第五章 主体功能区生态预算静态绩效评价指标体系

第一节 主体功能区生态预算静态绩效评价指标设计思路

生态预算流程是生态预算系统的硬件，一般由预算决策、执行、报告与合作等关键程序组成，构建比较固定、运行规律明显。四类主体功能区生态预算流程相似度高、很稳定。基于此，将主体功能区生态预算流程绩效界定为生态预算静态绩效，主体功能区生态预算静态绩效评价指标主要是针对生态预算流程中的决策、执行、报告、合作等环节设计[110]。

一、主体功能区生态预算决策绩效

决策是组织或个人为实现某种目标而对未来一定时期内有关活动的方向、内容与方式的选择或调整的过程[111]，完整科学的决策基本确定了活动的目标、行动基本原则和行动方案。主体功能区生态预算不同于政府生态预算，是政府立足于主体功能区管理自然资源环境的新模式，其决策过程主要解决两个问题：生态预算顶层制度安排和具体的生态预算系统设计。

（一）生态预算顶层制度安排

主体功能区生态预算在我国起步比较迟，发展也比较缓慢，与生态预算相关的顶层制度并没有形成体系，主要零散分布在《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国环境保护法》等相关法律与法规之中。缺乏系统的顶层制度设计的主体功能区生态预算对自然资源环境的管理影响非常有限，主体功能区作为国家发展战略的重要组成部分，国家层面的顶层制度安排是基础性的，且需要从整体视角制定各层次的法规，使各主体功能区对自然资源环境的预算管理有章可循，促进各部门协调管理、利用自然资源。为了使主体功能区生态预算有法可依，规范生态预算程序，各级政府与部门应协调管理自然资源环境，增强各主体功能区生态预算信息可比性，同时加强生态预算顶层制度设计。

（二）具体的生态预算系统设计

生态预算的法律、法规以及生态预算应用指南是进行生态预算的法律依据。实现生态预算还必须有成熟的技术支撑系统，主体功能区生态预算系统是实现主体功能区生态预算的最佳技术支撑系统。主体功能区生态预算系统是否成熟、科学，可以从生态预算系统的目标是否明确、生态预算系统的前期论证是否充分、生态预算系统是否科学合理等方面来判断。而科学论证的重要内容包括主体功能区生态预算系统的层次、结构两个方面：①生态预算系统的层次适当。主体功能区生态预算既要国家及地方政府等宏观主体参与，也离不开组织、个人等微观主体，可以说主体功能区生态预算是全员参与生态预算。由于参与主体功能区生态预算的主体比较多，而这些主体之间存在一定的隶属关系，主体功能区生态预算不能像政府预算一样层次太多，否则会影响预算效率。其中组织预算包括营利性组织与非营利性组织等不同组织的生态预算，可以缩短生态预算的层次，有利于生态预算的纵向控制。②生态预算系统的结构。从生态预算系统影响的领域来看，生态预算划分为经济子系统生态预算、社会子系统生态预算与生态子系统生态预算三大模块；从生态预算流程来看，生态预算由决策、执行、报告与合作等基本要素组成。只有将预算模块与预算要素深入融合，才能形成完整的、科学的主体功能区生态预算系统。因此，评价主体功能区生态预算系统，主要从生态预算系统目标、生态预算系统前期论证、生态预算系统的层次与结构3个方面设计评价指标。

二、主体功能区生态预算执行绩效

高质量的生态预算同时离不开高效的预算执行，只有无私的制度执行者加上科学的制度执行程序，制度执行的结果才能公平[111]。由于自然资源准确计量很难，环境状况变化复杂，必须给予预算执行主体一定的弹性空间，及时调整预算、应对复杂情形，提高预算管理的有效性。但是在生态预算执行信息披露不充分、监督机制缺位的情形下，赋予预算执行主体大量预算弹性空间，预算执行主体极易产生道德风险与逆向选择。这是主体功能区生态预算执行中客观存在的矛盾，化解这一矛盾的主要路径是规范预算执行过程。研究表明，制度执行机制技术化、逻辑化可以减少制度执行中人为因素的影响[112]。主体功能区生态预算的执行程序主要由预算资金筹集、投入、过程与产出等环节组合而成，各环节都有一定的技术标准。主体功能区生态预算各环节的技术要求整理见表5-1。[110][113-114]评价预算执行程序绩效，具体是从评价筹集、投入、过程与产出等具体环节的技术特征与执行过程的合规性、合理性入手。因此，对执行过程中的程序技术特征的评价，主要是对预算资金核算制度、预算管理组织结构与管理制度、预算执行的合规性与合理性等方面进行评价。

三、主体功能区生态预算报告绩效

（一）生态预算报告绩效

Chan J.I.（2010）提出了包括财务报告的目标、报告制度的信息产品、财务报告的指定编制机构、决定财务报告形式和内容的政策、建立财务报告制度过程的政府财务报告系统在内的5P模型[115]。借鉴政府财务报告系统5P模型，设计主体功能区生态预算信息报告5P模型，包括报告目标、报告政策、报告主体、信息产品与报告形式等要素。5P模型下的主体功能区生态预算信息报告各要素及内容整理分析见表5-2[110]。主体功能区生态预算报告绩效评价，可以围绕主体功能区生态预算绩效5P报告模型设计具体的绩效评价指标。

