第二章　辉格党的优势

1714-1760年汉诺威王朝初创时期，英国政治有这样几条主线：（1）通过镇压詹姆士党人的叛乱活动而巩固了汉诺威王朝的合法地位；（2）辉格党人长期把持政权，托利党人则退居乡间；（3）内阁制进一步发展，形成了大臣对首相负责、内阁对议会下院负责的责任政府制度。

汉诺威王室入主英国之初地位并不稳固，流亡法国的詹姆士三世及其后代一直觊觎英国王位，在法国人的支持下，英法两国的詹姆士党人不断制造复辟阴谋，并策动军事叛乱，对新生的汉诺威王朝造成极大威胁。1714年10月20日，就在乔治一世举行加冕典礼的那一天，英格兰不少地方爆发了反对新王朝的示威活动。伯明翰（Birmingham）、布里斯托尔（Bristol）、诺里奇（Norwich）、雷丁（Reading）等城市均出现规模不等的群众性示威。1715年是大选年，国内的詹姆士党人借机搅局，使不少地方的选举充满了暴力和紧张的气氛，莱斯特（Leicster）的郡守甚至认为自己生命受到威胁，因而将投票延期进行。5月29日是查理二世复辟的日子，在伦敦的香榭里大街（Chancery Lane）甚至有詹姆士党人燃起篝火表示纪念。6月和7月，反对新王朝的活动更是达到高潮。

为了稳定国内秩序，7月初，议会通过了《骚乱法》（Riot Act）。法案规定，12人及以上的群众集会，接到当局命令后须在一小时内解散，拒不执行者将被判处死刑。《骚乱法》的直接目标是打击詹姆士党人，但其后牛津等地反对新王朝的集会仍不时出现，于是议会宣布终止《人身保护法》（Habeas Corpus Act），授权政府可以在不经过任何程序的情况下拘捕任何反对王室和政府的人。一些与复辟活动有牵连或图谋发动叛乱的贵族被捕入狱，财产也被没收。但高压政策仍不足以平息国内局势，一场更大的叛乱还是在苏格兰爆发了。

在英格兰，同情詹姆士三世的人只是少数，而苏格兰的情况则大不相同——詹姆士党人主要集中于苏格兰，有相当一部分苏格兰贵族敌视新王朝，希望斯图亚特王朝复辟。这种强烈的“詹姆士党人情结”（Jacobitism）不仅与斯图亚特王朝源自苏格兰有关，而且与合并后苏格兰人的不满有关。由政治精英所推动的合并并未给苏格兰民众带来多大利益，英格兰政治家对苏格兰人的利益更加漠不关心。1712年，托利党政府颁布《宽容法》（Toleration Act），对苏格兰长老会所排斥的其他教会实施保护，这被苏格兰人看作干预其宗教自由；同时，托利党政府宣布在苏格兰开征麦芽税，这被看成英格兰的经济剥削。不满情绪与对斯图亚特王朝的留恋交织在一起，就酿成了反对新王朝的叛乱。

1715年9月6日，苏格兰贵族马尔伯爵（Earl of Mar）在布雷玛（Braemar）树起詹姆士党人的大旗，发动反对汉诺威王朝的叛乱。马尔伯爵曾在乔治一世内阁中担任负责苏格兰事务的第三国务大臣之职，但一些托利党人诽谤他与复辟王朝有勾结，因此被乔治一世解职。仕途终结的马尔于是发起了叛乱，并打出复辟斯图亚特王朝的旗号，希望老僭位者詹姆士三世能给苏格兰带来“古已有之的自由和独立的宪政”。

马尔叛乱在苏格兰高地部落中支持者众多，18位贵族带着共5000名叛军加入马尔阵营中。虽然英国政府派阿盖尔公爵（Duke of Argyll）率军平叛，但收效甚微。马尔叛军先后攻占了苏格兰的珀斯（Perth）、阿伯丁（Aberdeen）、邓迪（Dundee）等城市，其人数也增加到约1万人。叛军兵分两路，一路向东南进军，以呼应英格兰北部诺森伯兰郡（Northumberland）发动叛乱的詹姆士党人，但在普雷斯顿（Preston）遭到政府军的阻击，200多名贵族军官和1250名士兵被俘。另一路在马尔伯爵率领下向爱丁堡（Edingburg）挺进，但在谢里夫穆尔（Sheriffmuir）遭到阿盖尔公爵的阻击，双方陷入僵持局面，但僵持对詹姆士党人来说就意味着失败，阿盖尔公爵“成功地阻止了马尔伯爵深入苏格兰低地，这对于乔治（一世）来说就是胜利”。

