第三节 生态保护取得的成就与面临的挑战

新中国成立70年，尤其是近十年以来，随着经济社会的不断发展，国家投入巨资实施重点生态工程，开展大规模的生态保护与建设，取得了显著成就；部分农村及山区产业结构的转型、生产水平的提高、农村人口的转移、能源结构的优化等，对自然生态系统的影响方式也在不断发生变化，许多地方生态状况明显改善。

一 取得的成就

（一）林业生态建设稳步发展，森林覆盖率和森林蓄积量倍增

新中国成立以来，国家大力实施天然林保护、退耕还林、防护林建设等生态工程，森林覆盖率和森林蓄积量数量不断提高，质量稳步提升，效能不断增强，林业生态稳步发展。据统计，退耕还林工程实施以来，共退耕还林2940万公顷，累计完成造林2580.62万公顷。而自实施天然防护林工程以来，截至2014年，天然防护林工程累计完成造林1508.99万公顷，全国天然林面积从11969万公顷增加到12184万公顷，天然林蓄积量从114.02亿立方米增加到122.96亿立方米。[9]根据第八次全国森林资源清查（2009—2013年）结果，2013年全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，活立木总蓄积164.33亿立方米，森林蓄积151.37亿立方米。与第一次全国森林资源清查（1973—1976年）相比，森林面积增加0.86亿公顷，森林覆盖率提高8.93个百分点，活立木总蓄积和森林蓄积分别增加69.01亿立方米和64.81亿立方米。[10]

（二）加强荒漠化和石漠化防治，荒漠化和石漠化土地面积持续减少

多年来尤其是近30年来，通过国家一系列的生态工程建设，加大投入进行修复与治理，同时进行产业结构的优化转型，荒漠化和石漠化的土地持续减少。

第五次全国荒漠化和沙化土地监测结果显示：截至2014年，全国荒漠化土地面积261.16万平方千米，沙化土地面积172.12万平方千米，有明显沙化趋势的土地面积30.03万平方千米；实际有效治理的沙化土地面积20.37万平方千米，占沙化土地面积的11.8%。与1999年完成的第二次全国荒漠化和沙化土地监测结果相比，全国荒漠化土地面积减少6.24万平方千米，沙化土地面积减少2.19万平方千米。荒漠化和沙化程度逐步减轻，沙区植被状况进一步好转，区域风沙天气明显减少，防沙治沙工作取得了明显成效。[11]而第三次石漠化监测成果显示，截至2016年，中国石漠化土地面积为1007万公顷，占岩溶面积的22.3%。与2011年相比，5年间石漠化土地就净减少193.2万公顷，年均减少38.6万公顷，年均缩减率为3.45%，一些地区的植被开始恢复。

（三）自然保护区和湿地管理等不断加强，生态环境得以明显改善

从自然保护区建设看，我国于1956年建立第一个自然保护区（鼎湖自然保护区），至1965年10年的时间，全国8个省、自治区已成立了20个自然保护区，虽然在1966—1974年自然保护区的建设曾一度陷于停滞，但截至2016年，全国自然保护区已达2750个，自然保护区面积14733万公顷[12]，有效地保护了我国90%的陆地生态系统、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落。一些珍稀濒危动物和种群得以拯救，还建立了400多处野生植物种质资源保育基地，以及中国西南野生生物种质资源库。

从湿地资源保护看，2013年第二次全国湿地资源调查结果显示：全国湿地总面积5360.26万公顷（另有水稻田面积3005.7万公顷未计入），湿地率5.58%。纳入保护体系的湿地面积2324.32万公顷，湿地保护率达43.51%[13]，并已建成了500多处湿地自然保护区、468个湿地公园，有46处国际重要湿地，基本形成了以湿地自然保护区为主，国际重要湿地、湿地公园等相结合的湿地保护体系。

