挥重要的作用。然而，以前的智库数量有限，也没有制度化。最近数十年，中国智库在数量、影响和制度化上已有所发展。

中国智库在20世纪后半叶得以迅猛发展。起初，它们的存在是为官方政策服务，而非开展独立研究。苏联式意识形态主导的等级结构和存在于政府部门的官僚体系充斥其中。不过，考虑到中国经济对世界各地影响的增长，智库开始特别关注经济问题，为中国快速发展和融入全球经济提供助力。进入20世纪90年代，智库特别是民间和附属于大学的研究组织逐渐出现，并且具有更多的自主性和决策影响力。

中国智库数量和影响力的增长应归因于国家经济的显著增长。与国际体系沟通的扩大和经济持续快速发展，使中国面临着复杂的国内外政策挑战。对创新政策需求的加强提升了中国智库的重要性。更明确地说，有专业知识的智库型学者的介入变得越发重要，特别是在外国投资与国际金融领域。

五 中国的三代智库

中国的智库发展史同其政治史息息相关。中国智库总体上可分为第一代、第二代和第三代智库。

第一代智库是在毛泽东时代按照苏联模式的规则建立的。它们基本承袭了苏联科研建制，研究方法也基本上仿效苏联科研机构的研究方法。

20世纪80年代，在邓小平的开放政策引导下，第二代智库开始出现。政府对这些智库的审查较少，并鼓励它们创新。它们放弃了苏联模式的研究方法。其基本定位是协助政府开展政策研究，特别是在政府认为传统政策研究不足的领域。

20世纪90年代以来的智库可被称为第三代智库。中国经济面貌的变化改变了智库发挥功能的环境。智库也适机地谋求私人资助。智库学者开始在媒体上而不是在机构中发表观点。

六 中国智库正在扩大其功能与影响

中国的政治舞台正在变得日益开放，公共政策决策过程也为更多的参与者提供了空间。这一变化不仅影响了中国智库的内部活动，而且对其在国际舞台上发挥作用产生了深远的影响。

中国智库发挥影响的主要形式是根据政府指示上报相关问题的研究报告；不过，在过去的几十年里，这些机构找到了使其研究产生政策效应的替代方式。多数智库通过加强沟通或者教育交流同各国智库和学术机构建立起联系。机构学者之间的交流对信息和观点的分享起到重要作用，大型机构间的定期会议也加强了相互合作。另外，全球化的深化使不少智库更倾向于使用大众传媒作为发挥影响的平台。

七 中国的全球化、经济增长和智库

在中国，每一个智库对公共政策产生确切影响的能力取决于它的上级主管部门。在欧美国家，独立智库在数量和质量上均占主导，而中国政府属下的智库比完全自主的智库拥有更强的作用力。中国智库大多数是由政府拨款支持或者直接隶属于政府部门，后者如国务院发展研究中心和现代国际关系研究院。

政府认识到决策过程中体察民意的必要性，因此吸收智库参与决策（实际上是更广泛的集体决策）。有些智库相当程度地保留了非官方身份，足以更自由地提出建议、探讨思想。

独立智库在中国为数很少。在可见的未来，政府智库将依然是中国政策研究领域最具实力和影响力的参与者。此外，相关组织通过主办由全世界代表参加的会议和对话向国际共同体开放，这是一个积极的信号。最近的发展表明，其他智库特别是附属于大学的智库和私营的智库，正在通过对中国政策发展提出更具批判性的意见发挥其对中国决策过程的影响。

八 中国智库对决策的影响与全球治理

在中国进一步参与国际事务和国家间交流不断加强的背景下，决策者意识到需要扩充处理全球事务所需的相关知识。越来越多的省部级官员从智库学者处寻求建议，这为提升智库对国家公共政策的影响力注入了新动力。

要准确分析中国智库对国内决策过程和全球治理的影响，必须首先意识到它们的独特性。沈大伟（David Shambaugh）在其文章中曾写道，中国不存在“独立的”国际关系智库。除了中国战略与管理研究会外，所有的智库都隶属于国务院部委或党中央、中国人民解放军的直辖部门。

过去大多数国际关系方面的智库由于上述隶属关系而很难独立发挥影响，20世纪90年代以后，智库的组织机构和研究方法都经历了变革。特别是在方法上，它们从意识形态主导转向更具实践性、实证性和描述性的分析方法。同时，它们也更加关注国内和国际系统变量的互动及其对国际关系的影响，因而显示出对国际组织（如世界银行和世贸组织）和世界政治的现实问题（如环境、军备控制等）更为通盘的考虑。