马尔叛乱给詹姆士三世造成一个复辟良机，但1715年9月路易十四（LouisⅩⅣ,1661-1715年在位）去世，法国政府被亲汉诺威的摄政王奥尔良公爵（Duke of Orleans）所掌控，这使得由法国出兵帮助复辟的希望落空，因此在马尔叛乱的三个多月中，詹姆士三世及其势力只能隔岸观火，无法给叛军以实际支持。到12月詹姆士三世的机会来了，22日，他在法国私掠船的协助下，带着一批随从由敦刻尔克出发渡过北海在苏格兰彼得黑德（Peterhead）登陆，随后在珀斯与马尔叛军会合。

此时马尔叛军只剩下4000多人了。当叛军看到詹姆士三世只带着几名随从，而并没有传说中的大批军队和补给时，失望的情绪迅速蔓延，其士气迅速涣散；而阿盖尔的政府军却得到5000名荷兰军队的支援。1716年初，经过珀斯和蒙特罗斯（Montrose）战役后，詹姆士党人的叛乱被镇压下去，大势已去的詹姆士三世及马尔伯爵等叛乱贵族仓皇逃往法国，1715年叛乱由此告终。

詹姆士三世等逃往法国后被奥尔良公爵驱逐，他于是先投靠罗马教廷，后来又投靠英国的老对手西班牙。1718年，英国为阻止西班牙争夺地中海霸权而对西班牙开战，作为报复，西班牙决定资助詹姆士党人的复辟活动。1719年6月，詹姆士三世指派贵族奥蒙德公爵（Duke of Ormonde）率领一支5000人的军队渡海向苏格兰进发，由于天气恶劣，结果只有300人在苏格兰登陆。由于响应者寥寥，这支远征军很快在格兰谢尔（Glenshiel）遭英军围歼，詹姆士党人的复辟活动也暂告一段落。

18世纪40年代英法两国因奥地利王位继承问题而相互交战，流亡的斯图亚特政权似乎又有了新的希望。法王路易十五决定扶植詹姆士党人，让其在英国本土制造混乱。于是，年迈的詹姆士三世及其长子“小僭位者”（Young Pretender）查理·爱德华（Charles Edward）又成为法国的座上宾。1745年7月23日，在法国政府的支持下，查理王子乘坐私掠船在苏格兰莫达特（Moidart）登陆，随行者仅7名贵族，没有法国军队。但查理王子仍带去了法国提供的军械，包括1500支步枪、20门加农炮以及1800把大砍刀。查理王子一踏上苏格兰的土地，立即赢得高地部落的支持，许多贵族率众投奔查理王子，很快就汇集成一支由苏格兰各部落组成的1000多人的军队，并得到许多苏格兰民众的支持。在查理王子的追随者中有许多天主教徒，也有一贯反对苏格兰合并的人，其他加入者则纯粹是为了军事冒险和投机。

查理王子的叛军在苏格兰势如破竹，先后占领了珀斯、福科尔克（Falkirk）以及首府爱丁堡等城市。到9月底，苏格兰大部分已处于查理王子的控制下，英格兰陷入恐慌之中。查理在苏格兰的成功促使法国改变态度，10月15日，法国宣布与流亡的斯图亚特王室结盟，拒绝承认乔治二世（GeorgeⅡ)为英国国王而拥护詹姆士三世，同时许诺在合适时机派军援助詹姆士党人的复辟事业。

法国的态度令叛军士气大振，11月，查理王子率领5000名叛军南下进入英格兰境内，先后攻占了卡莱尔（Carlisle）、兰开斯特（Lancaster）、普雷斯顿、曼彻斯特（Manchester），并最终驻扎在距伦敦仅127英里之遥的德比（Derby）。不过，与苏格兰情况不同，叛军进入英格兰后，呼应者和加入者寥寥无几，因为“自1715年叛乱后的30年来，英格兰的詹姆士党人情结几乎消逝殆尽，英格兰人已习惯于乔治国王的统治了”。

