第八章 抗战后国民政府时期法规内容的主要变化

这里的抗战后国民政府时期是指1945年9月日本投降后，国民政府的上海市政府成立至1949年5月27日上海解放以前的一段时期。

1937年11月12日上海被日军侵占后，华界就不复存在，上海的租界则变成了“孤岛”。此时，上海华界国民政府的法制也就中断，取而代之的是伪上海地方政府的法制。抗战胜利后，上海被国民政府接管，9月12日上海市政府重新成立，其法制得到恢复，立法又开始了。从此时的法规内容来看，它在以前的基础上，又有较大发展，达到了旧上海的最高水平，上海的法制也因此而达到了最为完备的阶段。然而，这一时期的立法又是在直接继承全面抗战前立法的基础上发展起来，有许多内容相似或相近。因此，在这里只介绍其主要的变化，不作全面叙述。

一、处理抗战以后的善后事务

1945年9月12日，上海市政府再次组成。此时的市政府很重视抗战以后上海的一些善后事务，颁布了一系列有关这一方面的法规，如1945年10月的《上海市民向警察局密告警察、官吏及汉奸、盗匪、烟、赌须知》；同年11月的《上海市地政局清理战前清丈积案办法》、《上海市沦陷期间敌伪组织所占土地权利登记清理暂行办法》、《上海市整理契税实施细则》和《上海市人民团体调整通则》；同年12月的《上海市抗战损失调查办法》，等等。从内容上看，汉奸和投靠日伪的组织是重点清理对象。《上海市民向警察局密告警察、官吏及汉奸、盗匪、烟、赌须知》把汉奸作为密告对象之一，并对密告的各种问题作了规定，说密告人要提出被密告汉奸的“真实姓名、住址”，警察局接到密告后应“即予查办”，并对密告人“绝对保守秘密”，但不允许诬告，“诬告者则依法重究”。《上海市人民团体调整通则》把那些投靠日伪的四种组织列入解散的范围，其中第一种就是投靠日伪的组织，即“分子多数附逆或负责人附逆，影响团体行为者”。

但是，实际情况与市政府的规定差别甚大。当时的上海市政府对汉奸姑息迁就，相反对揭发汉奸的民众则百般刁难、敷衍了事。1945年10月，上海四大公司之一的新新公司有800多名职工联名揭发公司总经理李泽充当汉奸的罪行，《周报》杂志还发表了以此为内容的一封信。哪知信发表后，警察局就传讯了杂志社的记者，还提出有关李泽当汉奸的证据问题，甚至以写信人未盖章为由发难。相反，汉奸李泽则逍遥无事。1946年元旦，公司职工再次以同人联谊会名义，组织了一个由10人组成的检举李泽代表团，公开发起检举运动。市警察局又为虎作伥，传讯代表团，公然污蔑职工张贴检举李泽标语的正义行为是非法行动，对职工们施加压力。具有正义感的市民们对市政府姑息汉奸的行为极为愤慨，工人、学生、文化各界纷纷声援新新公司职工的义举。在强大的舆论压力之下，警察局不得不逮捕了李泽。又拖了5个月，才于1946年6月将其判处有期徒刑3年，褫夺公权3年。这只是许多案例中的一个。不过，足可见上海地方当局对汉奸的态度。

更令人感到意外的是，一批接收大员和上海政府官员非但没有依照上海市的有关规定处理善后事宜，相反还利用职权，中饱私囊，大量劫收上海的敌伪财产，首要目标是房产和黄金。当时上海有日伪的房屋8500幢，但被那些接收大员侵吞的就达5000幢。还有，市长钱大钧利用市长之权，勒索汉奸，从中掠得大批黄金。上海市民对这批贪官污吏极为不满，讥讽他们为“三洋开泰”，即捧西洋、爱东洋、捞现洋。《秦风工商日报》也用一首打油诗来讽刺说：“万千钞票绿花花，不发洋财是傻瓜，快去洋场捞一把，国家民族管他妈！”

