第二节 主体功能区生态预算绩效评价的理论架构

一、影响主体功能区生态预算绩效评价的关键因素

综合考虑影响主体功能区生态预算绩效评价的内外环境，影响主体功能区生态预算绩效评价的因素主要有主体功能区绩效、政府绩效评价标准、主体功能区生态预算系统与主体功能区生态预算相关主体四个[99]。其中主体功能区绩效影响评价导向，政府绩效评价标准影响评价尺度，主体功能区生态预算绩效评价的对象是生态预算系统，主体功能区生态预算绩效评价相关主体是指对预算决策、执行、评价某一环节或某一方产生直接或间接影响的相关主体，属于主观影响因素。

（一）主体功能区绩效对主体功能区生态预算绩效评价的影响机理

主体功能区绩效决定生态预算绩效评价必须以主体功能区为基本单元，四类主体功能区的主体功能定位存在质的差异，其绩效内涵也就存在差异。四类主体功能区的主体功能在一定时期是稳定的，但是从长期来看是动态的，也就是从长期来看，四类主体功能区存在相互转换的可能，在主体功能区不同发展阶段，其绩效评价重心也不同。因此，四类主体功能区对生态预算绩效评价的影响主要通过三条路径实现：绩效评价的基本单元、差异化评价与动态评价重心。主体功能区绩效影响路径见图4-2。

1．主体功能区绩效以主体功能区为评价的基本单元

政府预算绩效评价是以行政管理为基础，在行政管理体制内实施预算绩效评价，其预算绩效评价的基本单元的确定与行政区的划分相关。以行政区为预算绩效评价的基本单元，在不考虑自然资源环境的条件下评价经济资本的使用效率是可行的，因为各行政区的经济资本只有量的差异，没有质的差异。当评价对象加入自然资本以后，预算绩效评价的基本单元若还是选择行政区，就显得不太合适了，因为自然资本的整体性与流动性决定预算绩效的基本单元选择主体功能区更加科学，也因为选择主体功能区作为评价基本单元，可以保证自然资源环境的整体功能不会出现质变的风险。另外，以行政区为预算绩效评价基本单元，容易误导各级政府视各级行政区为同质行政区，忽视各行政区的自然资源环境的承载能力，各级政府容易滋生相互攀比、重复建设，造成自然资源浪费、形成恶性竞争的格局，最终导致各行政区的发展极不协调、差距越来越大。主体功能区绩效是基于主体功能区视角提出并立足于各行政区的资源禀赋与功能定位，保证自然资源环境整体功能没有被显著削弱且能自发修复的条件下，实现主体功能区内的经济子系统、社会子系统与生态子系统的可持续协调发展，以及主体功能区整体绩效最大化，主体功能区建设的一切活动都立足于主体功能区开展。

2．异质主体功能区绩效对生态预算绩效评价的差异需求

与工业社会相比较，生态文明社会发展的内涵发生变化，由单一的经济增长或经济发展变迁为将社会治理、自然资源保护、生态环境防护等都纳入发展的范畴，即发展是由经济发展、社会治理与生态管理组成的三维结构。不同区域的经济发展、社会治理与生态管理的组合也不相同，主体功能区融合了这一发展理念，将不同的区域根据其功能定位划分为优先开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区四类，这四类主体功能区的评价重心不同。优先开发区绩效评价偏重于产业转型升级、经济发展和技术创新；重点开发区偏重于城镇化、经济发展与人口增长；限制开发区偏重于生态产品的供给能力；禁止开发区偏重于自然文化保全的完整性。在评价这四类不同的主体功能区的生态预算绩效时，除了要评价主体功能区的共性绩效，更加要充分考虑各主体功能区绩效评价的重心，设计满足四类不同主体功能区需求的个性鲜明的绩效评价指标。