中国智库对中央政策产生有效影响的途径因智库隶属关系的不同而不同。朱旭峰认为他所说的“半官方智库”是除政府以外在政策研究和政策咨询方面的关键构件。最好的例子是中国社会科学院（CASS）和国务院发展研究中心（DRC）。尽管这些机构由中央政府资助并由政府官员担任其领导，但它们享有较高的自主性，因为它们可以从其他政府部门有时甚至从国际组织那里获取资助。如今随着政府预算的缩减，半官方智库已经变得越来越以市场为导向，并因此更加主动地为政府施政提供建议。

此外，邦妮·格拉泽（Bonnie Glaser）和菲利普·桑德斯（Phillip Saunders）认为，分析中国民间外交研究机构的特征同样有意义。这些研究中心不仅为领导层提供决策咨询，还开展学术研究、提供国内教育，并影响中国的外交政策制定。（借助各种会议和沙龙）不断扩大横向联系、延聘海归知识分子、开拓对外交流、扩展研究主题，成为提升民间智库在外交政策上影响力的策略选择。

而且，中国研究机构增强对外交流、进一步参与跨国事务的持续努力，表明它们希望在全球治理中扮演更重要的角色。中美智库之间的互动也已间接影响到中国的对美外交政策和对台政策。这些都是智库通过加强交流对全球治理和国际关系发挥更大影响的例子。

再者，中国分析家们通过参与双边和多边会议表明他们对美国单极倾向的反对立场。

今天中国智库的存在可以协助中国决策部门按照科学客观的标准制定政策，同时有助于加深人们对中国如何制定外交政策的理解，或许还能在对外开放和交流的过程中影响政治进程。

结论

中国国际经济交流中心2011年在北京成立，这是一家规格很高的智库。中国各官方媒体公布了此消息并将这家新机构定位为“中国顶级智库”及“超级智库”。

中国国际经济交流中心的初期研究议题广泛，包括持续蔓延的金融危机、中国崛起及国际金融新秩序、中美战略合作、外国政府及国际机构（包括世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等）的决策体系，以及智库在政府经济政策制定中所扮演的角色。

其他包括中国社会科学院、上海社会科学院及中国现代国际关系研究院在内的一批中国智库在国际会议中的知名度日益提高，对全球范围同行机构的影响力亦与日俱增。这些努力也许旨在：加强经济、外交和国防政策领域主要智库的机构联系，增强中国的影响力；调查组织模式和研究项目，根据中国国情做出选择性的调整；在涉及国家利益的问题上增加中国在全球和区域性国际组织中的影响力；进行传统的情报收集。

尽管中国智库能够影响公共政策的空间可能不像西方主要国家那样开阔，但其研究领域正在得以扩展，这意味着中国智库对全球治理的影响力在提升。在可预见的未来，政府智库在政策共同体中将继续产生最大的影响力。不过，独立智库在数量、水平和影响上也将逐渐成长，这会进一步加强中国同世界的沟通与融合。最近，很多中国智库在探讨当代跨国问题，如南北经济关系、全球化、恐怖主义、区域经济和安全合作等。这表明，随着这些机构知识积累的增长，它们在国内和国际公共政策问题上的研究信心和专业水平也将提高。

（选自《国外社会科学》2013年第3期）

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[1] 本文是[美]詹姆斯·G.麦克甘（James G.McGann）博士2012年3月在美国印第安纳大学发表的一份工作报告，经作者授权，翻译发表，译文有所删节。

[2] 美国宾州大学“智库与公民社会” 研究项目主持人，组织发布《全球智库发展指数报告》（Global Go-To Think Tank Index）。长期跟踪研究世界各国智库的发展趋势和面临的挑战，并为它们提供各种建议；曾任多个国际组织的咨询专家和顾问，包括世界银行、联合国、卡内基国际和平基金会等。唐磊，男，1977年生，中国社会科学院信息情报研究院副研究员。蒋岩桦，男，1982年生，中国社会科学院信息情报研究院。

[3] 高盛后来也认可了南非，因此，现在常将巴西、俄罗斯、印度、中国和南非五国称为金砖国家（即金砖五国，BRICS）。——译者注