陷入恐慌的伦敦城组织起一支3000人的军队构建防御工事，由坎伯兰公爵（Duke of Cumberland）率领的1万名援军也火速赶往德比。对叛军来说，法国许诺的援军一直未到，一些原本支持查理王子的英格兰贵族也犹豫观望，水土不服的苏格兰高地士兵开始叛逃，而仅仅依靠几千人的军队要想攻占伦敦城则希望渺茫。在政府军的前后夹击威胁之下，查理决定放弃进攻伦敦，准备尽快撤回苏格兰。

但撤退就意味着失败。从12月5日起，查理王子领导的叛军节节败退，坎伯兰公爵率领的政府军则一路追击。1746年，近万名政府军与约5000名叛军在库洛登（Culloden）荒原进行决战，力量的悬殊和装备补给差异决定了战斗的结局，叛军被强大的政府军分割围歼，约2000名高地士兵战死，其余叛军或沦为俘虏，或四散逃命。查理王子逃离战场后，在当地部族的掩护下，潜伏约五个月之久，后来总算逃回了法国。

苏格兰是斯图亚特王朝的诞生地，也是历次詹姆士党人叛乱的根据地。1745年叛乱被平定后，英国政府决定采取严厉政策，旨在“清除在这个王国里散播的坏种子，使其再也无法发芽”。政府对于叛乱贵族实施严惩，120名为首者被处死，另有数百人被判监禁或流放。政府还颁布一系列严酷法令：《褫夺法》（Act of Attainder）规定没收被处死以及叛逃贵族的财产；《缴械法》（Disarming Act）禁止苏格兰人携带武器，甚至不准穿着苏格兰传统的花格呢短裙。议会还剥夺了苏格兰沿袭已久的司法裁判权；对于在叛乱中表现活跃的天主教徒，政府颁布禁令，限制他们担任公职。这些措施破坏了苏格兰的“文化与生活方式”，在客观上加速了苏格兰与英格兰的融合。

“詹姆士党人叛乱是英国政治生活的一个重要组成部分”。1745年库洛登荒原战役的失败以及1788年斯图亚特末代继承人的辞世，标志着詹姆士党人复辟事业的彻底失败，至此，“光荣革命”后困扰英国政局的王位继承问题终于得到解决。随着汉诺威王室继承权的稳固，英国迎来了长达几个世纪的和平与安定，这种政治局面为英国政党政治的发展以及责任内阁制的形成创造了条件。

汉诺威王朝入主英国后，开始了近半个世纪的辉格党独占政权的时代，史称“辉格党的优势”。在此期间，内阁、上院、下院几乎被辉格党所掌握，这种局面与18世纪英国特殊的政治格局有关。

首先，部分托利党贵族卷入了斯图亚特王朝的复辟阴谋，因此失去了汉诺威君主的信任。在安妮女王病危期间，执政的托利党贵族中，博林布鲁克子爵（Viscount of Bolingbroke）、奥蒙德公爵等曾秘密与流亡的詹姆士三世接触，敦促其放弃天主教信仰，图谋复辟活动。乔治一世继位后，有些托利党贵族逃往法国，在詹姆士三世的流亡政府中任职，这种不明智的做法对托利党的政治前途产生了消极影响。早在1714年，汉诺威王朝的特使就曾说：“如果老僭位者在法国军队支持下回国复辟，那么15个托利党人中应该有14个不会反对。”马尔叛乱中有少数托利党贵族卷入其中，这让辉格党人获得“一张致命王牌——托利党人与詹姆士党人几乎成为同义语”。由于直接或间接卷入詹姆士党人的叛乱，彻底断送了托利党的政治前途。1715年大选后，乔治一世任命了清一色的辉格党政府，托利党由于失去国王的信任而长期居于在野地位。

其次，汉诺威王朝入主英国后，辉格党利用国王的信任与支持，对中央政府中的托利党进行大清洗，促使“从中央到地方都出现权力从托利党向辉格党的转移”。博林布鲁克和奥蒙德的财产被没收，牛津公爵（Duke of Oxford）和斯特拉福德公爵（Duke of Strafford）因与法国媾和而以叛国罪论处。枢密院成员由80人缩减至32人，被裁减的大多为托利党贵族。在政府各部门中，对新教王位继承权态度含糊或同情僭位者詹姆士三世的托利党人大多被解职；在地方政府中，各郡地方长官职位也纷纷易手：汉普郡（Hampshire）、兰开郡（Lancashire）和朴次茅斯（Portsmouth）的地方长官，由于与詹姆士党人有牵连而被解职，取而代之的是拥护新教王位继承权的辉格党贵族。由此，辉格党实现了从中央到地方的权力控制。