3．主体功能区绩效结构决定生态预算绩效动态评价

绩效是一项特定目的、任务或功能所取得的成就，构成绩效的关键要素包括资源的投入、产出、成果以及过程[100]。若主体功能区绩效关注投入，生态预算绩效评价将围绕投入成本开展；若主体功能区绩效关注产出，生态预算绩效评价将围绕产出效率、产出质量进行评价；若主体功能区绩效强调预算过程，生态预算绩效评价将围绕预算制度设计、执行与报告各环节设计绩效评价指标；若主体功能区绩效关注效果，生态预算绩效评价将围绕目标实现程度设计指标评价绩效。一般生态预算绩效评价兼顾投入、过程、产出与成果，在绩效评价的不同阶段，凸显某个维度，而不是只评价某个维度。

（二）政府绩效评价标准对主体功能区生态预算绩效评价的影响机理

由于政府绩效评价标准服务于政府绩效评价体系的实施，政府绩效评价标准与主体功能区生态预算绩效评价标准之间的相符程度会存在偏差。当政府绩效评价标准与主体功能区生态预算绩效评价标准存在较大偏差时，政府绩效评价标准对主体功能区生态预算绩效评价产生一股阻力；当政府绩效评价标准与主体功能区生态预算绩效评价标准存在较小偏差时，政府绩效评价标准将对主体功能区生态预算绩效评价形成一股推力。政府绩效评价标准影响机理见图4-3。

1．政府绩效评价标准对生态预算绩效评价产生阻力的原因分析

政府绩效评价标准对主体功能区生态预算绩效评价产生阻力的原因有3个：①政府绩效评价标准影响深远。一直以来政府绩效评价标准广泛，强制应用于各级政府、各个部门，绩效评价主体对政府绩效评价标准十分熟悉，延续时间长，逐步固化于绩效评价主体之中。②政府绩效评价标准与生态预算绩效评价的导向存在偏差。政府绩效评价标准强调生态系统适应经济系统，主体功能区生态预算绩效评价标准强调在生态系统的阈值内发展经济，这是两种完全不同的经济发展理念。③主体功能区绩效评价标准将打破预算相关主体之间原来的利益平衡。政府绩效评价标准是预算相关利益主体长期均衡的结果，主体功能区生态预算绩效评价标准的产生，将解构原资源配置、利益分配格局，重组新的资源配置、利益分配格局，将给预算相关主体中既得利益受益者带来潜在风险。既得利益受益者一般对绩效评价标准的制定影响很大，为了维护自身的利益，降低自身利益的风险，既得利益受益者将极力保证政府绩效评价标准能继续有效地应用，并极力阻止生态预算绩效评价机制的产生与发展。

2．阻力状态下政府绩效评价标准对预算绩效评价影响的结果

阻力状态下政府绩效评价标准将通过各种渠道影响主体功能区生态预算绩效评价中的各个环节，能驾驭于主体功能区生态预算绩效评价标准之上。在主体功能区绩效评价标准产生之前，游说绩效评价标准的前期论证者采用政府绩效评价标准的基本范式；在主体功能区绩效评价标准制定过程中，游说绩效标准制定主体直接接受政府绩效评价标准成为其核心内容；在主体功能区绩效评价标准运用过程中，尽量减弱主体功能区绩效评价标准的影响。通过各种渠道影响主体功能区生态预算绩效评价标准的产生、制定与执行等各个环节，最终实现政府绩效评价标准具有双重身份：既是各行政区、各部门的绩效评价标准，又是主体功能区绩效评价标准。为此，独立制定主体功能区绩效评价标准，独立执行主体功能区生态预算绩效评价过程，以提高整个主体功能区生态预算绩效评价标准制定、实施的独立性很有必要。与此同时，增强主体功能区生态预算绩效评价标准的兼容性，使得主体功能区绩效评价标准能与政府绩效评价标准兼容或者有效契合，从而减少主体功能区生态预算绩效评价标准制定成本，降低生态预算绩效评价的阻力。