二、完善全面抗战前的法规

全面抗战以来，社会情况的变化，使原来制定的一些法规已不再适应这种变化了的情况，需要修正。同时，随着立法经验的获得和立法技术的提高，也具备了完善以前一些法规的条件。因此，上海市政府采用了一些方法，以进一步完善全面抗战前一些法规的内容。

利用补充规定是完善全面抗战前的法规的一种方法。被补充的法规整体内容仍然可行，只在局部内容上有所不足，经补充以后，这类法规仍可继续被使用。关于集团结婚的规定就属这类法规。这一规定颁行于1935年1月，它规定只有市政府才能组织这种集团结婚。抗战胜利后，上海要求集团结婚的人数有所增加，市政府已无力包揽一切，于是在1949年1月8日又公布了一个《上海市管理集团结婚补充办法》。这个办法允许各机关、团体及商办都可成立集团结婚服务社，举办集团结婚，只是需经一定手续核准：“上海市区内各机关、团体及商办集团结婚服务社，经申请上海市民政局登记核准，得举办集团结婚。”“商办集团结婚服务社收取查用数目应呈请民政局核准”，等等。

有的法规没有使用补充规定的办法，而是颁布新法规，并使有关内容更为周全，来完善立法。这种办法适用于原法规的许多地方都需修改的情况。如果采用补充规定的办法已不足以完整地表现新法规的精神和内容，那么，还不如重新颁布一个法规，同时废止原法规。1945年12月颁布的《上海市经常保持清洁办法》就是这样。它用11个“不准”的要求来规范上海市公共场所的卫生，取代了1931年11月28日颁布的《上海市户外清洁规则》所规定的8个“不准”。这11个“不准”分别是：不准随地吐痰便溺；不准任意排泄污水；不准随地抛弃纸屑果壳；不准任意弃置牲畜尸体；不准燃放有恶臭烟火或其他有特殊气息的物品；不准制造或售卖腐烂物品；不准跨街晒晾衣服；不准无故停尸不检或停尸不葬；不准将摊贩停搁道旁；不准在市中心区任意停泊粪船；不准在道旁或公共场所任意设立粪缸、粪坑或畜舍。另外，还有垃圾秽物应责令倒入垃圾箱内，装载粪土秽物经过街道应加覆盖并不得任意逗留等。

当时还有一种完善以前立法的方法是推出一套新法规来取代原来的零星规定，使这一方面的规定变得很完备。这种方法适用于政府需要加大力度规范某种行为，而过去在这个方面只有零星规定，不成体系，如果使用补充规定或颁布一个新法规已不能满足需要的情况。有关禁毒的规定就是如此。1937年前，上海只有零星的禁毒规定。1946年以后，上海加大了禁毒力度，并颁行了一整套禁毒规定，如1946年1月12日的《肃清上海市烟毒大纲》《上海市肃清烟毒总检查实施办法》《上海市烟毒调验规则》；1946年4月的《上海市区保甲人员协助肃清烟毒实施办法》和1947年5月29日的《上海市肃清烟毒警保联系办法》等。这些法规从各方面对禁毒问题作了规定。《肃清上海市烟毒大纲》对“实施原则”和“实施步骤”提出了要求：种植、制造、运输、销售毒品的，应在1946年3月底前“具结自新，逾期即送军法机关，依法治罪”；发动新闻界广为宣传，鼓励市民检举、密报，密报人“须具反坐切结，运用保甲机构严密检查”，等等。《上海市烟毒调验规则》对查验是否吸毒问题作了规定，说在总检查吸毒期间，吸染烟毒犯经警察局查觉或被人检举而拒不承认者，“送所调验”。《上海市区保甲人员协助肃清烟毒实施办法》使用连坐手段来禁毒，规定：保甲人员办理本市户长出具“连坐切结工作”应于1946年4月15日前完成，“户民连坐自4月16日起实行”等。《上海市肃清烟毒警保联系办法》提出警务人员与保甲长联手禁毒的措施，要求每周举行一次禁政人员与保甲长的联席会议，“商讨查缉、检举及有关禁政推进事宜”；保甲长要密切注意本管区人员，“如发现有贩运、制售、吸藏烟毒犯，立即密报该管区公所、会同警察分局处办”等。从以上规定可知，当时已形成禁毒体系，有一整套禁毒措施。

