第二节 基础教育结构与教育机会分配原则的变迁

在教育资源总体有限的情况下，教育质量与教育公平之间存在一定程度的必然矛盾。在1950年代前后，中国、印度和拉美一些国家在争取国家和民族振兴的过程中，均面临着本国教育战略抉择的重大问题。这种发展中国家的教育战略选择，主要集中在“精英主义”与“大众主义”教育的分歧上（杨东平，2006a）。“精英主义”教育战略的主要目的是发展尖端科技，使后发达国家能够在短时间内在高科技领域接近发达国家水平。^[4]“大众主义”教育的主要目的是提高全体国民的素质，使大多数国民能够摆脱文盲状态，具备初级生产生活技能。

由于基本目标不同，“精英主义”与“大众主义”教育模式在以下四个方面的教育资源配置和教学组织上存在显著差异。第一，教育投资主要集中在高等教育还是基础教育。在资源有限的情况下，投资倾向高等教育则有利于高水平知识精英的培养，反之如投资倾向于基础教育则有利于更多国民接受基本教育。第二，基础教育投资是否向农村地区倾斜。几乎所有发展中国家在教育战略选择初期均面临农村地区教育发展落后的问题。“大众主义”教育主张运用大量资源投资农村基础教育建设，而“精英主义”教育不重视对农村地区的教育投资。第三，基础教育的内容是以培养合格公民综合素质、提升人格全面发展的通识教育为主，还是以数学、物理、化学等自然科学为考核内容的专业教育为主。第四，基础教学组织是使所有学生获得均质化的教育机会，还是使小部分学生获得质量更高的教育机会。“大众主义”教育主张所有学生在基础教育阶段都应获得平等的教育机会，而“精英主义”教育主张根据特殊的教育机会分配原则使学生在基础教育阶段就接受差别化教育。^[5]

“精英主义”与“大众主义”教育模式属于教育结构类型上的两种极端。每个国家在制定基础教育战略时均基于本国国情，或多或少地融合了这两种教育思想，以建立、完善教育体制。从国别比较来看，古巴革命胜利后的教育发展模式比较接近“大众主义”教育（毛相麟，2004），而印度在独立后教育“高扩低缓”的现象比较接近“精英主义”教育（郑桂珠，2006）。

新中国成立以来的60余年间，基础教育体制基本上在“精英主义”与“大众主义”教育模式之间徘徊。根据其基本特征，基本可以划分为以下四个时期。虽然每个时期都有其自身鲜明的特色，但是任何一个新的时期都无法完全摆脱上一个时期所遗留下来的影响。

一 社会主义建设初期的基础教育

第一个时期是从1950年代中期至“文化大革命”之前的社会主义建设初期。虽然新中国的教育在初始阶段受到民国时期教育体系、边区政府教育实践、苏联教育模式三种传统的影响（Pepper，1987），但经过一段时间的调整，特别是在初期轰轰烈烈的扫盲运动基本停止之后，来自苏联的教育模式在教育制度化、正规化中逐渐取得了主导地位。自1953年开始，为了确保未来国家工业化与国防建设能够获得充分的人才和智力支持，国家开始优先发展高等教育，并在中小学实行重点学校制度，为高等学校培养少数“尖子”学生。这使得1949年第一次全国教育工作会议上制定的“在相当长的时间内以普及为主”的教育指导方针被废弃，教育的主导模式从“大众主义”转向“精英主义”。