（三）主体功能区生态预算系统对主体功能区生态预算绩效评价的影响机理

在主体功能区生态预算系统对自然资源环境有计划地实施管理的过程中，除了生态预算流程比较合理，与此同时，还能精准地获取自然资源环境实时的状态、变化趋势等信息。这需要主体功能区生态预算系统与外界能不断地进行资金与信息交换，生态预算系统内部结构能持续根据外部环境不断自我优化，使得外部环境与生态预算系统、生态预算系统内部各子系统、要素充分协同，实现系统内部、子系统内部的土地、资金等要素能遵循市场规律纵横交错、无阻碍地高速流动[45]。生态预算绩效评价通过评价主体功能区生态预算系统，保证主体功能区生态预算系统正常运行，实现预期的目标，主体功能区生态预算系统在不断自我优化的同时，还给主体功能区生态预算绩效评价系统提出了新的挑战，可以说生态预算系统与生态预算绩效评价在演进过程中相互影响、协同进化。主体功能区生态预算系统对生态预算绩效评价的影响见图4-4。

1．主体功能区生态预算系统结构是生态预算静态绩效评价的关键点

生态预算系统结构是指生态预算系统的构成要素按照一定的规则组合并形成稳定的结构，是生态预算系统运行的硬件。根据预算构成要素之间的时间逻辑关系，生态预算系统由预算决策、预算执行、预算报告与预算合作等构成，其中预算执行包括筹资管理活动、投入管理活动、产出管理活动、日常营运管理活动和生态红利分配管理活动等。生态预算系统的合作机制主要包括系统内部预算程序之间的合作与各主体功能区生态预算系统之间的合作。根据生态预算的对象不同，生态预算系统又包括生态经济预算子系统、生态社会预算子系统与自然资源环境预算子系统。预算系统中各类关键要素都是生态预算绩效评价的关键点，主体功能区生态预算绩效评价只要适时跟踪这些关键评价点，就能全面评价生态预算系统结构的完整性。

2．主体功能区生态预算系统中要素流动决定绩效评价要重视动态绩效

没有资金保障的自然资源环境管理是不切实际的，没有充分信息共享的自然资源环境管理很难有质的提升。主体功能区生态系统中流动的要素包括经济资本、人力资本、社会资本、自然资本与信息资本等，这是生态预算系统的软件。其中，最核心的要素是资金与信息。生态预算系统能对相关信息比较敏锐地获取，为决策提供足够的信息支持，生态预算系统能及时公开各类信息，各行政区、各部门之间能充分共享信息，减少信息孤岛。预算资金能在不同主体功能区之间、单一主体功能区内部以及主体功能区内部各子系统之间自由流动，所有资金能充分、高效利用。资金充分、高效使用、信息高度共享是主体功能区生态预算追求的理想状态。通过生态预算绩效评价可以对主体功能区生态预算系统中的资金、信息跟踪评价，促进生态预算系统中的资金、信息等关键要素的流动状态无限逼近理想状态，从而有效带动土地、水等自然资本高效利用。

（四）主体功能区生态预算相关主体对主功能区生态预算绩效评价的影响机理

主体功能区生态预算相关主体主要包括生态投资者、受益者、生态预算决策者、执行者、监督者与绩效评价主体，这些主体对生态预算绩效评价的影响主要表现在预算绩效信息的供给与需求上。生态预算决策者、预算执行者影响生态预算绩效信息的供给，生态投资者、生态受益者影响生态预算信息的需求，预算绩效评价主体主要是对生态预算信息的供给进行评价，满足生态预算信息需求者的需要。预算相关主体通过对预算绩效信息的供给与需求直接或间接产生影响，预算相关主体对主体功能区生态预算绩效评价的影响机理见图4-5。

1．生态投资者、受益者需求生态预算信息

由于现行生态预算决策、执行主体合一，预算监督主体缺位，生态成本难以计量，生态预算信息报告制度不完善，生态预算信息不对称等会导致生态预算信息虚假报告出现的概率明显提高，生态投资者与受益者不会过分依靠生态预算决策者、执行者披露的各类生态预算信息做出决策。但是在生态预算信息获取来源比较单一的情形下，生态投资者与消费者很难通过其他渠道获取生态预算信息，为了降低生态投资、消费决策中的风险，生态投资者与消费者客观需要第三方对决策者与执行者披露的各种生态预算信息的真实性做出客观的评价。为了满足各类投资者、消费者的需要，生态预算绩效评价主体应遵循绩效评价的基本原则，以绩效评价标准为准绳，对生态预算的过程信息、结果信息、静态与动态预算绩效信息进行独立、客观、公正、全面的评价。