从执行情况看，似乎也有些成效。1947年破获毒案1152起。1947年3月经上海高院判决，处死了“鸦片大王”盛幼庵。1948年4月5日在外滩公园当众烧毁毒品1700余斤等。但从整体上看，收效甚微。如至1946年底，前去有关机关登记的烟民只有6000余人，去调验的才2000余人，离禁毒的要求甚远。官方人士对上海的禁毒工作也不满意。一个到上海来调查禁毒的内务部人士认为，上海“办理禁政困难繁多”，“残毒犹存”，要肃清“尚难逆料”。

三、新增治安规定

为了进一步解决治安问题，上海市政府还根据需要，新颁行了一些有关治安的法规。关于保甲组织的规定即是其中之一。抗日战争以前，上海市政府没有颁布过有关这类组织的完整规定。在这一时期里，一系列有关保甲组织的规定问世了。1946年1月公布的《上海市区保甲组织暂行办法》和《上海市保甲整编施行细则》是其中两个较为重要的规定。《上海市区保甲组织暂行办法》确定了保甲的编制、不得享受本市公民资格的人员和保民大会等重要事项。它指出：市以下区，区内的编制为保甲；每区以30保为原则，不得少于10保；每保以30甲为原则，不得少于10甲；每甲以30户为原则，不得少于10户。有以下情况之一的，不可“享受本市公民资格”：褫夺公权者、附逆有据者、亏欠公款者、赃私处罚有案者、禁治产者、吸毒者。保民大会由本保中每户推举1人组成，它的职权有：审议保甲规约和保与保之间的公约；议决保长交议及本保公民10人以上的建议事项；选举或罢免区代表会代表、保长及副保长；听取保办公处的工作报告等。保民大会每两个月举行一次，由保长召集；如有特别事务或经本保20户以上请求的，可召集“临时会议”。《上海市保甲整编施行细则》规定了在编制保甲中的一系列具体事项，如编制保甲及调查户口应在全市同时举行；本市的户分为普遍户、船户、寺庙户、公共户、外侨户、特编户、临时户、荣誉户等；编户时应按主要街道，设定标准、起点和顺序，挨户编组；保甲编户时，“应按户发给户口证”，并张贴于进门易见之处，“不得遗失毁损”；保甲编户后，由户长择选甲长，再由甲长推选保长，并报“市政府择委”；保长确定后，就应召开保民会议，制定“保甲规约”，并由户长以上人员在规约上签名，共同遵守；遇有形迹可疑之人潜入或出生死亡、迁移或其他情况发生户口变动时，应由甲长转报保长等。根据1946年5月《上海市各区保甲户口统计表》的数据表明，上海的保甲组织在此以前已经建成，保甲制度也已建立。那时全市共有700780户，24084甲，1055保。

与治安有关的身份证制度在1946年2月也建立起来。此时颁布的《上海市政府发给国民身份证暂行办法》对发证条件、换发年限、办证手续等都作了规定。《办法》指出：凡具有中国国籍、在本市已设籍或迁入登记、年满14岁的，准予申请“国民身份证”；每5年换发一次国民身份证；申请时，要缴纳脱帽正面半身相片三张，无相片者可用“指纹代替之”；每人只限一张国民身份证，并“不得冒领”；伪造国民身份证者，送当地司法机关“依法处办”等。