这一时期，在基础教育中最为明显体现“精英主义”教育取向的是重点学校制度。在意识到现有教育资源有限、教育质量和教育普及之间的矛盾突出后，国家自1953年开始在全国范围内兴办重点中学。1959年，周恩来总理在二届全国人大一次会议上说：“在各级全日制的学校中，应该把提高教学质量作为一个经常的基本任务，而且首先集中较大力量办好一批重点学校，以便为国家培养更高质量的专门人才，迅速促进我国科学文化事业的提高。抓住重点，带动一般，是符合教育事业发展规律的。”（中国教育年鉴编辑部，1984：169）1962年教育部颁发通知，要求各地选定一批重点中小学。这些学校的数量、规模与高一级学校的招生保持适当比例，高中应全部包括在这类学校内，与高一级学校形成“小宝塔”，并集中精力先办好一批“拔尖”学校。但这种人为设计的“小宝塔”结构极大地加剧了重点学校之间为追求升学率的竞争，恶化了整个基础教育的氛围，出现了“应试教育”的特征。重点学校在师资配备、办学条件、教育经费等方面远比一般学校优越，且重点学校基本分布在城镇地区。这无疑加剧了普通学校与重点学校、城镇地区与农村地区教育机会的不平等性。在基础教育阶段，重点学校、普通学校、半工半读的职业学校在教育质量上的明显差别，使得“文化大革命”以前的基础教育存在着“教育双轨制”（Pepper，1991）。

教育机会的分配主要基于学生的学习能力，入学考试的成绩被看作学生学习能力的实际表现。从升入更高一级学校以及进入重点学校就读的机会来看，干部和知识分子家庭的子女相较于工农家庭背景的学生有更大优势（Pepper，1991；杨东平，2006a）。^[6]尽管一些“出身不好”的知识分子家庭子女会受到“左”倾阶级路线政策的歧视，但与父母为文盲或半文盲的工人农民家庭的子女相比较，他们在考试政策面前的优势是真实而明显的。

二 “文化大革命”期间的基础教育

第二个时期是1966年至1976年间“文化大革命”中由毛泽东发起的“教育革命”。其主要的批判对象是前一个时期以苏联模式为蓝本建立的“精英主义”教育体制，重新强调在城市和农村地区发展均质化的基础教育。事实上，毛泽东在1958年就曾发起过一场教育革命，其目的是打破资产阶级知识分子对教育体系的垄断，给予工农阶层子女更多的教育机会（Pepper，1991；杨东平，2006b）。但由于“大跃进”失败后毛泽东退居二线，1960年代初的教育制度在刘少奇的主持下又回到了“精英主义”路线。当毛泽东发动“文化大革命”后，“大跃进”时期的教育革命被再次提出。

毛泽东教育革命的思想除了强调教育内容的政治功能外，主要体现在对教育公平的重视上。其基本目标是增加工人和农民子弟的受教育机会，反对干部和知识分子家庭子女利用学业成绩的优势，垄断优质教育资源。这一时期在基础教育范围内追求教育公平的实践包括：（1）教育的行政管理权被分散下放，省、市甚至公社都有权安排当地中小学的教育计划。城市中小学的管理权被下放到区和街道一级，农村中小学也被下放给公社和生产大队管理（Pepper，1991）。（2）加速农村地区基础教育的发展，通过“民办公助”的方式在农村兴建中小学，在农村扩大和普及中学教育。（3）取消重点学校制度和各种特殊学校（男校、女校、华侨学校、职业学校等），改为普通中小学。委派一些有经验的教育骨干到新学校或附近农村学校，加强其师资力量，促进基础教育阶段学校教学质量的均质化，取消各种形式的所谓“尖子”教育模式。（4）取消中小学校的入学考试，实行就近入学原则。在基础教育尚未普及的地方，入学考试仍然存在，但考试的内容和方式发生了很大改变。（5）改革课程和教育内容，反对“分数挂帅”的教学方法。由于各个地方中小学学制都有所缩短，原来的教学内容被压缩和简化，更多强调实践知识和政治教育，增加社会实践和体力劳动等内容。

毛泽东“大众主义”的教育革命虽然推动了基础教育在农村地区的迅速发展，提高了工人和农民家庭子女获得基础教育的机会，但教育质量下降非常明显（Pepper，1991）。造成教育质量下降的因素包括：雇用经验和训练不足的教师、缩短学制、减少和简化教学内容、弱化考试在教育质量监督中的作用等。尽管干部和知识分子家庭的子女在获得高等教育方面的明显优势被暂时削弱了，但这却以高等教育几乎无法开展为代价。