2．生态预算决策者、执行者供给生态预算信息

生态预算决策者、执行者在生态预算过程中的行为与行为结果是生态预算绩效评价的主要对象。当生态预算决策者、执行者的行为状态、行为结果与预期目标存在重大偏差时，在信息不对称的条件下，生态预算决策者、执行者将会对外披露虚假信息。为了使披露的虚假信息不被识别，会产生强烈的寻租动机，积极向预算绩效评价主体寻租，以保证生态预算绩效评价结果与自身披露的预算信息一致，必要时会俘获绩效评价过程，使生态预算绩效评价过程完全失去公正且绩效评价结果不客观。当主体功能区内包括多个行政区时，在主体功能区开发利用的自然资源约束非常严格的条件下，出于本行政区可开发利用更多的自然资源，各行政区也存在向主体功能区生态预算绩效评价主体寻租的动机甚至俘获生态预算绩效评价主体与评价过程，使绩效评价结果对本行政区更加有利，以便以后年度中本行政区能获得更多自然资源、环境资源的使用额度。

3．绩效评价主体独立评价决定生态预算绩效评价的质量

生态预算绩效评价主体根据绩效评价的基本规则，评价供给的生态预算信息能否满足信息的基本质量特征：①真实性。真实性是指生态预算信息客观，没有虚假信息，信息可验证。②相关性。相关性是指预算信息能满足相关主体的共性需求，服务于相关决策者决策。③透明性。透明性是指生态预算信息作为一种准公共产品，供给相关者必须将其及时公开。生态预算绩效评价主体能否独立、客观地开展评价，对绩效评价主体的道德水准、专业胜任能力、独立性与专家构成结构都有要求。一般绩效评价主体由第三方的行业专家独立实施评价，且评价主体的职业道德水准越高，其评价越客观、公正，独立性越强，绩效评价的质量越高。

综合分析各因素对主体功能区生态预算绩效评价的影响可知，主体功能区生态预算绩效评价与政府预算绩效评价相比较，在以下4个方面有所突破：①生态预算绩效评价基本导向转变为以主体功能区为评价单元，以主体功能区可持续协调发展为目标。②亟须重新构建主体功能区绩效评价标准作为主体功能区生态预算绩效评价的标尺。③生态预算绩效评价既要评价生态预算系统的静态绩效与动态绩效，又要评价预算过程绩效与结果绩效。④生态预算绩效评价要独立、客观、公正。

二、主体功能区生态预算绩效评价目标

主体功能区规划的战略是构建高效、协调、可持续的美好家园[101]，可见主体功能区发展的战略目标包括三层含义：①高效。高效是指主体功能区复合生态系统及内部各子系统运行效率高，强调发展质量、创新发展。②协调。协调是指主体功能区内部经济子系统、社会子系统与生态子系统能协调发展，主体功能区之间能协调发展。③可持续。可持续是指主体功能区发展立足于自然资源环境存量，不破坏生态动态均衡机制，在生态系统自我修复的能力范围之内发展。只有围绕主体功能区发展战略目标确定主体功能区生态预算绩效评价目标，主体功能区生态预算绩效评价目标才能与主体功能区建设目标一致，主体功能区生态预算绩效评价才能有助于实现主体功能区规划战略目标。综合考虑主体功能区战略目标的三层含义与预算绩效评价的目标具体要求，将主体功能区生态预算绩效评价目标确定为：实现主体功能区经济子系统、社会子系统与生态子系统的高效可持续协调发展。在此基础上，考虑到四类主体功能区的共性与个性差异，将预算绩效评价的目标进一步分解为静态绩效评价目标与动态绩效评价目标。静态绩效评价目标结合四类主体功能区生态预算流程确定，对四类主体功能区来说静态绩效的评价目标相同；动态绩效评价目标是针对四类主体功能区的差异主体功能设计的个性化目标。同时考虑四类主体功能区与主体功能区内部的三大子系统，四类主体功能区生态预算绩效评价目标矩阵见表4-1。

