二 儿童贫困问题研究综述

儿童贫困问题不仅关乎儿童自身发展，而且与其家庭的未来、国家的发展息息相关。国外对于儿童贫困问题的研究由来已久，已取得了丰富的研究成果。而国内关于儿童贫困的研究起步较晚，但是随着我国儿童贫困问题的日益凸显，国内学者对于儿童贫困问题的研究也越来越多。从总体来讲，国内外学者对于儿童贫困问题的研究主要集中在贫困儿童的生存现状、产生原因、应对措施等方面。本节从上述几方面对国内外儿童贫困问题研究的相关文献进行了回顾，并结合目前我国的反贫困战略对现有贫困儿童研究进行了评述，发掘研究问题与不足，为贫困儿童问题的解决提供思路及相关政策建议。

（一）儿童贫困的界定与测量

国际上对儿童贫困的定义由来已久，也存在一定差异。联合国儿童基金会（UNICEF）将儿童贫困界定为最基本的社会服务的剥夺，这些最基本的社会服务指食品、安全饮用水、卫生设施、卫生保健服务、住所和教育等。贫困儿童就是指“经历过生存、发展和成长所需的物质、精神和情感资源的剥夺，而不能享受其权利，不能发挥其潜能或作为完整、平等的成员参与到社会中的儿童”。[1]英国儿童贫困研究和政策中心（CHIP）认为儿童贫困是指儿童以及青少年在生长过程中无法得到和使用各种类型的资源，而这些资源对于他们的福祉和潜能的发挥至关重要。贫困儿童在生长过程中主要有以下特点：缺乏充足的生活资料；缺乏人类发展所必需的机遇；没有得到家庭和社区组织的养育和保护；缺乏话语权等。基督教儿童福利基金会（CCF）也进一步提出了儿童贫困与成人贫困的差异，主要有：排斥，即其经历了不公正的过程，生存受到威胁，话语、权利和尊严都被否定；剥夺，即缺乏其发挥潜能所需的物质条件和服务；脆弱性，即其没有社会能力去应对其所处生活环境中的生存威胁。[2]加拿大国际发展署（CIDA）则以人权为基础定义儿童贫困，并采用货币分析法测量儿童贫困，制定儿童减贫战略。CIDA认为儿童贫困是对人权的侵犯，贫困阻碍了儿童健康权、受教育权、发展权、受保护权等权利的实现。这些国际机构对儿童贫困的界定都是从多维贫困的视角进行的，认为儿童贫困涉及儿童健康、医疗、教育、参与、发展以及受保护等各个相互关联的领域。

关于儿童贫困的测量，比较常见的主要有四种方法：货币分析法、剥夺法、社会排斥法以及福利分析法。[3]货币分析法是比较传统的贫困测量方法，主要通过家庭的收入和消费情况对贫困进行测量。这一方法对儿童贫困的测量主要从家庭收入/消费情况进行，也就是我们通常所说的贫困线，如联合国划定的“1天1美元”国际贫困线。各个国家也根据国内实际情况划定贫困线，并以此为依据识别贫困儿童群体。如我国学者唐钧等人把贫困儿童界定为其家庭收入低于当地最低生活保障标准的所有儿童，主要包括城乡低保家庭中的儿童、孤儿和受艾滋病影响的儿童，并提出家庭月人均收入在当地最低生活保障标准的110%—150%的低收入家庭的儿童也应在贫困儿童范围内。[4]剥夺法使用七个被剥夺权利的指标——食物剥夺、饮用水剥夺、生活的基础设施剥夺、居所剥夺、教育剥夺、健康剥夺、信息来源剥夺测量贫困，此法被广泛应用到发展中国家的贫困测量中。社会排斥法的衡量指标主要与住房、就业、收入、公民权以及社会关系有关，儿童社会排斥既包括限制儿童参加社会活动，也包括父母、家庭以及邻居可能对儿童产生的影响。福利分析法采用八个指标对贫困儿童进行测量，包括物质生活资料、住房、医疗、主观福利、教育、儿童的社会关系、公民参与性、风险和安全性。其最大的优点是将那些影响儿童生存、发展的一系列指标综合成一个便于对比的指数。[5]货币分析法可以将儿童贫困进行量化，具有较强的可操作性和可解释性。但是该方法仅仅关注儿童贫困的一个维度，即收入/消费维度，而忽视了教育、住房、医疗等其他维度，忽略了儿童与其他家庭成员的差异性以及不同类型儿童的差异性需求。而剥夺法、社会排斥法和福利分析法等儿童贫困测量方法，则是从不同的视角，采取多维指标体系对儿童贫困进行测量和识别。我国学者王小林基于阿玛蒂亚·森的多维贫困理论，建构了一个测量贫困的多维指标体系，[6]并结合《儿童权利公约》中规定的儿童基本权利体系和我国的实际情况，建构出基于儿童权利的儿童多维贫困分析框架。其儿童多维贫困分析框架包括五个维度的指标——生存、健康、保护、发展和参与，[7]为我国儿童贫困问题的深入研究指出了一条可行的路径。