再次，辉格党优势的形成也与汉诺威君主的坚定支持有关。18世纪初君主立宪制仍处于发展之中，国王仍保有许多特权。一个政党能否执政，与其说有赖于民众支持，倒不如说更多地来自于王权的青睐。在当时，国王往往先任命政府成员，再由政府通过各种手段去获取议会下院的支持，因此，“只要一个政党团结一致，与王室保持亲密关系，并且不犯致命错误，就可以一直当政”。辉格党对汉诺威王室的坚定捍卫使前两任汉诺威君主将辉格党看成天然盟友，这成为辉格党优势确立的重要前提。

1714-1761年英国在两任汉诺威君主的统治下：乔治一世及乔治二世。此间，政权一直控制在辉格党手中，国王利用政府大臣的任命权组建了多届清一色的辉格党政府，辉格党人则利用对政府的控制，通过封官晋爵、金钱收买等方式来控制议会，进而长期主宰英国政坛。此间，遭遇排挤的托利党居于在野地位，其在议会下院的席位呈逐年下降趋势。1715年，托利党在下院尚占据220席，1734年减少到150席，1761年更跌落到112席。但尽管辉格党基本控制了中央政权，托利党却仍可在地方事务中发挥重要作用。

早期，辉格党内部并没有出现统领全党并操控政府的公认领袖，首届辉格党政府分为两派，詹姆士·斯坦霍普（James Stanhope）、查尔斯·斯宾塞·桑德兰（Charles Spencer Sunderland）等是主流派，罗伯特·沃尔波尔（Robert Walpole）、查尔斯·汤森德（Charles Townshend）等居于次要地位。这两派在对外政策上有明显分歧：在欧洲政策上，斯坦霍普派支持汉诺威君主在欧洲发动的战争，沃尔波尔等则反对君主为了私利而让英国卷入欧洲战争。不过，在打击托利党势力、实施宗教宽容等内政问题上，两派又有基本的一致。1719年，辉格党政府废除了托利党当政时期通过的《偶尔尊奉国教法》和《宗教一致法》（Act of Uniformity），给新教各派以相对平等的地位。

1720年的“南海泡沫事件”（South Sea Bubble）为沃尔波尔派的崛起提供了良机。18世纪初，政府为应对战争支出而向商业公司举债，南海公司就是政府的债主之一。1719年，南海公司向政府提交了一份债转股计划，即把政府的3000万镑国债转换为公司股票，公司则负责偿还债务。为使计划获得通过，南海公司对官员和议员大肆行贿，1720年该议案在议会两院以绝对多数获得通过。随后，为了吸引更多的人购买公司股票，南海公司操纵舆论工具，称南海公司的信誉是由国家担保的，而公司在南美的贸易扩张将给投资者带来巨大收益。于是，南海公司的股票价格一时间急剧攀升，其原始股票价格为100镑，4月份涨到130镑，6月初达到745镑，6月中则达到1045镑的最高值。价格的攀升带来严重的泡沫，从6月底开始，大规模的股票抛售开始出现，致使公司股价暴跌。到12月，南海公司股票跌至128镑，历时8个多月的南海泡沫破灭了。南海泡沫事件波及所有的社会阶层，成千上万的投资者倾刻间倾家荡产，议会大厦外挤满了几近疯狂的破产者，他们要求惩办责任人。议会委员会的调查表明，许多政府要员甚至王室成员都接受过南海公司的贿赂，有462名下议员和122名上议员也卷入南海公司骗局。南海泡沫的破灭还引发了政治危机，收受贿赂的辉格党官员身败名裂，竞相辞职，政局一片混乱。在这种情况下，沃尔波尔被任命为财政大臣，“沃尔波尔当初曾坚决反对南海公司的计划，现在当国家需要时，他心甘情愿地接受了重任”。1721年3月，一批没有受到南海泡沫事件牵连的辉格党成员组成新政府，沃尔波尔成为新的政府首脑。此后二十余年，英国进入所谓的“沃尔波尔时代”。