从草原生态来看，随着轮牧、禁牧、圈养等草原牧业生产方式的大力推广，全国草原生态加速恶化的势头得到了有效的遏制，草原质量出现好转，自21世纪以来全国重点天然草原平均超载率下降到20%以下，区域风沙天气明显减少，防沙治沙工作也取得了明显成效。

（四）坚持综合治理，水土保持和工矿区生态恢复取得新进展

健全水土流失综合防治支撑体系，实施水土流失综合治理。根据全国水土保持情况普查，近15年我国水土流失面积净减少61万平方千米，水土保持措施保持面积达99.16万平方千米，土壤侵蚀面积比2002年第二次全国土壤侵蚀遥感调查结果减少17%，尤其是2010年新的《中华人民共和国水土保持法》实施以来，新增水土流失综合治理面积15.8万平方千米。截至2016年，全国累计水土流失治理面积已达12041万公顷，新增水土流失治理面积562万公顷。工矿区生态恢复不断加强。

（五）城市生态建设力度加大，城镇绿化规模不断扩大

国家有关部委对城市的生态保护和建设给予较大的重视，先后制定了国家园林城市、全国绿化模范城市、国家森林城市、生态园林城市等引导政策，辐射带动城镇绿化速度不断加快，全国城市人均公园绿地面积不断攀升，绿化覆盖率不断提升，绿化覆盖面积不断增加，城镇绿化建设形成不同的绿地布局结构，城市森林建设形成点线面相结合的模式。

总体来说，新中国成立以来尤其是近年来，国家逐步加快造林绿化步伐，加强对自然保护区的保护力度，推进水土流失治理，重视建设和保护森林生态系统、保护和恢复湿地生态系统、治理和改善荒漠生态系统，全面加强生态保护和建设，国家生态安全屏障的框架基本形成。2013年，《全国生态保护与建设规划（2013—2020年）》出台，提出到2020年，全国生态环境得到改善，增强国家重点生态功能区生态服务功能，生态系统稳定性加强，构筑“两屏三带一区多点”的国家生态安全屏障。随着生态保护和监管强化，生态安全屏障逐步构建，我国自然生态系统有所改善，自然保护区数量增加，森林覆盖率逐步提高，湿地保护面积增加，水土流失治理、沙化和荒漠化治理等取得明显成效。

二 面临的挑战

（一）自然生态系统十分脆弱，生态承载力问题日益突出

我国生态资源总量不足，森林、湿地、草原等生态空间不足，生态系统十分脆弱的情况将长期存在。一方面，全国生态系统复杂多样，空间差异大，以草地、森林、农田和荒漠为主，占全国陆地总面积的82.8%，全国生态环境高度敏感区域面积390万平方千米，占国土面积的40.6%，而生态环境脆弱区面积占国土面积的60%以上，[14]西北干旱半干旱区、黄土高原区、西南山地区和青藏高寒区等地区尤为突出；另一方面，巨大的人口数量和高速的经济发展导致的高强度资源开发，对我国森林、草地和湿地等自然生态系统造成了巨大影响，生态系统退化还在扩展。以森林和草地为例，全国森林与草地质量为低等级与差等级的面积分别占森林与草地生态系统总面积的43.7%和68.2%，质量为优等级的面积仅占森林与草地生态系统总面积的5.8%和5.4%，局部地区生态系统质量仍在下降，有17.6%的森林与34.7%的草地生态系统质量均有不同程度的下降[15]，生态承载力问题日益突出。