三、主体功能区生态预算绩效评价原则

在主体功能区生态预算绩效评价目标的基础上，同时考虑关键影响因素对主体功能区生态预算绩效评价的影响。在主体功能区生态预算绩效评价过程中，应遵循四大具体原则。

（一）主体功能区绩效优于政府绩效、部门绩效

1．主体功能区绩效优先实质是整体绩效、协调绩效与长期绩效优先

主体功能区绩效优先于政府绩效实质是整体绩效优于局部绩效、协调绩效优于单元绩效、长期绩效优于短期绩效的体现。①整体绩效优于局部绩效。政府绩效（或部门绩效）局限于本行政区或本部门，各级政府或部门以追求本行政区或本部门绩效最大化为目标甚至以牺牲其他行政区或其他部门的绩效、区域整体绩效与国家整体绩效为代价。主体功能区绩效强调在主体功能区整体绩效的最大化条件下，实现各行政区、各部门的绩效最大化，必要时为了实现整体绩效最大化，可能会牺牲某些行政区或某些部门的绩效。②协调绩效优于单元绩效。长期以来，政府以经济发展为中心，片面理解发展就是经济发展，社会绩效、生态绩效是经济发展的副产品。主体功能区绩效是以协调理论为基础，强调经济发展、社会治理与生态管理协调发展。③长期绩效优于短期绩效。政府预算是年初预算、年末决算，实践中虽然有中长期规划、五年规划，但是政府长期预算还是比较少，尤其是对自然资源环境的管理采取短视化管理比较严重。主体功能区绩效强调自然资源环境对经济、社会的长期影响，对自然资源的使用，不仅要考虑对当代人的影响，还要考虑对后代人的影响。

2．凸显主体功能区绩效在绩效评价中的地位

针对主体功能区绩效与政府绩效的地位，有学者从主体功能区绩效与政府绩效耦合角度来构建国家主体功能区整体绩效评价模型[76]，将主体功能区绩效与政府绩效置于同等地位，通过“双头”引导开展绩效评价工作。两类绩效的协调性差，会显著降低生态预算绩效评价工作的效率与质量。为了减少政府绩效评价标准对生态预算绩效评价的干扰，使生态预算绩效评价在主体功能区绩效导向下有序进行，可以从两方面入手：①各级政府、部门树立主体功能区发展理念。主体功能区建设主要依托于各级政府与部门才能有效推进，只有各级政府、部门具有主体功能区发展理念，主体功能区建设的各项措施才能切实落实。国家可以考虑在相关的绩效评价法规中明文确定主体功能区绩效评价的法律地位，积极引导各级政府与各部门广泛采纳主体功能区绩效评价体系，提高其影响力、权威性与约束力，在条件具备的情况下可以全面强制推行。②政府科学设计主体功能区绩效评价体系。政府要广泛引导理论与实践专家开展有关主体功能区绩效的理论研究，厘清主体功能区绩效与政府绩效的联系与差异，为主体功能区绩效评价体系的构建提供足够的理论支撑，在此基础上形成认同度高、操作性强的主体功能区生态预算绩效评价标准来取代现行的政府绩效评价标准，成为主体功能区生态预算的行为标准。

（二）生态绩效优于经济绩效

1．提升主体功能区生态绩效就是提升长期经济绩效

可持续发展以环境生态系统与气候的可持续为基础[102]。为了凸显生态系统不可替代的地位，2001年美国的莱斯特·R．布朗在其所著的《生态经济：有利于地球的经济构想》一书中提出经济系统是生态系统的一个子系统，极大地延伸了生态价值的范畴。有学者对自然资源产品的价值结构进行分解，认为自然资源产品除了具有经济价值，还具有生态价值、社会价值，且自然资源的这3种价值是不可分割的，经济价值的不断开发必然引起生态价值与社会价值的流失和缺损[103]。由此可见，不能孤立地追求自然资源的经济价值，否则会严重影响自然资源的使用寿命，进一步影响自然资源经济价值属性甚至完全丧失经济价值，不得不花巨资来修复自然资源环境，延长其使用寿命，恢复自然资源的经济价值。现实中巨额的污染治理成本、生态修复成本佐证了破坏生态系统就是严重损害经济价值这一观点。

