第一章 研究背景

一 研究缘起

随着经济社会的发展，我国的扶贫工作也进入了一个新的阶段。2010年10月18日，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出：“深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题。”2011年11月29—30日，中央扶贫开发工作会议召开，会议提出：“未来10年，我国将把基本消除绝对贫困现象作为扶贫开发工作首要任务，把集中连片特殊困难地区作为主战场，更加注重解决连片特困地区贫困问题，努力实现更好更快发展。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区等集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程。”在这新阶段的扶贫历程中，对诸如妇女、儿童、老年人、少数民族等弱势群体实行更有针对性的扶持政策，使其拥有脱贫和进一步发展的平台，对于实现整个减贫目标至关重要。因此在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中明确指出：“把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度，关注留守妇女和儿童的贫困问题。”

儿童是人类的未来，是社会可持续发展的重要资源。促进儿童发展，对于全面提高中华民族素质，建设人力资源强国具有重要战略意义。对贫困儿童的救助一直以来是国际扶贫工作中的重要组成部分，也是我国扶贫攻坚的重要内容。1989年联合国《儿童权利公约》提出，要保障每个孩子都能有一个健康的、受保护的童年。在公约的倡导下，儿童贫困问题也逐渐成为广受各界关注的社会性问题。各国也出台相应的政策，以减少儿童贫困。1992年，我国政府根据基本国情，发布了《九十年代中国儿童发展规划纲要》，第一次将儿童作为主体纳入国家行动计划。2001年，国务院颁布了《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要》），从儿童健康、教育、法律保护和环境四个领域提出了儿童发展的主要目标和策略措施。十年来，国家加快完善保护儿童权利的法律体系，强化政府责任，不断提高儿童工作的法制化和科学化水平，我国儿童生存、保护、发展的环境和条件得到明显改善，儿童权利得到进一步保护，儿童发展取得了巨大成就。截至2010年，《纲要》确定的主要目标基本实现。儿童健康、营养状况持续改善，婴儿、5岁以下儿童死亡率分别从2000年的32.2‰、39.7‰下降到13.1‰、16.4‰，孕产妇死亡率从2000年的53.0/10万下降到30.0/10万，纳入国家免疫规划的疫苗接种率达到了90%以上。儿童教育普及程度持续提高，学前教育毛入园（班）率从2000年的35.0%上升到56.6%，小学学龄儿童净入学率达到99.7%，初中阶段和高中阶段毛入学率分别达到100%和82.5%。2011年，国务院发布的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》指出儿童福利事业虽然已经取得一定的成绩，但贫困地区儿童整体发展水平较低，尤其是孤儿、贫困家庭儿童、残疾儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童等弱势儿童群体需要更多的关怀和救助。我国儿童事业发展不平衡，特别是集中连片特殊困难地区的4000万儿童，在健康和教育等方面的发展水平明显低于全国平均水平。2014年12月，国务院针对贫困地区儿童专门制定《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》，对贫困地区儿童营养健康、医疗服务、教育等方面进行了总体规划，同时对孤儿、受艾滋病影响儿童、留守儿童等特殊儿童群体的权利保障提出了指导意见，对贫困地区儿童事业的发展具有重要的指导意义。

随着儿童贫困问题的凸显，与此相关的各类学术研究也不断增多。高校及研究机构的学者们对于孤儿、贫困家庭儿童等各类弱势儿童的贫困问题研究较多，在儿童贫困的界定、贫困儿童生存状况、贫困儿童救助等方面取得了大量的研究成果。这些研究主要针对各个类型的贫困儿童在生活、教育、医疗等方面所面临的问题进行分析，并就贫困儿童救助政策所存在的问题提出进一步完善的建议。