（二）生态预算绩效报告环境建设

生态预算信息作为一种新型的信息产品，其供需市场并不成熟，通过培育成熟的生态预算信息市场可以促进生态预算信息的供给需求机制形成。一旦生态预算信息市场的供给需求机制形成，生态预算信息产品的供给与需求由市场机制调节，可以减少看得见的手干预。生态预算信息市场构建可以采取“两头并进、无缝对接”的思路。“两头并进”中的一头，是积极培育生态预算绩效需求市场，产生对生态预算绩效信息的强烈需求，对预算信息报告制度产生一股拉力。生态预算信息需求市场可以从以下几方面入手：①加大生态预算信息相关基础知识的普及力度，增强社会公众对生态预算领域的深入了解，便于公众能理解各类生态预算信息。②积极培育生态投资市场。当市场产生许多的理性生态投资者，这些生态投资者将成为生态预算信息需求的中坚力量，会成为构建生态预算信息市场的重要主体。③培育生态预算绩效独立审计服务行业。生态预算绩效信息独立审计服务行业既是生态预算信息的需求者，也是生态预算信息供给的监督者[116]。“两头并进”中的另一头，是积极构建生态预算信息供给市场，对预算信息报告制度进行完善，给预算信息报告制度实施产生一股推力。生态预算信息供给市场可以从两方面入手：①组织理论与实务界的专家攻克自然资源价值、生态污染损失、生态治理成本等计量难题；②强化对生态预算决策者、执行者业务能力的培训，减少其供给生态预算信息加工的难度。“无缝对接”是指生态预算信息供需市场实现无缝对接，形成完备的生态预算信息市场。对接后的生态预算信息供需市场可以自发动态调节生态预算信息供需平衡机制，使两股力量的作用方向一致，促进生态预算信息市场良性发展。

四、主体功能区生态预算系统合作绩效

基于新区域治理理论认为，合作在协调的基础上有质的超越[117]。张康之（2007）全面论述了后工业时代合作的内涵：合作是明确方向的连续过程，考虑的是合作行为的整体收益，是双方共同行动的结果。合作中不会出现自利，首选道德评判，是真正的自治[118]。可见合作是出于整体利益最大，以道德作为评价的优先标准，自发参与。财政预算以各级政府、各部门为中心，各级政府与各部门之间一般很少有合作，不利于管理自然资源环境。自然资源环境的整体性与流动性也决定各区域不能孤立预算，要以开放、联系的状态进行生态预算；否则，很难实现其预算目标。主体功能区建设蕴含丰富的整体管理理念，主体功能区是一个开放系统，主体功能区内部相关主体能高度协调管理自然资源环境。综合考虑主体功能区内部相关主体、流动要素与预算流程，主体功能区主要在3个层面存在合作：①主体功能区层面合作。其合作的主体是主体功能区，是一种跨越单一主体功能区的合作，分为同质主体功能区之间的合作和异质主体功能区之间的合作。②政府层面合作。政府之间的合作既包括同一主体功能区内部多个地方政府之间的合作，也包括不同主体功能区地方政府之间的合作。③子系统层面合作。主体功能区主要由经济、社会与生态三大子系统构成，子系统之间合作既包括同一主体功能区三大子系统之间的合作，也包括不同主体功能区三大子系统之间的合作。主体功能区合作情况见图5-1，图中的“↔”代表主体功能区内部协调线，“⇔”代表主体功能区之间的协调线。对四类不同的主体功能区的协调绩效评价都会涉及这3个层面，政府层面和主体功能区层面的合作机理比较相似，差异体现在子系统层面合作绩效评价，主体功能区合作、政府之间合作分别要突出主体功能区、政府的主体地位，注意避免用子系统合作来替代主体协调。主体功能区这3个层面的合作可以有效促进各种资源要素在子系统内、主体功能区以及主体功能区之间高效自由流动。与此同时，各预算环节之间、各预算主体之间以及各预算子系统之间的合作更多是依赖于预算信息的合作，加强信息共享系统的构建是预算合作的基础。

（一）主体功能区生态预算系统内部合作绩效

主体功能区生态预算系统内部合作主要是指预算流程的合作、生态预算系统内部各子系统之间的合作。①主体功能区生态预算决策、执行、报告之间的合作绩效。预算决策、执行共同影响预算制度的结果，预算报告将预算决策、执行环节相关的信息进行梳理，及时公开，绩效信息能成功进入决策过程、整合预算过程[119]。增强决策、执行的透明度能调动外界相关主体广泛参与生态预算，成为识别预算相关主体不能识别的缺陷与风险的重要力量。生态预算各个环节通过合作能形成一个良性互动、自我提升的预算循环。除政府之外的社会组织、企业与个人广泛参与生态预算，形成一个认同度极高的生态预算系统。②主体功能区内经济子系统、社会子系统与生态子系统之间的合作绩效。主体功能区作为一个复合生态系统，其内部的经济子系统、社会子系统与生态子系统依存度很高，主体功能区离不开环境、社会、经济三大支柱的合作，研究成果表明只有三者充分合作，主体功能区才能实现可持续协调发展[113]。

（二）主体功能区生态预算系统之间的合作绩效

主体功能区生态预算系统之间的合作，根据合作主体功能区的性质是否相同，可以分为同质主体功能区生态预算系统合作和异质主体功能区生态预算系统合作。①同质主体功能区之间合作。同质主体功能区生态预算系统的设计、运行、报告与评价中存在许多相似之处，它们之间的合作更多的是两个主体功能区更高层面的合作，对各自区域进行生态预算以及统筹管理、利用自然资源环境。②异质主体功能区生态预算系统合作。异质主体功能区生态预算的合作，除了预算流程方面的经验交流、借鉴之外，主要围绕区域之间横向财政转移支付，增强基本公共服务供给能力，逐步缩小两者之间基本公共服务水平的差距，最终实现基本公共服务均等化等方面的合作。

因此，评价主体功能区生态预算合作绩效，主要从主体功能区预算系统内部合作程度与主体功能区预算系统之间的合作程度两个方面设计评价指标。