（二）儿童贫困的原因与影响因素

虽然各个国家和地区儿童贫困的具体原因存在差异，但是目前的研究基本达成共识，即贫困状态的产生是各种因素共同作用的结果，包括家庭和社会文化、社会排斥、劳动力市场状况等经济因素、自然生态环境、政府干预政策等。

家庭贫困是儿童贫困的直接原因。儿童是人生的初级阶段，各方面的生活都在不同程度上依赖家庭。家庭的经济状况、家庭结构、家庭规模、父母受教育程度、父母就业情况、父母健康状况、儿童自身的健康状况等家庭内部因素都可以导致儿童处于贫困状态。有部分研究表明，父母的受教育程度会直接影响父母抚养孩子的能力，包括早期教育能力及早期喂养能力、自信能力和情绪控制能力等，尤其是女性的受教育程度与孩子的教育存在显著的直接关系。[8]家庭规模与结构也是导致儿童贫困产生的影响因素之一，家庭规模过大，抚养的儿童过多，都会增加儿童陷入贫困状态的风险。父母的就业与收入状况是影响儿童贫困的关键因素。[9]父母没有稳定的工作，家庭经济收入就极易陷入贫困状态。家庭成员的健康状况也是影响儿童贫困的重要因素，尤其是在农村地区，一些家庭极易“因病致贫”“因病返贫”，进而导致家庭子女也陷入贫困状态。此外，女性的资源控制能力及其受教育程度对儿童（尤其是女童）福利的影响通常会比男性更加突出。而同时，不发达地区对儿童投资的性别歧视造成了消极的代际影响，即造成社会或家庭对女性、女童低投资的恶性循环。因此，性别观念越来越多地被引入儿童贫困问题研究，研究中的一个备受关注的焦点就是女性户主。[10]

家庭因素对儿童贫困产生直接的影响，但是该研究角度并没有对儿童贫困产生的根源做出具有说服力的解释。贫困代际传递的理论视角，对儿童贫困产生原因做了更为深入的解释。“贫困代际传递就是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父母传递给子女，使子女在成年后重复父母的境遇——继承父母的贫困和不利因素并将贫困和不利因素传递给后代这样一种恶性遗传链；也指在一定的社区或阶层范围内贫困以及导致贫困的相关条件和因素在代际之间延续，使后代重复前代的贫困境遇。”[11]而为什么会出现贫困代际传递？学者们给出了不同的解释，比较有代表性的主要有以下五种：①贫困文化论。根据奥斯卡·刘易斯以及爱德华·班菲尔德等人的观点，贫困文化论者认为穷人已经形成了一种贫困文化，产生了一系列的惯习、行为方式抑或信仰，其中包括对教育的忽视，屈从、冷漠和宿命论的态度，对权威的不信任，非主流的生活方式以及不稳定的家庭生活。[12]而他们对生活和工作的消极倾向将伴随孩子的成长产生潜移默化的影响，使儿童难以进入社会的主流。贫困文化既是贫困代际传递的原因，又是贫困代际传递的结果。②要素短缺论。贫困的原因在于要素的短缺。要素主要是指脱贫致富必不可少的基本条件，如资本、资源、科学技术等。③环境成因论。其认为恶劣的自然环境与交通条件是贫困的根源，将持续性贫困归因于贫困者与其所生活的自然环境关系的失败。④社会排斥论。社会排斥主要是指一个社会成员被排斥在一般社会大众所应享受的各种社会经济待遇之外。⑤能力贫困论。阿玛蒂亚·森认为，贫困的实质是能力的缺乏。一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权（所有权是权利关系之一），以及他所面临的交换权利映射，而饥饿的直接原因是个人交换权利的下降。他主张，应该改变传统的以个人收入或资源的占有量为参照来衡量贫富，引入关于能力的参数来测度人们的生活质量，因为能力不足才是导致贫困的根源。[13]

