第四节 进一步推进生态保护的路径与建议

生态保护和建设是综合性的系统工程，涉及面广。长期以来，党和政府对生态保护和建设的认识不断深化，广大人民群众生态保护与建设的意识不断增强。“三北”防护林工程实施以来，我国以重点领域和关键领域为抓手，实施重大生态工程，治理与开发并重，区域与系统建设齐驱，在保护生态资源、加强生态治理、增强生态产品生产能力等方面取得了明显成效。但基于新时代新要求，我们还需在巩固已有成果的基础上，进一步持续地推进生态保护与建设。

一 加强顶层设计的系统性，确保生态优先理念真正树立与落实

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态兴国、生态立国，是我们推动经济社会发展首先需要秉承的基本原则，是我们开启生态文明时代的基础与根本保障。生态文明建设的基本要求，一是生态安全，二是环境良好，三是资源永续。生态保护与建设是保障生态产品供给和生态安全的关键所在。我国国情和自然条件极其复杂，各地情况千差万别，目前我国生态保护与建设的总体设计缺乏系统性，与经济结构调整、生产方式转型、生活消费模式改变的要求结合不紧密，亟须在生态文明框架下进行生态保护的系统设计，让生态保护与生态文明其他建设融合、衔接及互动，确保生态优先理念的真正树立与落实，不仅要改变那些土地粗放利用、空间无序开发、追求挖山填湖、大树移栽等短期行为，还要预防那些忽视生态功能，甚至违背生态规律和破坏生态系统服务等伪生态的做法。通过系统的顶层设计和细致的规划，将生态保护及建设真正落实到位。

二 优化生态保护的体制机制，做好生态系统的统筹与综合管理

加强生态保护与建设，应优化生态保护的体制机制，从制度层面进行设计，做好生态系统的统筹和综合管理。山水林田湖草是生命共同体，因此应将环保、水利、海洋、旅游、建设等相关部门的生态保护职能进行整合和协调，强化统一监管，提升专业化水平，同时建立协调机制和监督机制。另外，生态保护与建设应坚持政府主导、市场调节和社会参与的原则，完善市场机制，建立健全社会参与机制，调动市场和公众的力量来推进生态保护工作。运用市场经济的方法推进生态保护与建设，也是解决公共资金投入不足和公共资金效率低下的有效途径。这需要尽快建立自然资源产权制度，制定生态产品市场规则，加快建立资源使用权出让、转让和租赁的交易机制，调动民间生产生态产品的积极性，盘活生产要素，促进生态资产的合理配置和有偿使用，做好生态系统的统筹管理。

三 健全生态保护与建设的法律体系，促进法制化和可持续发展

我国目前现有法律法规大都是针对某一特定生产要素制定的，例如，《森林法》《草原法》和《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）等，没有考虑到自然生态的有机整体性和各生产要素的相互依存关系，这种分散性立法在系统性、整体性和协调性上存在着重大缺陷和明显不足。新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）虽然规定了生态补偿等措施，但是总的来说，和生态保护有关的自然资源开发利用、林业环境、农业环境、水环境、水土保持等方面规定修改得很少，综合性也不足，立法结构“瘸腿”的现象没有得到纠正。因此，要进一步建立健全生态保护和建设的法律法规，构建相应的法律体系。同时，还应完善生态保护和建设的配套性立法，制定相应的制度和修改相关的技术规范，使其具有法律效力。另外还要加强对传统立法的生态化改造，部门法的生态化并不只在立法形式上规定生态保护的法律条款，而要求在内在精神上能遵循生态系统管理的基本原则，并真正确认和有效保护基于生态系统服务功能而蕴含的生态利益，修改不利于生态保护和建设的法律规定，确定和保护生态效益，形成生态保护法制建设的整体合力，让制度为进一步加强生态保护与建设保驾护航。