上海地方政府把管理娼妓也作为一个与治安有关的问题。旧上海丑恶现象到处可见，娼妓即是其中之一。那时，上海的娼妓业十分发达。有人说：“上海的娼妓比什么地方还要多，繁华的程度比什么地方还要高。”具有正义感的有识之士对此十分不满，多次提出“禁娼”。在舆论压力之下，上海市政府在这一时期制定了一系列有关管理娼妓的规定。1946年12月11日公布的《上海市警察局管理娼妓办法》和《上海市警察局整理娼妓实施办法》、1947年1月28日颁布的《上海市卫生局警察局娼妓检验工作办法》，都是其中的重要部分。《上海市警察局管理娼妓办法》规定了什么是娼妓和妓院、开设妓院的条件、妓院应遵守的规则等：娼妓是指“卖淫为业之妇女”，妓院是指“卖淫营业之场所”；凡在本市开设妓院的，都应得到“营业许可证”。所有妓院都须遵守以下规则：要有预防性病的卫生设施；不得强留有传染病或已怀孕4个月以上或分娩未满3个月的妓女营业；不得接待未满20岁或身心不健全的嫖客；不准雇人或纵容妓女在妓院外拉客等。《上海市警察局整理娼妓实施办法》重点规定了整治妓女的原则和步骤。它要求全市娼妓在年底前登记，化私娼为公娼；私娼应予取缔；用抽签方式逐渐淘汰公娼，最终在5年内禁绝上海的娼妓；被淘汰的妓女应由社会局安排或由救济机构收容等。《上海市卫生局警察局娼妓检验工作办法》专门规定了娼妓的健康检查问题，指出：发现“娼妓患有传染性花柳病时，即通知警察局扣留执照，停止营业，并勒令患者就医”。可是，实际情况却为这一规定作了个最具说服力的注脚。1946年上海市政府卫生部门检查了1420名妓女，其中66%患有性病。1947年又作了一次检查，在3550名妓女中，有62%患有性病。性病比例之高，令人吃惊。

上海虽有一套有关管理娼妓的规定，但犹如没有，娼妓的活动没有丝毫的收敛，至“解放前夕，上海仍有妓女3万余人，公开登记的妓院800余家”。真正禁绝上海娼妓的，还是在上海解放以后的事。1951年11月25日，上海市公安局和民政局联合查封妓院，收容妓女。数年以后，上海的妓女全部得到改造。

四、制定限制供给的措施

由于蒋介石积极内战，大量物资用于军需，因而许多人民的生活必需品供不应求。在这种情况下，上海市政府不得不采取一些限制供给的措施，并用法规作了规定。纳入这种限制范围的商品包括食米、食油、食糖等。

民以食为天，米又是主要食品，但它却是主要的限制供给对象。1946年9月16日，上海市政府首先对市政府所属员工的食米供应作出限制。此日公布的《上海市政府所属员工食米配售办法》规定：市政府所属员工的配给食米“每人每次以5斗为限”；买米前先向“合作社付款”，领得“购米票”，然后在一定限期内“凭票购米”。随着内战的扩大，食米更为紧张，于是配售食米的范围便扩展到了全体市民，而且配售量减少了。1948年3月5日《上海市计口配售食米暂行办法》颁布。它规定：“所有上海市市民均须凭政府所发购米证购买食米，各售米店必须凭证购米”。具体的限额是这样的：年满7岁以上的，称为大口，大口每月购米不得超过2市斗；未满7岁的，称为小口，小口每月购米不得超过1市斗；其中，美国的救济米和政府的储备米，“各半供应之”。同年6月28日《上海市计口配售食米实施细则》施行。它不仅规定具体的售米办法和米价的公布事宜，而且还继续减少配售量。售米时间为“每月1日起至25日止，逾期无效”。米价“每月调整一次，在同月内，不予变更”，公布时间在“每月1日”。配售额是每个市民“均得凭证购买配米15市斤”。

与此同时，对粮食的加工问题也有规定。1948年2月3日施行的《上海市节约粮食消费办法》规定：“禁止碾制上等精白食米”，“禁止精制上等精白面粉”，“禁止以稻谷、食米及小麦等主要粮食酿酒”，还有“禁止以稻谷、食米、小麦等主要食粮制糖及饲养牲畜”等。