2．提升生态绩效就是提升主体功能区整体绩效

强调经济绩效优于生态绩效，会导致生态系统长期处于超负荷状态，随着自然资源环境高消耗，其安全边距越来越小，直至生态系统崩溃。经济增长会受自然资源的遏制，导致主体功能区复合生态系统崩溃，将永远无法实现经济增长的目标。生态系统成为主体功能区可持续发展的短板，制约主体功能区生态经济的发展，区域整体发展绩效的最大值由生态短板决定，如果延长生态短板，区域整体绩效能大幅度提升。根据“短板理论”可知，提升主体功能区生态短板有3条路径：①延长生态系统这一短板的长度；②延长生态系统这一短板的使用寿命；③增厚生态系统这一短板。一般在提升生态系统这一短板时，综合采取这3种路径，才能使提升后的生态短板既长又结实。

3．提升生态绩效能化解生态供需基本矛盾

当人类对农产品、工业产品的需求得到极大满足后，生态产品同农产品、工业品一样，也就成为人类生存发展所必需的。人类对自然资源的要求已经由单一的经济价值逐渐转向对生态价值与社会价值的需求[103]，居民对生态产品尤其是优质生态产品需求越来越迫切[101]。此时，生态系统供给的生态产品不能满足人类对生态产品的需求，便产生增长型的经济系统对自然资源环境的无限需求与稳定型生态系统的对自然资源环境的有限供给之间的矛盾[103]，化解这一基本矛盾的根本方法就是高效利用有限的自然资源环境，即提升生态绩效。通过借助主体功能区生态预算绩效评价，分析生态产品供需失衡程度；借助生态预算，重新配置经济子系统与生态子系统中的各类资源；在供给生态产品过程中，协调好生态产品供给的数量与质量；在生态产品供需中，寻找新的动态均衡点；防止自然生态资源低效使用与浪费，使经济子系统、社会子系统对生态产品的需求不会超过生态子系统对生态产品的供给能力。

（三）主体功能区采取差异化绩效评价标准

1．异质主体功能区采用不同的绩效评价标准

国家主体功能区根据其开发方式的不同划分为优先开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区。这四类主体功能区的绩效评价重心均不同：优先开发区实行转变经济方式优先的绩效评价；重点开发区实行工业化、城镇化水平优先的绩效评价；限制开发区的农产品区实行农业发展优先的绩效评价，限制开发区的重点生态功能区实行生态保护优先绩效评价；禁止开发区强化对自然资源原真性和完整性保护情况评价[30]。四类主体功能区绩效评价重心的差异明显，因此绩效评价的标准也就存在一定的差异，其差异也体现在生态预算绩效评价指标方面。

2．不同层次的同质主体功能区的绩效评价标准也不同

某一主体功能区的主体功能不是一成不变的，可能存在质变与量变两种可能，但是不管主体功能发生质变还是量变，变化前后的生态预算绩效评价标准都存在一定的差异。①主体功能质变前后的预算绩效评价标准不同。四类主体功能区存在异质主体功能区相互转换的情形。随着主体功能区其他非主体功能的突起，取代现有的主体功能时，该主体功能区的性质发生了变化，如重点开发区向优先开发区转化、限制开发区向禁止开发区转化、限制开发区中的农产品区向重点生态功能区转化等。主体功能变化前后采取同一绩效评价标准是不合理的，变换后应采取新的绩效评价标准。②主体功能量变前后的预算绩效评价标准也存在差异。当影响主体功能区绩效的因素不断发生变化，现行的绩效评价标准很难满足评价需求，适时调整、改进与优化现有的绩效评价标准，适应新环境的需要，很有必要。存在量变的绩效评价标准的差异，主要体现在绩效评价指标权重方面。