三 改革初期的基础教育

第三个时期是“文革”结束到1990年代早期的改革开放前期。10年“文革”对整个中国教育体系造成了巨大冲击。不仅高等教育无法正常开展，受激进的“平等主义”影响，各地基础教育秩序混乱，无法保证基本的教学质量。因此，恢复和重建基础教育成为这一阶段前期的主要工作任务。在“文革”刚结束后的1977年，邓小平在科学和教育工作座谈会上《关于科学和教育工作的几点意见》中就指出，“高等院校学生来源于中学，中学学生来源于小学，因此要重视中小学教育”（邓小平，1994：54）。紧接着，邓小平于1978年发表的《在全国教育工作会议上的讲话》中指出，“要提高中小学教育的质量，按照中小学生所能接受的程度，用先进的科学知识来充实中小学的教育内容”（邓小平，1994：104）。在中央党政领导的关注指导下，普及青少年基础教育成为各级政府的工作重点之一。1980年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》对基础教育的工作目标做出明确规定：“在80年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育。我国各地区经济、文化基础等条件不同，对于教育普及不能搞‘一刀切’，在经济、文化基础比较好的地区可以普及初中教育，而在经济、文化基础都比较弱的地方就要努力普及小学教育。”

在“拨乱反正”中，教育被看作受到“文革”破坏的“重灾区”，毛泽东的教育革命被“完全否定了”（Pepper，1991）。由于党和国家的工作重点开始转向经济建设，迫切需要培养一批科学技术人才，因此第一个时期“精英主义”的教育战略在很大程度上被认可。大学和高中的入学考试得到恢复。在1977年科学和教育工作座谈会上，邓小平明确指出要坚持两条腿走路，办重点大学、中学、小学（冷溶、汪作玲，2004）。此外，为了培养具有特定技能的劳动者，在“文革”中被废除的职业中学也开始招生。另外，许多“文革”中新设的规模较小、质量较差的中小学校被裁撤合并，这一现象在农村地区尤为明显。^[7]学生升入初中和高中的机会明显减少了（见图1-3），同时农村学生在小学和初中阶段的辍学率明显上升。^[8]据当时的报道称，这主要是因为包产到户后的农民更愿意他们的孩子去工作，而不是上学（Pepper，1991）。有学者在当时就对“重质量轻数量”的教育政策表示了担忧，认为其不利于国家人口素质的整体提高（宋健，1980）。但从当时中国的实际情况来看，为了在短时间内追赶世界科技的发展，也许必须以牺牲教育平等为代价。

图1-3 1952～2008年中国教育扩展情况

数据来源：《新中国六十年统计资料汇编》。

之后，中央明确提出要对现有教育体制进行改革，以适应经济体制转型的需要，建设制度化、正规化的基础教育体系。1985年中共中央政治局通过了《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），从指导思想上明确了教育为社会主义现代化建设服务的价值定位。《决定》指出，在中国经济体制改革全面展开和世界范围内新技术革命兴起的总体形势下，中国教育事业的落后和教育体制的弊端显得尤为突出，包括教育事业管理权限、教育结构、教育思想、教育内容及教育方法等问题。要破解上述难题，实现“提高民族素质，多出人才，出好人才”的改革目的，就必须从教育体制改革入手，对教育进行系统改革，使教育权限、教育结构、教育思想、教育内容、教育方法等向现代化转变（何东昌，1998：2288）。《决定》中对基础教育体制改革采取的措施有：把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育；采取特定的措施提高中小学教师和幼儿教师的社会地位和生活待遇，鼓励他们终身从事教育事业；加强立法，并鼓励多种形式办学；权力下放，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策制度、计划的制订与实施，对学校的领导、管理和检查等，责任和权力都交给地方（金忠明、李福春，2008）。这一时期另一重要事件是1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布实施，使义务教育第一次在法律上得到保障，拉开了中国教育法制化的序幕。