沃尔波尔重新分配国债，大力整顿南海公司的股票，将公司大部分资产转换成英格兰银行股票，逐步遏制了南海公司股票暴跌的趋势，国家财政状况趋于平稳。作为财政大臣，沃尔波尔还较为成功地化解了国债问题。早在1717年，沃尔波尔就主持成立偿债基金，即从每年财政收入中提取一部分款项用以清偿国债，以逐步减少国债总量。1727年，沃尔波尔成功地将部分国债利息从6%-7%减少到4%。1737年，沃尔波尔提出按照三厘利率来偿还国债利息，未获议会通过，但三厘国债此后成为政府追求的目标。到18世纪40年代末，政府成功地将所有国债利率都降至三厘，由此产生了英国最早的“统一国债”，即三厘国债。

沃尔波尔政府还采取了一系列重商主义经济政策，尤其是推行有利于工商业发展的税收政策。为了刺激工农业产品的出口，政府取消了几乎所有的出口关税，降低了英国生产所需要的原料的关税，同时还大幅度降低土地税率。与此同时，沃尔波尔政府还开征消费税，其目的“不仅在于打击日益猖獗的走私活动，而且在于鼓励商业和贸易的发展”。消费税征收的对象，起初为肥皂、皮革、纸张、蜡烛、盐等；1723年扩大到茶叶、咖啡、可可等。1733年，政府提出新的消费税议案，准备对烟酒征税，但在全国引起轩然大波。“在狂怒的公众舆论之下，许多辉格党人开始摇摆不定并撤回对沃尔波尔的支持。”面对舆情，沃尔波尔果断撤回消费税议案，避免了一场政治危机。

在外交方面，沃尔波尔政府积极推行和平均势外交政策，尽量避免卷入欧洲大陆的战争。1733年，欧洲列强因波兰王位继承问题而相互交战，沃尔波尔则顶住各方压力不愿参战。不过，18世纪30年代，英国与西班牙之间在北美殖民地贸易问题上的冲突越来越激烈，1713-1731年间西班牙共查获180艘英国走私船，英国商人及公众对西班牙的愤恨情绪开始蔓延。此时，沃尔波尔仍推行和谈方针，1739年与西班牙签订《帕多公约》（Convention of Pardo），英国政府保证不再向美洲殖民地进行走私贸易，西班牙则承诺保留英国原先获得的贸易特权。沃尔波尔的外交政策无论在社会上还是在议会中都遭遇到强烈反对，一种主战情绪在整个英国蔓延，正如当时一家报纸所称：“历史上从来没有哪个时候像现在这样，几乎整个民族或国家是如此迫切地希望投入一场战争。”在强大的压力下沃尔波尔终于屈服了，1739年10月英国正式对西班牙宣战。面对主战的纽卡斯尔公爵，沃尔波尔有点沮丧地说：“这是你们的战争，我希望你们为此而喜悦。”不过，战争虽然在进行，但辉格党政府及议会在战争政策上却存在着巨大分歧，政府很快陷入危机之中。1742年2月，不堪战争压力的沃尔波尔宣布辞去首相职务。

沃尔波尔的辞职意味着一个时代的结束，但政权依然掌握在辉格党手中。此后，曾担任爱尔兰总督的卡特莱特、亨利·佩勒姆（Henry Pelham）、纽卡斯尔公爵、老威廉·皮特（William Pitt the Elder）等先后组阁，他们的政府都以满足战争的需要为第一要务，而英国也在对外战争的道路上越走越远，先后卷入奥地利王位继承战争、英法七年战争等。英国的参战，一则是为了维持欧洲大陆的均势，二则是为了争夺世界霸权。辉格党政府所推行的战争政策不仅奠定了英国在欧洲乃至在全世界的霸权，而且扩大了英国的海外市场，为国内工商业的发展以及后来的工业化创造了条件。

辉格党优势的时期也是内阁制确立的时期。内阁在斯图亚特王朝末期已开始萌芽，但当时的内阁处于君主的控制之下，自己没有独立地位。汉诺威王朝继位后的半个世纪中，不谙英国事务的德意志君主登上王位，这为内阁摆脱君主的控制而获得独立地位提供了绝佳的时机，内阁制因此而逐渐确立。

