2.2 法理角度看循环

2.2.1 定义

我们需要科学、全面、准确地分析与定义资源综合利用。

在分析时，需要既注重具体物质层面的资源再生和物料形态变化，又侧重社会层面的资源循环利用；既注重再生资源总量，又综合考虑原生资源在内的资源总量；既注重循环利用对于国内经济和资源的作用，又考虑国际资源大循环的综合影响；既采取防治措施保护环境，又强调提高利用率以降低废物产出的辨证作用。

据此，资源循环利用可以定义为：为了解决生存需要和社会发展，保护生态环境，通过科学技术和先进工艺，全面提高资源利用率，对于生产生活中所产生的具有再生性质的废弃物进行回收处理和适当形态再利用，成为产品或物料，使用后可重新进入生产及其他相关活动中循环利用流通。

资源循环利用实现了资源在生产链条中的多次反复，循环利用，并形成循环流动。它将经济活动组成“资源－产品－再生资源”的反馈式流程。

再生物质资源开发要考虑资源的多级重复利用，要方便于产品的再利用和再循环。物料的产出要服从于资源的高值利用、高效利用和多级利用。生产工艺、生产过程、产品运输及销售阶段注重集成化和废物再利用，消费阶段要考虑延长产品使用寿命和实现资源的多次利用。在生命周期末端则要考虑资源的重复利用和废弃物回收及再循环。

2.2.2 存在的问题

当前资源循环事业中还存在如下一些问题。

（1）没有从国家层面统领资源循环利用

资源综合利用的国家体系，就是从国家层面出发，综合国情、人口发展、资源现状、技术水平、经济属性、产业特点以及人文社科等因素，制订与资源有效应用、资源再生利用、产业建设与发展、教育和管理科学相关的系统框架与方案。上兵伐谋，应该抓紧这方面的顶层设计。

（2）没有将资源循环利用上升到国家资源战略层面

世界资源格局巨变，再生资源在许多领域已经占据重要地位或半壁江山，历史已经将资源再生利用摆上战略地位，需尽快对其在国家经济中的位置有清晰的认识和思考。

（3）传统工业结构束缚产业发展

传统工业结构平行独立，如分成钢铁、有色、化工等单独领域。开放式、直线型生产模式耗费大量能源，碳排放严重，难于避免产生污染因素和扩散因子，产业环节松懈，物流低效，要从生产要素的新型组合和生产关系的改变来解决这些问题。同时需要在法律上对现有生产和管理体系提出变革要求，以适应资源综合利用与清洁生产相结合的产业发展方向。

（4）资源和环境的统一不够

抓GDP时让环境让路，抓环境时限制资源再生，这已经是少数地方管理者的一种思路。当务之急是要尽快组织政府与民间力量，以科技创新和进步为基础，把矛盾的两个方面引导为集中的合力。利用率越低，往往污染就越重，而将污染物中的有用成分提出来，污染自然降低。

（5）号召多规范少，引领多法规少

资源的节约、循环利用和保护环境，这本来是企业与公民的责任，需要严格管理，但近年来号召和道德引领、鼓励和促进太多，而法制和政策手段又太少。就以大家熟知的垃圾分类和处理而言，讨论多年，众说纷纭，但哪一环也没做好，已经成为制约城市发展的重要问题。一座城市这样一件看来不难的事情做不好，确有法规不健全的因素。在一些法规比较完善的国家，把不可回收物放进可回收垃圾桶里，如果被垃圾公司回收时发现，会给一张纸条，以示警告，再次出现同样问题，就要严肃处理，所以各家各户自己的垃圾一般会比较认真分类，但对于公共场所垃圾的分类也存在一些问题。吸收各国的先进经验和教训，以法律和经济为杠杆，将“应该”变成“必须”，迅速改变团体和个人不良习惯，提高国民素质，是法制建设很务实的做法。

（6）专项科技投入不够

科技投入散在各个领域，难于形成大攻关、做大事的态势，要以科学发展观为先导，重视相关学科和边缘学科，鼓励多学科的合作和攻关，加大投入，力争在较短时间内完成一些难题攻关，如尾矿和雾霾。

（7）国民的资源教育亟待提高

目前，我国国民资源教育严重不足。一些发达国家已经将涉及资源、节约、回收和再利用的基础知识贯穿于中小学教育正式课程，收效显著。我国目前资源基础教育力度很弱，良好的习惯和理念亟待从娃娃抓起。专业人才培养不够，设系和专业的院校很少，应尽快重视该领域的人才教育和培养，特别是高端人才培养工作。

2.2.3 对法律法规的建议

根据我国发展的实际情况，对法律法规的建议如下。

①结合我国资源的实际情况和当前的紧迫形势，建议尽快组织力量开展资源循环利用的法理、生命周期、产业模式和管理框架等方面研究，为法律制定提供基础支撑。

②以现有法律法规为基础，加入资源循环利用的定义、范畴、流程、规范和管理等内容，建立包括产业、法律、监管、科技和教育在内的资源循环国家体系，形成一部以国家资源战略为引领，物质循环为基础，法制手段为保障，有效促进经济建设和可持续发展的资源类法律。在该法律框架内，制定相关下位法，并责成有关部门制定与之相适应的规章政策。

③法律修改中要强化统筹规划、协同发展和体系建设，责成有关部门制定产业、项目、资（基）金、环境与节能减排等长远发展规划。

④有法可依和执法严格是国家体系高效运行的关键，监管是必不可少的环节。建议在法律中明确政府主管部门是监管的领导部门，请各部门设立专门的监督机构或者在现有编制内设置相关岗位加强监控，促进体系运行。

⑤建议对厉行节约、减量化、绿色生活和生态保护的人文教育给予关注。