在这一时期，农村和城市之间的教育不平等显著扩大；重点学校和入学考试制度的恢复，在理论上可能更有利于干部和知识分子家庭的子女获得优质教育。^[9]

四 改革深化阶段的基础教育

第四个时期是1990年代中期至今，即改革开放后基础教育发展的第二个阶段。其重要标志是1993年2月13日中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》。该纲要在回顾中国教育事业发展已取得的成绩后，在第7条提出“发展基础教育，必须继续改善办学条件，逐步实现标准化。中小学要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展，办出各自的特色”。由此正式拉开了从“应试教育”向“素质教育”改革的帷幕。此后数年间，国家教委、教育部等部门多次下发文件强调在基础教育阶段发展素质教育的重要性。1999年，中共中央、国务院联合发布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的规定》，将“素质教育”作为加快实施科教兴国战略的重大决策。

在教育观念倡导“素质教育”的同时，整个基础教育体制在第二阶段的前期受到被称为“教育产业化”发展道路的冲击。在教育经费不足的影响下，部分学校开始通过教育活动营利创收。一些具备优质教育资源的中小学校纷纷利用开办“特招班”“分校”等形式开始针对计划外学生收取高额学费，部分在职教师也以“补习”“家教”等名义在校外为中小学生提供有偿辅导。此后，2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》以及2003年颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确了公办学校实行民办学校机制改革的可能性，为城市和农村公办学校实行“民营机制”的“转制学校”提供了理论依据（杨东平，2008）。这种“经济主义路线”指导下的基础教育体制改革不仅严重加剧了教育机会的不平等，也为“教育腐败”的滋生提供了温床。

2003年以来，随着科学发展观和建设社会主义和谐社会指导思想的提出，党中央、教育部开始认真反思“教育产业化”中出现的各种问题，逐步将教育体制改革、关注的重点放到农村教育、义务教育、教育公平等问题上来。2006年，党的十六届中央委员会六次会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“坚持教育优先发展，促进教育公平”的方针。落实在基础教育层面的具体措施包括：“在农村并逐步在城市免除义务教育学杂费，全面落实对家庭经济困难学生免费提供课本和补助寄宿生生活费政策，保障农民工子女接受义务教育”；“坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距”；“规范学校收费项目和标准，坚决制止教育乱收费”。根据该决定的精神，国务院、国家发改委、教育部等部门先后发布文件，针对义务教育阶段择校、公办中小学改制、教育乱收费等问题提出了整改意见。经过长期准备和广泛社会讨论，2010年5月国务院审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。该规划纲要进一步明确将提高义务教育水平、推进义务教育均衡发展、减轻中小学生课业负担作为下一阶段的工作重点。

在公办基础教育的体制内，尽管取消了重点小学、重点初中的划分，但是义务制教育阶段学校之间教育资源不平等的现状仍明显存在。一些拥有优势阶层地位的家长可以利用自身权力，或不惜缴纳高额的“择校费”以获取子女在优质中小学就读的机会。高中阶段重点中学与非重点中学的区分仍然存在，甚至有扩大的趋势。1995年国家教委发出《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，将在全国范围内评估验收1000所左右的示范性普通高中。很多省市地方政府及教育部门，为了争取在辖区内验收通过更多示范性高中，不惜投入巨额经费更新教学设施，高薪吸引优质教师以全面提高部分重点高中的教学水平，导致普通高中教育资源集中在示范性普通高中内。尽管示范性高中的招生主要以中考成绩为准，但各种形式“赞助生”“借读生”的出现，实际上打破了单一以分数录取学生的标准，令部分优势阶层子女享受到优于普通民众的教育资源。