（四）第三方独立评价优于自我评价

在主体功能区生态预算管理主体自我评价的基础上，积极引入第三方独立评价，以此为基础形成最终评价结论。整个绩效评价中以第三方中介评价为主，自我评价为辅，这主要是在于：①自我绩效评价的本质属于内部控制。自我评价是组织内部进行的评价，属于内部控制的范畴，不是真正意义上的绩效评价，自我评价取决于内部控制的有效性，如果内部控制有效，自我评价才有意义，如果内部控制低效或无效，自我评价也就没有存在的必要。②只有第三方绩效评价专家才能胜任复杂的生态绩效评价。由于主体功能区生态预算绩效评价涉及生态、环境、预算与经济多个领域，绩效评价专家只有具有丰富的专业知识、能全局掌握主体功能区生态预算各个环节，才能胜任绩效评价工作。在第三方中介评价中，绩效评价主体一般是在行业协会的专家、高校教授中产生，他们完全具备这些条件。③第三方中介评价独立性很强。独立的第三方中介评价主体一般不会直接参与主体功能区生态预算管理，主要从事主体功能区生态预算的研究或参与生态预算决策，不管从形式上还是实质上都是独立的，由他们对主体功能区生态预算的绩效进行评价，能客观、公正地评价主体功能区生态预算绩效。

四、主体功能区生态预算绩效评价维度

设计绩效评价指标是绩效评价的核心内容，也是绩效评价目标具体化的过程。国内部分学者对生态预算绩效评价进行研究，认为政府生态预算绩效评价指标体系应由决策绩效与执行管理绩效两大模块组成，将执行管理绩效进一步划分为执行过程绩效与执行结果绩效[37]。在此基础上，有学者从政府预算决策、投入及反馈3个阶段设计评价指标[104]。现有研究成果比较重视预算程序的绩效评价，对预算结果的评价指标设计相对比较简单。在生态预算流程还没有规范之前，生态预算流程确实比预算结果更加重要，但当生态预算流程比较规范后，预算结果绩效比预算流程绩效显得更加重要。绩效评价中平衡记分卡是一种综合的绩效评价方法，在实践应用中比较广泛，包括财务、顾客、内部运营、学习与成长4个评价维度。在已有研究成果的基础上，立足于主体功能区，融合平衡记分卡理念，充分考虑生态预算中存在的两条主线：①预算流程主线。生态预算流程包括决策、执行、报告与合作环节。②预算资金流动主线。经济发展资金、社会治理资金与生态环境管理资金经过融资、投入、产出、生态红利分配后，形成一个完整的资金流动循环。设计的平衡计分卡视角的主体功能区生态预算绩效评价基本维度也包括4个，分别是生态预算管理维度、投入产出效率维度、协调发展维度与民生维度，具体见图4-6。生态预算管理相对比较稳定，四类主体功能区可以采取相同的绩效评价指标，在此归属于静态绩效；四类主体功能区的投入产出效率维度、协调发展维度两个维度采取的指标存在一定差异，在此归属于动态绩效；四类主体功能区的民生维度采取相同的指标，但是它属于综合性指标，在此也归属于动态绩效。

（一）主体功能区生态预算流程管理绩效评价

将主体功能区生态预算流程管理绩效视为主体功能区内部运营维度。生态预算流程管理属于程序性管理，一般比较稳定，四类主体功能区可以遵循相同的生态预算流程。因此，生态预算流程管理绩效评价是四类主体功能区中的共性评价部分，很难采取定量的方法评价，一般采取定性的评价方法。对主体功能区生态预算流程管理绩效评价主要围绕以下四个方面设计评价指标：①生态预算决策绩效评价指标。本书具体从国家宏观层面、主体功能区层面关于顶层制度安排、主体功能区生态预算系统设计两方面进行评价。②生态预算执行绩效评价指标。本书具体从主体功能区的经济子系统、社会子系统、生态子系统中的预算资金执行过程与执行结果设计评价指标。③生态预算报告绩效评价指标。本书具体从生态预算信息报告的形式、内容等方面设计评价指标。④生态预算合作绩效评价指标。本书具体从生态预算系统中的预算决策、执行、报告之间的合作，生态经济预算子系统、生态社会预算子系统与生态资源预算子系统之间的合作以及生态预算系统之间的合作等方面设计评价指标。

