第三节
危险废物法律制度的基本原则

危险废物法律制度的基本原则，是指适用于与危险废物有关的各法律领域、效力贯穿始终的基本准则。危险废物法律制度的基本原则应当适用于所有的相关法律主体，并且贯穿立法、执行、司法和守法的各个环境。危险废物法律制度是环境法的一个组成部分，当然应当遵守环境法的基本原则。学界已经较为深入地探讨了环境法的基本原则[1]，本书仅谈论危险废物法律制度的基本原则。

一、预防原则

预防原则，是指在危险废物管理中，采取事前预防的态度，通过事前预防机制，预防和降低危险废物的环境风险，并且在遇到严重或不可逆损害的威胁时，不得以缺乏充分确定的科学证据为理由，延迟采取预防措施防止环境损害的发生。

预防原则与风险预防原则之间的整体与部分的关系。风险预防原则是在遇到严重或不可逆损害的威胁时，不得以缺乏充分确定的科学证据为理由，延迟采取预防措施防止环境损害的发生。风险预防原则是预防原则中的“加强版”，但是仅适用于严重和不可逆的环境风险。对于其他环境风险，为了平衡经济社会发展和环境保护之间的关系，一般不严格适用风险预防原则。因此，风险预防原则的适用范围小于预防原则的适用范围。

我国2014年修订的《环境保护法》部分地体现了预防原则，但是没有完全贯彻预防原则的要求。虽然设置了环境规划制度，要求建立生态红线，建立了监测预警制度，完善了环境影响评价制度，但总体上这部法律依然具有浓厚的末端治理色彩，尚未形成“风险管理—冲突管理—危机管理”的完整治理体系。[2]

预防原则要求建立危险废物风险防控体系，并且将危险废物风险防控体系作为国家环境风险管理体系、国家环境管理体系的一个重要部分。危险废物风险防控体系应当集成环境风险社会治理的各个模块，以风险防范为基本原则，在企业、地区、国家等多个层析，对危险废物环境风险防控所涉及的风险识别、评估、应对、事故应急等内容，采取计划、组织、协调、监督等管理手段，发挥清洁生产制度的作用[3]，以经济有效的方式降低环境危害，实现危险废物环境风险管理目标。

二、全程监管原则

全程监管原则，又称为“从摇篮到坟墓”（from cradle to tomb）的管理。全过程管理是现代风险管理的一个重要趋势，应当涵盖风险识别、风险评估、风险控制以及事故应急等环节。在环境风险管理中，应坚持全过程动态管理，通过系统的风险识别、科学的风险评估、恰当的风险控制与应急措施，以最小的代价获取最大的环境安全效益。[4]环境风险的全过程管理对于危险废物管理尤其重要，包括事前、事中、事后三大阶段。

对于事前阶段，应当加强源头管理。应当开展危险废物产生、污染现状、环境本底值调查，通过规划级和项目级的环境影响评价制度、行政许可制度加强准入管理，强化清洁生产制度的约束力，从源头防治和减少危险废物的产生。

对于事中阶段，应加强危险废物监管和技术支撑体系建设，对于产生的危险废物，应当进一步完善和落实危险废物申报登记和管理计划制度，掌握危险废物流向和污染现状，建立危险废物管理信息平台，实现信息共享，[5]同时推进非工业源危险废物管理。

对于事后阶段，应当提高危险废物无害化利用和处置技术能力，加强对危险废物处置利用单位的监管，加强对危险废物处置设施的监测。

三、分类管理原则

现阶段，我国危险废物种类多、来源广、总量大，但是环境监管力量存在人员不足、装备滞后、机制乏力等问题。为了提高危险废物环境管理效果，需要有选择地实行分类管理。危险废物分类管理应当主要考虑危险废物的特性、危险废物的来源、危险废物的处置方式和处置设施等方面。第一，就危险废物的特性而言，应当在对危险废物的暴露途径和风险度评价的基础上，完善危险废物的风险分级，实施差别化管理，避免出现低风险性废物保护过度和高风险性废物防范不足的问题。为此需要完善废物形态分类，完善对每一类废物必要的物质含量、性状构成等理化特性描述，方便对危险废物的鉴别和判断。第二，就危险废物的产生来源而言，应当加强对废物产生者的分类管理。为此需要建立产生者分类管理制度，根据危险废物产生者所产生的危险废物的种类、数量，将为危险废物产生者分为不同的关注级别，并动态更新。事实证明，管理好产生量大的少数产生者，可最大程度地降低环境风险，提高管理效益。[6]应当看到，即使是在发达国家，对危险废物也是实行分类管理。为了更好地实现分类管理，突出重点，也需要根据一定的标准，对某些危险废物实现豁免管理，并完善危险废物风险评价方法、加强危险废物豁免管理的关键控制环节研究。[7]

四、环境风险最小化原则

危险废物环境风险最小化原则，是指危险废物对人体健康和环境的风险在风险水平等方面的最小化。为了实现危险废物环境风险的最小化，需要坚持减量化、再利用和再循环，即“3R原则”（reduction，reuse，and recycling）。危险废物环境风险最小化原则与3R原则之间是目的和手段关系。

有学者提出危险废物最小化的概念，并认为危险废物最小化原则是指危险废物产生量达到最小化、危险废物的毒性、危害性的无害化、预防危险废物产生的技术的清洁化以及危险废物循环利用的最大化。[8]危险废物最小化是危险废物环境风险最小化的核心内容。但是就语言表述而言，危险废物环境风险最小化原则比危险废物最小化原则更加准确地反映了危险废物管理的目标。

环境风险最小化是管理所有环境风险的共同目标，但是对于危险废物有更加重要的意义。以目前的技术手段，无法对所有危险废物都实现无害化处理，自然界对很多种类的危险废物都没有自净能力或者没有充分的环境自净能力，因此需要特别强调降低危险废物的环境风险。

[1] 比如，吕忠梅：《环境法学（第二版）》，法律出版社2008年版，第48—58页；吕忠梅、高利红、余耀军：《环境资源法学》，科学出版社2004年版，第61—70页；汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第150—185页。

[2] 吕忠梅：《〈环境保护法〉的前世今生》，载吕忠梅主编：《中华人民共和国环境保护法释义》，中国计划出版社2014年版，第27页。

[3] 陈维春：《危险废物管理之清洁生产制度》，载《华北电力大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

[4] 王金南、曹国志、曹东、於方、毕军：《国家环境风险防控与管理体系框架构建》，载《中国环境科学》2013年第1期。

[5] 王琪、黄启飞、闫大海、李丽：《我国危险废物管理的现状与建议》，载《环境工程技术学报》2013年第1期。

[6] 许冠英、罗庆明、温雪峰、胡华龙、周少奇：《美国危险废物分类管理的启示》，载《环境保护》2010年第9期。

[7] 黄启飞主编：《危险废物豁免管理技术》，中国环境科学出版社2012年版，第6—63页。

[8] Lancaster，Pa．The EPA Manual for Waste Minimization Opportunity Assessments，Technomic Publishing Co.，2002．转引自陈维春、吴继陆：《危险废物最小化原则浅析》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2006年第2期。