除了食米以外，上海的食糖和食油供给也受到了限制，而且也都有明文规定。1947年7月2日，上海社会局发出“通告”，明确限制购糖的办法和时间，指出：“本市市民不论大口、小口均得凭户牌”，每人领取购糖证一张；每张购糖证限购1斤，“每斤定价2500元”；售购时间，从7月8日起到7月17日止。1947年12月16日《上海市食油调配暂行办法》规定限量购买食油问题：凡是已办户口登记的市民“大口（14岁以上）每月每口配售食油1市斤，小口（10岁以下）每月每口配售食油半市斤”；每户于每月3日前领取本月的“购油证”。

随着内战的延续，人民必需品日益短缺，通货膨胀日趋严重，上海地方政府的以上种种规定已不足以成事，这些商品的价格如脱缰之马失去控制，并以惊人的速度上涨。仅1947年2月至4月的两个月时间里，米价上涨1.6倍，食油等也上涨了几倍。到了1948年3月5日上海市政府在“公告”里规定的3月份米价已高达“每市石（净重150市斤）240万元”。而在6年前，米价仅为每斗10元。真正受害的是广大市民。当时的流行语“大票满天飞，工人饿肚皮”和“物价天天涨，工资跟不上”真实地反映了那时的实际情况。

五、加紧镇压人民革命

内战爆发以后，国民政府反共反人民的真面目暴露无遗。人民革命运动因此而一浪高过一浪，“打倒蒋介石，解放全中国”已成为一种势不可挡的历史潮流。然而反动派总不会自行退出历史舞台。在这段时间里，他们丧心病狂地使用最为严酷的手段，加紧镇压人民革命。在上海解放前夕，他们面对末日的到来，颁布了一些极为残酷的法规，妄图逆转历史的车轮。

1949年1月4日制定了《上海市警察局特殊事件统一指挥办法》。制定这一《办法》的宗旨十分明确，就是“为处理学潮、工潮、群众暴动事件”。同时，还规定一旦出现“突发事件”，督察处长应秉承局长的命令，“即时率领必要人员驰赴现场，指挥并随时将现场情况报告总局”。侦缉组要秉承上司的命令，进行一系列特务活动，包括“侦察主动分子、监视非法活动，搜集情况，及搜捕罪犯与各种证据”。其中，还规定了一些程序性的内容，如“逮捕人犯时，应填写逮捕报告单，并须凭单解送人犯”等。

1949年2月，上海公布了一个京沪杭警备总司令部“布告”。此“布告”严令禁止“罢工、怠工、聚众请愿要挟以及其他破坏治安扰乱秩序等情事”。具体内容有3条。第1条规定：凡遇“福利问题”，要由主管机关处理，“绝对不得罢工怠工”。第2条规定：出现罢工、怠工情况的，即由当地治安机关处理，“强制其回复原状”。第3条规定：如有不服从治安机关命令的，“得由治安机关依军法就地枪决”。

1949年3月3日，上海实施《报刊审查标准》，企图从舆论上压制民主，反对革命。它明确指出：“备战”是政府的“既定之国策”，因此，“不得登载中伤讥讽或违反该项国策之文字”。为了封锁消息，它甚至严控国外的报道，规定“对国外通讯社电讯，尤须审慎发表或剪裁运用”。对共产党和解放战争的真实报道，更在严禁之列：“严忌泄露军事秘密及为共党作夸大宣传之文字。”那么，这个规定允许什么样的宣传呢？是那些鼓动内战，和对广大人民群众实行专政的宣传，美其名曰：“对本市治安与社会秩序之维护，以及军民合作之提倡，应共同予以有力之鼓吹。”