君主退出内阁会议并淡出国务是内阁制确立的重要前提，由于乔治一世和乔治二世都出生在德意志，继承英国王位后仍迷恋于汉诺威领地事务，对英国的政务并不热心，两位君主经常离开英国前往汉诺威，少则十天半月，多则长达半年。君主不在期间，国务依然要处理，政府会议也要按期召开，于是在没有君主主持和参与的情况下，大臣们聚集在一起讨论国务成为常态。

汉诺威君主退出国务还有着语言方面的因素。无论乔治一世还是乔治二世，其母语都是德语，英语水平很差，无法与内阁大臣们正常交谈。这样，在少有的几次由君主主持的内阁会议上，君主与大臣之间由于语言不通，交流存在障碍，参加这样的会议对汉诺威君主而言纯粹是浪费时间。于是，自1717年起，除了1721年和1733年仅有的两次例外，乔治一世几乎不再出席内阁会议。这一惯例在乔治二世时期得以延续。据记载，乔治二世仅在1745年、1756年和1758年参加过三次内阁会议，于是，“君主亲自参加内阁商议变得越来越不常见了”。由于君主退出内阁会议，这就使得君主的影响力逐渐减弱，国家大政方针的制定及执行几乎都是由内阁进行的，内阁独立性不断增强。

君主缺席内阁会议导致了“首相”（Prime Minister）职位的出现，这是内阁制形成的一个重要标志。由于君主缺席，内阁中必须有一位大臣出面来召集及主持会议，这位大臣还必须将会议经过及所做决定写成报告，会后呈献给君主。在内阁中执行这一任务的往往是位高权重的财政大臣，因为在政府各项工作中，经济事务最重要。于是，首席财政大臣便充当起内阁与君主之间的“传话人”，这就是后人所称的“首相”。起初，财政大臣与其他各部大臣之间地位平等，当阁僚们称呼他为“首相”时，多少带有讽刺的意味。但后来，人们习惯于“首相”这一称谓了，“首相”的地位也逐渐高出了其他大臣。

1720年南海泡沫事件后，沃尔波尔担任首席财政大臣达20年之久。一般认为，沃尔波尔是英国历史上第一位“首相”，也是第一位入住唐宁街10号的政府首脑。沃尔波尔之所以能长期占据首相职务，与此间辉格党的政治优势相关。18世纪上半叶，托利党长期在野，辉格党则始终保持着议会多数党地位，这样，谁成为辉格党领袖，谁就能控制议会下院，从而也就能担任首相之职。沃尔波尔以及其后四任首相均由辉格党领袖出任，这使得一种新的惯例逐步形成，即议会多数党领袖出任内阁首相，由此而使下院多数党领袖与内阁首脑合二为一，从而保证了内阁与议会下院的一致。

沃尔波尔利用首相的职务来强化自身地位，使首相真正成为内阁首脑。在当时，确保君主的信任和支持必不可少，由于在南海泡沫事件中沃尔波尔以卓越的能力化解了危机，并保护不慎卷入南海骗局的王室成员，由此赢得了乔治一世的青睐。到乔治二世时期，沃尔波尔又利用财政大权讨好王室，为自己的地位铺路。例如，1727年继位的乔治二世曾视沃尔波尔为异己分子，但沃尔波尔却主动对其示好，在议会讨论王室年金时慷慨建议将国王和王后的年金提高到80万镑和10万镑。此举备受王室欢喜，乔治二世感激地说：“沃尔波尔爵士，予人方便即予己方便，你在这件事情上的所作所为将改善我的处境，而你自己也将会受益良多。”由此，他大力支持沃尔波尔，确保了沃氏的首相地位。

沃尔波尔利用各种机会排斥异己，确立自己的优势地位。为保持同下院的联系并控制下院，沃尔波尔以平民身份担任下院议员，多次谢绝册封其为贵族的提议，直到1742年他辞职之后，才接受奥福德伯爵（Earl of Orford）封号进入上院。沃尔波尔认识到下院的支持是内阁得以立足的关键，为此，他一方面表现得平易近人，与下院议员打成一片，对议员许以特权、官职、荣誉等各方面承诺，使议会下院牢牢地处于自己控制下；另一方面又利用财政权划拨秘密活动经费，专门用于操控选举、收买议员。在当时的议会选举过程中，买卖选票是司空见惯的现象，某些选区居然将议员席位公开标价，比如乔治一世时期为1500镑，乔治二世时期涨到2000镑。要操控选举就必须花费巨资，所以在1734年大选时，沃尔波尔花费近12万镑使326名辉格党人当选，确保了辉格党在议会的优势。沃尔波尔曾经说：议员们“每个人都有一个价码”。议会选举中的腐败遭到人们的诟病，但客观上却强化了内阁与议会下院的联系，为内阁摆脱王权控制并对下院负责提供了可行性。