但是就目前关于农村儿童贫困问题的研究来看，还存在较大的研究空间。在现有的研究中，贫困儿童往往被界定为贫困家庭的儿童，也就是家庭的经济状况决定儿童属不属于贫困儿童。同时，学者们也指出，这种简单的通过家庭经济状况来界定贫困儿童的做法很不严谨，很多处于困境中的儿童被排除在政策研究及政策救助之外。诸多研究认为，大多数贫困儿童虽已摆脱绝对贫困，不至于食不果腹、衣不蔽体，但其生存状态仍然令人担忧。贫困儿童绝大多数缺乏营养物质的摄入，致使身体发育较同龄人为晚。贫困儿童的膳食习惯也往往不合理，很多孩子由于缺乏正确引导和管教，养成了以劣质零食代替主食的习惯，导致了身体素质的下降；在衣着上也很少有新衣服，常穿着别人赠送的旧衣服，因此容易受到其他同龄儿童的排斥；居住环境较差，没有独立的生活、学习和娱乐空间。在医疗卫生方面，因经济困难，他们往往小病不看，大病小看，得不到必要的医疗服务，他们的医疗保障体系非常脆弱。有些地方政府针对儿童开展了专门的儿童医疗保险，如北京、杭州等，但很多地方的儿童依然依赖于父母享受的医保政策，如若父母被排斥在体系之外，他们也将不能得到适宜的医疗保障。教育方面，因缺乏经济支持及父母的教导，贫困儿童失学率、辍学率较高。整体来说，其受教育程度、受教育期望以及所在学校的教育质量都低于平均水平。虽然目前我国的各类救助政策能够在一定程度上完善对贫困儿童的保障，但仍然无法满足所有贫困儿童的需要，如存在救助标准普遍偏低、救助范围呈现为地域间和城乡间的不平衡等。总体上来看，目前关于农村贫困儿童的研究往往只关注贫困儿童生活的某一方面，其研究结论和政策建议往往具有一定的片面性和局部性，缺乏对农村贫困儿童日常生活全面与系统的关注和研究。

在农村贫困儿童的救助方面，我国政府也在相应的政策安排中做了规定。目前，我国关于农村贫困儿童的社会救助政策主要分散在各类社会保障、社会福利及社会救助等政策中。农村贫困儿童救助政策主要有农村居民最低生活保障制度、农村医疗救助制度、城乡特殊困难未成年人教育救助制度、义务教育阶段儿童“两免一补”政策、农村五保供养制度、孤残儿童养护制度、孤儿救助政策、“四免一关怀”政策、生活困难艾滋病患者遗孤救助政策等。这些政策在贫困儿童的基本生活保障、医疗救助、教育救助以及合法权益保障等方面发挥重要作用。

除了政府为贫困儿童提供的政策性救助之外，社会各界也在贫困儿童救助方面做出了重要贡献。这种民间救助也是贫困儿童救助体系中的一股重要力量。如联合国儿童基金会、中国青少年发展基金会、妇联、中国儿童基金会、红十字会、李嘉诚基金会等社团组织，在政府部门支持下发起的针对贫困地区儿童的一系列救助项目，如“希望工程”“春蕾计划”“红十字天使计划”“重生行动”“明天计划”等，都在贫困地区儿童救助方面发挥重要作用。

但是，总体来看，我国贫困儿童救助方面缺乏专门的政策体系，而且关于贫困儿童救助的研究较少，现有的研究主要是从我国贫困儿童救助整体情况进行思辨性的分析，缺乏较为深入的实证研究。我国城乡、地区间的经济社会发展差异较大，不同地区的儿童贫困问题以及社会救助情况的差异较大。尤其是目前我国扶贫攻坚的主战场——集中连片特困地区的儿童贫困问题更为突出。因此，要有效地缓解儿童贫困问题，必须要注意地区间的经济社会差异，尤其是连片特困地区，要制定适合当地实际情况的儿童社会救助政策，有效地减少儿童贫困，增进儿童福利，促进儿童健康成长。

六盘山区、秦巴山区、武陵山区、大别山区、滇桂黔石漠化区等特困地区均属于扶贫攻坚新阶段的主战场。这些贫困地区具有“贫困面大、贫困人口多、贫困程度深”的特征，通过对不同贫困连片特困地区的调研，我们可以进一步明确目前扶贫攻坚主战场的共同特性，从总体上把握目前扶贫开发所面临的形势。因此，本研究选取这些区域为调研地点，深入了解这些地区农村儿童的生存现状及其面临的困境，呈现儿童救助政策在这些地区的实施情况，发掘政策实施过程中所面临的问题，为儿童救助政策体系的进一步完善提供现实依据和相应的政策建议。