影响儿童贫困的另一个重要因素是政府的政策干预。政府是否为减缓儿童贫困采取政策进行干预，政策的救助力度如何，覆盖范围如何，都会在一定程度上影响儿童的贫困程度。如在奥地利、德国、芬兰和塞浦路斯，儿童家庭津贴能够将儿童贫困率降低1/3多。[14]

（三）中国贫困儿童生存现状

由于贫困儿童的界定标准不统一，且国家层面上也未明确这一概念，因而对于贫困儿童数量的统计只能是大概数字。我国关于贫困人口的相关统计数据中也没有区别出贫困儿童的数量。2005年4月至7月，在民政部的邀请下，北京师范大学社会发展与公共政策研究所儿童保护中心的调查组参与组织了中国首次全国性孤儿登记排查，发现我国孤儿总数为57.3万，主要居住在农村。[15]学者唐钧根据民政部2007年公布的低保、五保数据以及2005年的孤儿、流浪儿童等数据，对我国贫困儿童的规模进行了估算。根据各分类儿童的数量总计，他指出我国贫困儿童群体的总体规模在710万左右。国务院妇儿工委办公室副主任宋文珍称，我国目前还没有完全的贫困儿童的统计数字。根据此前研究，如果按照城乡低保标准划分，目前生活在最低保障线以下的儿童是700多万。如果按照2010年亚行对安徽、福建、江西等15省18岁以下的贫困儿童所做的调查，同时按照1%人口抽样调查推测，我国3.09亿18岁以下儿童中，贫困儿童达900多万。而贫困儿童中有大部分是生活在农村地区的，农村贫困儿童数量依然十分庞大。[16]

贫困儿童的生存状况备受人们的关注。由于成长的家庭、社会环境不同，他们的衣、食、住、行、医疗、教育等各方面与同辈处在不同的状态。我国学者对贫困儿童生存状况进行了一定的研究。总体来看，目前的研究主要关注孤儿、残疾儿童、留守儿童、受艾滋病影响儿童等贫困儿童的基本生活、营养健康、医疗、教育、情感等方面。

由于家庭条件有限，贫困儿童的基本生活不能达到同龄人的水平。贫困儿童绝大多数缺乏营养物质的摄入，致使身体发育较同龄人为晚，膳食习惯也相对不正确，如以低品质零食代替正餐；在衣着上也很少有新衣服，常穿别人赠送的旧衣服，因此容易受到其他同龄儿童的排斥；居住环境较差，没有独立的生活、学习和娱乐空间。同时，一些地区的贫困儿童处于无安全饮用水、基础卫生设施差、能源获取贫困等状态。[17]由于基本生活条件差，贫困儿童的营养健康状况令人担忧。由叶敬忠等人组成的研究团队对农村留守儿童的生存状况进行了系统研究，发现留守儿童在生活、学习以及情感等方面与非留守儿童存在差异，父母外出务工对留守儿童的劳动负担、心理与性格的健康发展、社会交往等方面都产生了较大的影响。[18]

（四）中国贫困儿童救助

1989年联合国《儿童权利公约》提出，要保障每个孩子都能有一个健康的、受保护的童年。在公约的倡导下，儿童贫困问题也逐渐成为广受各界关注的社会性问题。各国也出台相应的政策，以期为儿童的健康发展提供一个良好的环境。从国际上来看，对贫困儿童进行救助的措施主要包括以下几个方面内容：一是有条件的现金转移支付，如低保等；二是基本公共服务费用的减免或者补贴，如教育费用减免、寄养服务等；三是针对贫困儿童家庭的就业政策和家庭政策，如促进母亲就业政策、产假政策等；四是针对儿童自身成长的保护与支持政策，如儿童营养改善计划等。[19]