1949年4月21日人民解放军渡过长江，4月23日解放南京，上海解放指日可待。就在此月，上海施行了《上海市紧急治安条例》，内容十分简单，只规定对8种人可“处死刑”。这8种人是：造谣惑众者、集中暴动者、罢工怠工者、鼓动学潮者、窃盗抢劫者、扰乱金融者、破坏社会秩序者和无命令而破坏物资者等。其矛头首先指向革命人民，而且用的全部是死刑，已到丧失理智的程度。这也从法规的角度反映了上海地方政府一种惊慌失措和无可奈何的心态。

1949年5月21日，人民解放军正在进行解放上海的战斗。就在此时，上海的反动派如坐针毡，惶惶不可终日，炮制了一个《淞沪警备司令部奖励检举共匪办法》，专门打击共产党人。这个《办法》不仅使用悬赏的方法，甚至照搬中国古代曾经使用、在近代已禁用的连坐手段。此规定是为了“肃清本警备区内共匪潜伏分子”而制定的本办法。悬赏和金额是这样的：按被捕人的职务，“实赏银元500元至5万元”；破获一部电台的，“实赏银元1万元”；破获潜伏对象的，“实赏银元500元至1万元”等。其连坐的范围非常广泛，包括家属、邻居、保甲长、首长和店主等。它规定：“凡本警备区破获之共匪潜伏分子，非其家属、邻居、甲保长、乡（镇）长主管警察局及户籍人员或所隶首长、店主检举者”，都要连坐被罚，具体是：家属要“受连带处分，并查封其全部财产”；邻居、甲长、户籍人员“以窝藏包庇匪徒论”；店主、直属主管也要“受连带处分，并查封其店号”；乡（镇）长及主管警察局与户籍人员，要“按情节从重处分”等。这个连坐规定还四处宣传。上海解放前夕，史良为了躲避特务追踪，住在上海的亲戚家里，家里的墙壁上就写着：“一人不报，全家杀绝；一家不报，全里（里弄）杀绝。”连坐是一种十分残酷的刑法制度。它产生于我国奴隶制社会时期，以后便被广泛使用，无数无辜者屈死黄泉。近代以后被废止。但是，上海地方政府竟明目张胆地恢复这一规定，真是逆历史而行。

在这样的法规之下，上海笼罩在一片白色恐怖之中，人们往往因为一句话而被关押，嫌疑者亦在被杀之列。一名在车站等车的市民说了句：“八路（电车）怎么还不来”，就被特务诬为“通匪”而投入监狱。一个退伍士兵因带有“军人手牒”，也被说成是“冒充军人”。两个好心的邻居去解释、保释，即被指控为“同党嫌疑”，一样被关押。据有关资料揭示，上海在解放前夕就抓了3000多名“嫌疑犯”，杀死了其中的1300多人。另一份资料中表明，在336个被害者中，半数以上的罪名为“不详”。这样的草菅人命，在上海法制史上实属罕见。

但是，上海的人民大众并没有被这种白色恐怖所吓倒，人民革命运动也没有因此而停止。相反，这种运动更是风起云涌，不断高涨。1949年2月上海铁路工人举行罢工，使沪宁线全线停运。以后，上海教育界由复旦大学和交通大学的教授们发起组成上海国立大专院校教授联谊会，与反动政府展开斗争。农工民主党通过《沪讯》、《新青联》等刊物，宣传反蒋，支持革命，等等。1949年5月27日人民解放军以摧枯拉朽之势，解放了上海。从此，上海以一种崭新的面貌出现在东方，上海的法制也开始谱写全新的历史。

这一时期经过对上海地方法规的修正和补充，上海的地方立法达到了旧上海法制史上的最高水准，比以往任何时期都要完备得多。从《上海市政府法规汇编》来看，从1945年9月至1947年底，上海已颁行法规631件，分为10类。这10类法规的数量及其在全部法规中所占比例的情况如下：

这一时期的法规，无论在数量上，还是在所涉及的范围和内容上，都远远地超过了以往，可谓是旧上海法制史上的立法最为完备的时期。