四 加大生态保护与建设的资金投入与人才保障，加强科技创新

政府应当健全和完善有关财政税收和金融等方面的经济政策，保证生态保护与建设所需的资金，加快建立生态财政制度，把生态财政作为公共财政的一个重要组成部分，加大对生态保护的财政转移支付力度，加强相关基础设施建设，对重点生态保护和生态修复工程确保资金的注入，还要监督资金的使用过程，提高资金的使用效率。同时，要建立支持生态建设的投融资机制，通过政府引导社会各方面的参与，促使社会资金投向生态保护与建设，拓宽生态保护与建设的市场化运作的道路，努力形成多元化的资金格局，构建多方并举合力推进的格局。在生态保护与建设的科技创新上，要努力提高生态保护与建设的科技创新能力，大力研发生态保护与建设的新技术，同时加强科技成果转化，为生态保护提供强有力的技术支撑，加强对工程绿化技术和生态修复等工程的研究与示范。进行专业人才的培育与现有人才的专业化培训，提供生态保护的人才保障。

五 积极参与生态保护的国际谈判，促进生态保护国际交流与合作

生态问题既是一国的区域问题，也是全球必须共同面对的问题，我们生活在一个地球上，是命运的共同体，加强生态保护与建设需要多国的交流与合作。一方面，我们要积极参与生态保护与建设的国际谈判以及国际规则的制定，加强对当前生态保护重大问题的研究，争取更多的话语权和主动权，维护国家利益；另一方面，要更加积极主动地参与国际合作，拓展国际合作空间，根据生态保护与建设总体战略目标和需要解决的关键性问题，确定优先领域，积极引进国外资金、技术和先进管理经验，提高资金的使用效率，强化本国的生态保护能力建设，为全球生态安全做出贡献。

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[1] 严格意义上讲，“environment protection”表达为生态保育，与“ecological conservation”（生态保护）有根本的区别。鉴于它们在政府文件和社会话语中并没有区别，此处采用通常的“生态保护”表述。

[2] 中共中央文献研究室、国家林业局编：《周恩来论林业》，中央文献出版社1999年版，第3页。

[3] 中共中央文献研究室、国家林业局编：《毛泽东论林业》，中央文献出版社2003年版，第71页。

[4] 中共中央文献研究室、国家林业局编：《毛泽东论林业》，中央文献出版社2003年版，第51、77页。

[5] 姜珊：《新中国成立初期中共生态保护思想、制度与实践研究（1949—1956）》，硕士学位论文，西南交通大学，2015年。

[6] 国家环境保护总局自然生态司：《共和国生态保护发展历程及取得的成就》，《环境教育》2007年第1期。

[7] 《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话（2016年1月18日）》，《人民日报》2016年5月10日第2版。

[8] 《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制——在气候变化巴黎大会开幕式上的讲话（2015年11月30日）》，2015年12月1日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-1/01/c_1117309642.htm。

[9] 沈国舫等：《新时期国家生态保护和建设研究》，科学出版社2013年版。

[10] 《环境保护事业全面推进 生态文明建设成效初显——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十八》，2018年9月17日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201809/t20180917_1623289.html。

[11] 《环境保护事业全面推进 生态文明建设成效初显——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十八》，2018年9月17日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201809/t20180917_1623289.html。

[12] 《环境保护事业全面推进 生态文明建设成效初显——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十八》，2018年9月17日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201809/t20180917_1623289.html。

[13] 《环境保护事业全面推进 生态文明建设成效初显——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十八》，2018年9月17日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201809/t20180917_1623289.html。

[14] 联合国可持续发展大会中国筹委会：《中华人民共和国可持续发展国家报告》，人民出版社2012年版。

[15] 欧阳志云：《我国生态系统面临的问题及变化趋势》，《中国科学报》2017年7月24日。

[16] 参见水利部会同财政部编制的《革命老区水土保持重点建设工程规划（2010—2020）》，2009年。

[17] 参见农业部发布的近几年《全国草原监测报告》。

[18] 参见《张希武司长在全国野生动植物保护与自然保护区建设管理工作交流会上的讲话》，2012年2月17日，http://www.forestry.gov.cn/。