我国对贫困儿童的关注越来越多，不管是政府还是学术界都开始对这一特殊的贫困群体给予更多的关注。目前，学界对贫困儿童救助的研究也取得了一定的成果，主要包括：对贫困儿童救助政策的梳理与回顾；贫困儿童救助政策的实施效果与存在的问题；关于贫困儿童救助理论与原则的探讨；建立完善儿童救助体系的建议；等等。

学者们研究认为，目前我国还没有形成专门针对贫困儿童的救助政策，现有的救助政策主要分散在各种政策中。我国针对贫困儿童的救助政策基本架构主要包括的内容有：一是基本生活救助，如城乡低保制度、农村五保制度、孤儿基本生活保障制度等；二是教育救助，如城乡特殊困难未成年人教育救助制度、“两免一补”政策、“希望工程”、“春蕾计划”等；三是医疗救助，如妇幼保健、儿童大病救助、受艾滋病影响儿童救助政策等。[20]这些政策采取不同的方式，满足不同类型贫困儿童的基本需求。在贫困儿童基本生活保障方面，学者们没有做专门的研究，而只是将关注点放在政策整体的瞄准对象上。在儿童医疗救助方面，栾文敬等人通过对我国儿童医疗救助政策的梳理，认为我国儿童医疗救助政策共经历了四个阶段：①隶属于公费医疗、劳保医疗以及农村合作医疗；②完全的家庭保障；③城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗的政策对象；④儿童大病医疗救助制度。这种政策趋势体现了儿童优先理念、儿童利益最大化原则正成为我国政策制定及落实的重要取向，以家庭为主的残补型儿童救助发展到以政府为主导、社会参与的制度性救助，体现了“广覆盖、低水平、有重点”的儿童大病医疗救助特点。[21]在儿童教育救助方面，自改革开放以来，我国弱势儿童教育发展经历了弱关注发展、关注觉醒发展和综合发展三个阶段，[22]并取得了巨大成就。2011年《中国农村贫困监测报告》数据显示，我国扶贫重点县的学龄儿童在校率达到97.7%。[23]

虽然我国在贫困儿童救助方面已经取得了较大的成绩，但是目前我国的贫困儿童救助仍然存在诸多问题。这些问题既包括政策实施过程中出现的问题，也包括救助政策本身所存在的设计缺陷。第一，很多贫困儿童被排斥在救助范围以外，而且部分贫困儿童的生活比较困难。第二，贫困儿童救助政策在城乡和区域之间不平衡。第三，儿童医疗救助政策中所设计的起付线、封顶线、救助病种范围等，都使得贫困儿童受益甚微。同时，申请程序烦琐、定点医疗机构可获得性低等问题也导致很多贫困儿童无法得到应有的救助。第四，贫困儿童非义务教育阶段的费用亟待解决。第五，贫困儿童难以获取可持续的救助。第六，贫困儿童家庭养护仍没有得到足够的重视。[24]另外，尚晓援等学者对农村孤儿的研究发现，国家正式制度在农村孤儿保护中往往出现错位和缺位现象，这使得一些农村孤儿不能够得到正式制度的保护。[25]这也从一个侧面反映了我国贫困儿童救助制度在贫困救助过程中存在错位与缺位现象，主要表现为海量需求与有限资源的偏差、目标瞄准的偏差、信息不均衡带来的偏差。

学者在分析我国贫困儿童救助体系及其存在问题的同时，也对贫困儿童救助的相关理论与基本原则进行了一些探讨。李迎生从社会政策视角出发，分析了社会政策在弱势儿童的社会保护中发挥的不可替代的作用，并在分析弱势儿童社会保护政策存在问题的基础上，提出了完善弱势儿童社会保护政策的原则：保障基本权利原则；无歧视原则；特殊保护原则；社会责任原则。[26]也有学者从社会保护内涵出发，在理论层面上探讨了社会保护政策在缓解儿童贫困方面的作用，并指出社会保护是缓解儿童贫困的主要手段。[27]尚晓援从社会权利的视角考察了农村孤儿保护体制，指出农村孤儿的家庭养护是基于亲属权而不是公民权，从基于亲属权保护原则的制度向基于公民社会权利的制度转变是当前我国儿童保护制度最为迫切的任务，也是最大的困难，也只有基于公民权才能对儿童提供更为有效的支持和保护。[28]而易红认为心理学的弹性理论可以为促进贫困儿童走出逆境提供一条可行的思路，儿童的弹性发展不仅取决于个人素质，而且来自儿童与环境的积极互动中。[29]