基础教育领域另一个重要现象是民办教育事业的蓬勃发展。在教育部颁布鼓励民办教育的文件指导下，正规教育体系内涌现出大量民办中小学，同时催生了庞大的“非正规”辅助教育产业链。少儿培训、课外补习、家教辅导等多种形式的课外教育满足了家长的需求，即通过额外的教育帮助子女在教育分层中获得更为优势的位置。营利性教育产业链的出现令青少年教育的议题在公共领域中进一步传播和放大，使其不再局限于正规学校教育的范畴，而广泛深入地席卷至社会生活的各个层面。诸如“不要让孩子输在起跑线上”的口号为动员各种资源投入教育提供了道德上的合法性基础，一定程度上加速了教育产业的扩张。

从宏观结构来看，当前中国社会教育不平等问题仍然主要体现在教育资源配置的城乡差异上（张玉林，2005）。尽管国家在农村地区普及义务教育的工作已经取得巨大成功，但其教育质量相较城镇地区差距仍非常大。此外，社会优势阶层更加直接并深入地使用自身权力或经济手段，使自己的子女在义务教育阶段即能获得优质的教育资源。从总体教育形势上观察，尽管升入初中、高中和大专院校的教育机会一直在增加，但是阶层之间的教育不平等也在显著增加，其主要体现在获得教育的质量差异上。一项对10个城市40所高中近4000名学生的问卷调查显示，社会高阶层家庭的子女更多集中在重点高中，低阶层家庭的学生多在普通高中（杨东平，2005）。其他对城市地区义务教育阶段教育不平等的调查也发现家庭背景与学生就读学校类型之间具有较大相关性（梁雪峰、乔天文，2004；陈友华、方长春，2007）。

五 基础教育结构与教育机会分配的变迁

回顾教育改革以来的发展过程，基础教育在党和国家的高度重视下正逐步走向成熟——主要体现在教育质量和教育公平两个方面。通过由“应试教育”向“素质教育”的转变，中国基础教育把提高教育质量作为教育改革发展的核心任务，以期为国民提供更加丰富、优质的教育机会。经过30多年的改革尝试，中国基础教育已经明确将促进教育公平作为国家的基本教育政策，以保障公民依法享有平等受教育的机会。教育资源在城乡、地区、社会阶层之间的不平等分配现象有望得到改善。

表1-4概括了新中国成立以来四个发展时期中，中国基础教育结构的总体特征以及教育不平等的主要特点。虽然本节主要以文献简要概述不同发展时期的基础教育资源会因学生所属地区、家庭背景而产生差异，但在定量研究中不乏以统计分析方法反映家庭背景在不同时期对青少年所获教育机会产生的影响。周雪光的研究（Zhou，2004：91-97；Zhou et al.，1998）分析了从1949年到1994年不同时期父亲的教育水平和政治身份（阶级出身）对孩子获得高中和大学教育机会的影响。其研究结论完全支持表1-4中概括的前三个时期内教育机会不平等的特征。李煜的研究（2006）利用2003年全国综合社会调查（China General Social Survey，CGSS）的数据分析了从1966年到2003年城市地区父亲的教育水平和阶层归属对于孩子获得高中和大学教育机会的影响。其研究结论支持表1-4中概括的后三个时期内教育机会不平等的特征。吴晓刚（2009）基于1990年与2000年人口普查样本的研究指出，尽管农村地区初中升学率有所上升，但初中升高中的城乡差距仍在进一步扩大。即便规避了地区差异，父亲的经济社会地位对孩子升学率的影响也有所提升。因此，吴晓刚结合俄罗斯和中国香港地区的相似经验研究（Gerber，2000；Gerber & Hout，2004；Wu，2007），提出在市场转型过程中社会不平等的代际传递有加强的趋势，教育作为社会经济流动渠道的作用被削弱了。尽管教育机会的总量有所增加，但教育机会的分布可能反映了社会资源分层分配的潜在机制。李煜（2009）在分析近年来代际流动的模式变迁时也赞成这一判断。

表1-4 不同时期基础教育机会及教育不平等变迁