（二）生态环保历史欠账多，保护建设难度加大

长期以来，我国生态保护和建设方面历史欠账太多，随着我国经济持续高速发展，新老生态问题交织，呈现出复杂性、综合性、潜伏性和长期性特征，生态保护和建设面临十分艰巨的任务，导致我国在将来很长一段时间内存在较强的刚性生态压力，需要较长时间，付出较高代价，是一场攻坚战、持久战。例如，全国目前仍有180多万平方千米的水土流失面积，2400万平方公顷的坡耕地和44.2万条侵蚀沟亟待治理，全国资源枯竭型城市也有14万平方公顷沉陷区需要生态修复治理。[16]气候变化对生态系统演变产生的影响也不容忽视，气候变化导致森林树种结构与分布改变，阔叶林向更北、更高区域扩展，物种适生地整体北移，华北、东北、黄土高原和西南地区的气候暖干导致水资源日趋紧张，降水减少，地区的森林向旱生化演替，草地退化，湿地萎缩，森林草原火灾与虫鼠害加重，部分地区荒漠化加重，保护建设的难度更大。同时，随着经济社会尤其是城镇化的加速发展，经济发展对生态系统的影响也在不断加剧，守住生态红线、扩大生态空间、巩固现有生态保护成果的压力越来越大，难度越来越大。

（三）生态系统功能不强，生态产品十分短缺

我国是世界上人均生态资源稀缺的国家之一，生态资源总量不足，森林、湿地、草原等自然生态空间不足，质量不高，分布不均，功能不强，生态产品非常短缺。例如，我国人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积量只有世界人均水平的1/7，而且其分布极其不均。我国草原质量和生产力的水平普遍偏低，中度和重度退化草原面积仍然占1/3以上，草原生态及草原生产能力严重不足。[17]而在湿地和生物多样性等方面，近些年随着工业化和城镇化的发展，以及基础设施的建设、滩涂围垦和填海以及环境污染等，湿地生态状况总体不好，生物多样性锐减、受威胁的物种总数居高不下，已占到脊椎动物和高等植物种类总数的10%—15%，许多野生动植物的遗传资源仍在不断丧失。[18]我国生态产品的短缺与生态产品质量的低下，与人民群众日益增长的生态产品需求形成了较大的差距。

（四）生态保护与建设的投入不足，科技与人才支撑薄弱

由于我国生态欠账多，生态保护和建设的压力大，应保持较大幅度的持续投入才能扭转当前的恶化趋势。但是长期以来，我国生态保护的资金投入过多依靠中央财政，市场机制的决定作用远未发挥出来，政府投入多，社会投入小，融资渠道单一，缺乏有效的社会资金的引导机制，公众参与机制还未真正建立起来，导致我国生态保护与建设的资金投入总量不足且难于持续。而在科技支撑和人才保障上，也危机重重。生态保护与建设必须依靠科技的支撑，但是由于我国科技投入不足，方向分散且不连续，基础性研究薄弱，技术支撑推广体系不健全，生态保护建设科技成果在生产中应用程度较低。在人才建设上，一方面社会在培养适用人才上存在不足；另一方面人才使用过程中专业人才流失严重，队伍专业化低，专业队伍建设有断档、断层等危险。

（五）生态差距明显，履行国际生态责任形势严峻

与生态良好的发达国家相比，我国生态差距明显，区域发展不协调、经济与生态环境发展不均衡仍然是我国可持续发展与进一步加强生态保护建设的突出障碍。我国作为世界上最大的发展中国家，在生态资源上，无论是数量还是质量都并无优势。我国是土地沙化和水土流失最严重的国家之一，也是森林资源最贫乏的国家之一。当今世界各国特别是世界大国、国际组织、联合国等，对全球气候变化生态问题的关注越来越多，各类生态环境保护行为不断涌现，给我国的生态保护与建设也带来了前所未有的国际压力。国际社会关于森林资源保护、荒漠化防治、湿地保护、野生动植物保护等相关公约的刚性约束机制趋强，涉及中国的敏感物种和敏感议题不断增多，履行国际公约的任务将越发艰巨。

总之，我国生态条件脆弱，局部生态改善与局部恶化一直并存，生态问题仍旧是制约我国可持续发展的重大问题、人民美好生活需要的重大障碍和中华民族永续发展的重大隐患，我们必须对生态保护和建设的艰巨性、复杂性、长期性等予以高度的重视，持之以恒加强生态保护和建设。