对贫困儿童救助进行研究的目的在于发现问题和解决问题。学者们在发现我国贫困儿童救助存在问题的同时，也根据相关理论与原则，提出了建立和完善我国贫困儿童救助体系的政策建议。总体上来看，学者们提出的政策建议主要包括以下几方面：一是根据不同的贫困儿童的现实需求完善相应的救助政策，扩大贫困儿童救助政策的覆盖面，保障儿童的基本生存权、健康权和发展权；二是将儿童作为独立的主体看待，注重儿童的全面发展；三是健全家庭支持政策，形成家庭—社区—学校三位一体的支持体系，为贫困儿童提供良好的成长环境；四是动员社会力量，整合各种资源，缓解儿童贫困；五是建立贫困儿童救助政策的统一协调机制。

（五）文献评述

近年来，我国对儿童贫困问题的关注越来越多，政府加大了应对儿童贫困的力度，而学术界也对儿童贫困问题进行了较多的研究。总体来看，贫困儿童群体开始作为一个特殊的贫困群体出现在政府和学者们的视野中。政府和学界在贫困对儿童成长所产生的影响方面已经达成共识。虽然目前我国贫困人口的测量中并没有专门关于贫困儿童的数据，但是学者们对儿童贫困的界定和测量逐渐从简单的经济贫困向涵盖生存、健康、保护、发展和参与等维度的多维贫困转变。学术界在描述贫困儿童生存现状的同时，将更多的注意力放在了儿童贫困产生的原因及其影响因素上，并深入分析贫困儿童救助与保护方面的成就与问题，试图探索如何通过整合政府、社会、家庭等各方力量共同应对儿童贫困，为健全贫困儿童救助和保护政策提供参考依据。

我国对儿童贫困问题的关注才刚刚起步，还有诸多的问题有待进一步探讨。第一，儿童贫困的界定与测量还没有一个较为统一的标准。目前学者们关于儿童贫困的内涵和测量指标都是根据自己的研究目的和需要进行界定，缺乏一个统一的标准。也有学者在研究中非常模糊地界定贫困儿童，没有一个明确的指向对象。第二，现有的研究主要集中在贫困儿童的营养、医疗、教育等方面，以及贫困儿童的救助与保护，而关于儿童个体自身日常生活和自我感受的研究较少，忽视了儿童的主体性。第三，现有研究主要关注贫困儿童群体的整体状况，而对于城乡、地区之间贫困儿童的差异性研究较少，尤其是专门针对农村贫困儿童群体的研究更少。我国的贫困人口主要集中在农村地区，尤其是中西部的山区。目前我国扶贫重点区域是14个连片特困山区，因此从整个扶贫形势来看，对连片特困山区农村儿童进行深入研究对我国新时期扶贫目标的实现具有重要意义。第四，现有研究中关于贫困儿童救助与保护的研究相对较多，但是这些研究更多的是单纯地关注贫困儿童救助或保护政策的发展阶段、实施效果和所存在的问题，而贫困儿童救助仅仅是我国反贫困战略中的一个部分。贫困儿童救助与我国反贫困战略之间存在怎样的逻辑关系，如何在我国反贫困的大背景下做好贫困儿童救助，如何将贫困儿童救助研究成果转为政策影响等问题都需要进一步探讨。第五，虽然关于贫困儿童救助政策的研究相对较多，但是现有的研究主要关注政策的实施现状，是一种静态的描述，缺乏对政策实施过程的动态研究。救助政策的实施需要一定的环境和执行主体，贫困儿童救助存在的问题往往是在政策的执行过程中出现的。因此，深入探究贫困儿童救助政策运行逻辑，分析政策执行过程中各个行为主体之间的互动关系，发掘救助政策与目标群体之间的逻辑关系，能够帮助我们找到贫困儿童救助所面临问题的根源。