（二）主体功能区投入产出效率评价

将主体功能区投入产出效率视为主体功能区财务维度，一般评价区域投入产出效率。首先是选取投入指标与产出指标，其次借助投入产出模型，计算其投入产出效率。这里不是借助投入产出模型计算投入产出效率，而是将投入产出关系效率融合到具体的指标中去，通过一系列能反映投入产出效率的单一评价指标组合成指标体系分别来描述区域经济子系统的投入产出、社会子系统的投入产出与生态子系统的投入产出，最后在此基础上计算区域投入产出效率。主体功能区投入产出效率属于动态绩效评价的组成部分，一般采取定量评价方法，可以评价主体功能区经济子系统、社会子系统与生态子系统的投入产出效率。①经济发展绩效评价[43]。本书主要从经济发展中自然资源的消耗与经济发展水平（质量）两方面设计评价指标。②社会治理绩效评价。本书主要从社会治理过程中消耗的自然资源、民生福祉两方面设计评价指标。③生态管理绩效评价。本书主要从生态管理投入、生态环境质量两方面设计评价指标。

（三）协调发展维度评价

将主体功能区协调发展维度视为主体功能区学习与成长维度，主要评价主体功能区协调发展能力能否保证主体功能区持续协调发展。主体功能区内，经济子系统、社会子系统与生态子系统之间的协调度评价属于生态预算绩效评价中的动态绩效组成部分，在投入产出效率的基础上计算经济子系统、社会子系统与生态子系统的协调发展度。通过计算主体功能区内经济子系统、社会子系统、生态子系统的协调发展度指标，可以评价主体功能区是否具备可持续协调发展的能力。

（四）民生维度评价

民生维度是衡量主体功能区生态预算的综合结果，主要是采取居民幸福指数指标评价。居民幸福指数是居民对某一区域经济、社会与生态综合反映的最终结果。居民幸福指数受经济产品、社会产品与生态产品这三类产品综合影响，可以相互替代，不同区域的经济产品、社会产品与生态产品的产出结构也不同，但是居民幸福指数可能相同。通过评价居民幸福指数可以间接评价主体功能区经济子系统、社会子系统与生态子系统发展的综合绩效。发展经济、加强社会善治、推进生态环境建设都是为了提升居民幸福指数，提升居民幸福指数是新时期全面推进科学发展的根本目的与出发点[105]。国外学者倾向于研究主观幸福感，系统梳理了影响主观幸福感的因素，包括收入、个人特征、教育、健康、工作、家庭生活、年龄、失业、通货膨胀、社会福利、公共安全、公平、气候与自然环境、贫困、城市化等[106]，这些因素可以划分为经济因素与非经济因素。关于居民幸福指数评价指标，从广义的角度来看，涵盖经济、健康、家庭、职业、社会状况与环境条件6个方面[107]；从狭义的角度来看，涉及生理、安全、社交尊重与自我实现4个需求层次[108]。人的需求是多方面的，包括对经济产品、社会产品与生态产品的综合需求，不同主体功能区的居民对经济产品、社会产品与生态产品的需求偏好也不同。优先开发区、重点开发区居民的经济产品与社会产品比较充足，在环境日益恶化的情况下，更加偏好于生态产品；限制开发区、禁止开发区居民所处的生态环境比较好，限制开发或禁止开发使得居民的经济产品与社会产品不充裕，因此，更加偏好经济产品与社会产品。可以说生态产品对优先开发区、重点开发区居民幸福感影响较大，而经济产品与社会产品对限制开发区、禁止开发区居民幸福感影响较大[109]。借鉴现有研究成果，将居民幸福指数用居民满意度、居民幸福感两个指标描述，由于两个指标的重要性很难区分，因此其权重各占50%，居民幸福指数计算公式为：

居民幸福指数=居民满意度×50%+居民幸福感×50%

居民满意度、居民幸福感两个指标通过问卷调查，由被调查对象采取5级量化打分获得。