为提高政府工作效率，“阁中之阁”的先例开始出现了。斯图亚特王朝末期，从枢密院委员会脱离出来的内阁，其成员数目一般维持在10-20人左右。由于阁员数量多，因此在讨论国家政务时，各成员之间难免出现分歧，内阁时常陷入激烈的争论之中，很难取得一致意见。为避免内阁的分歧与争论，强化对内阁的控制，沃尔波尔在几乎每次内阁会议正式召开前，总是邀请几位最有实权的大臣举行私下会议，会议一般在首相官邸召开，与会者一般为5-8人，主要包括国务大臣、掌玺大臣、枢密大臣、大法官等。如需讨论某一专门性问题，该部门长官也会被邀请参加。这种由首相主持、内阁主要成员参加的私人会议被称为“小内阁”，而真正的内阁则被称为“大内阁”。有学者统计，1729-1741年有记载的178次内阁会议中，有9名及以上阁员参加的占93次，有8名及以下阁员参加的占85次。还有学者对1739-1758年间70次内阁会议参加者进行统计，发现有9名及以上阁员参加的占17次，6-8名阁员参加的占36次，5名及以下阁员参加的占17次。上述材料表明，“小内阁”的召开已经变得与“大内阁”一样普遍了。

这种大小内阁并存的体制又被称为“双内阁制”。“小内阁”的成员全部来自“大内阁”，而且是大内阁中的要员。“小内阁”出现之初表现出预备会议的性质，即在会上，首相和要员对重大问题提出初步意见，供正式内阁会议决策时参考。渐渐地，其权限越来越大，凡正式内阁会议需要讨论的国务均由“小内阁”讨论并做出决定，这些决定有时交正式内阁表决，有时则不通知其他内阁成员而直接付诸实施。这表明国家的行政大权渐渐由“大内阁”转移到“小内阁”手中。坦普里（H.W.V.Temperley）指出：“正如在沃尔波尔时代所看到的，毫无疑问小内阁权力更大，而只有关于批准条约、宣战或媾和等重大事件，才在大内阁进行商讨。”沃尔波尔当政之初所开创的“小内阁”发展迅速，到其下台之时，“小内阁”几乎包揽了所有日常政务及辅助性事务，由此成为国家的行政权力核心。在沃尔波尔之后，“小内阁”继续保留下来，其权力得到进一步扩展，而此前的大内阁权力几乎丧失殆尽。国家权力从“大内阁”向“小内阁”转移，与此前从枢密院向内阁转移如出一辙，这种转移及权力的集中化大大提高了政府的工作效率，同时也有利于作为政府首脑的首相控制并领导内阁。

也正是从沃尔波尔当政之时起首相的个人权力不断膨胀，并逐渐超越其他内阁成员而成为真正的政府首脑。作为内阁会议的主持人，在阁员讨论政务时，首相的意见往往起到决定性作用。沃尔波尔当政之时，内阁一致性原则已初见雏形，这一原则的核心是：内阁成员的政见必须保持一致，即便有不同意见，也只能保留，否则其政治生命就不保。正如史学家所言：“人们很快意识到，小内阁圈子中的大臣，如果在重大问题上与同僚们意见相左，除辞职以外别无选择。”作为这一原则的首创者，沃尔波尔经常采取铁腕手段，无情打击政见不同者。1724年，国务大臣约翰·卡特里特（John Carteret）因为在外交政策上与沃尔波尔意见相左，结果被沃尔波尔罢免职务；1730年，国务大臣汤森德也因为不赞成沃尔波尔的意见而被驱逐。沃尔波尔开创的内阁一致性原则被后来者所继承，这不仅确立了首相在内阁中的至尊地位，而且还提升了内阁议案获得君主批准的成功率。这是因为，君主在面临内阁一致通过的议案后，就不可能再反对了，所以这实际上也意味着国家大政已经从君主转移到内阁手中。

内阁一致性原则的初步确立，还为后来“内阁集体负责制”奠定了基础。由于重大决策是经内阁会议讨论并一致做出的，那么，与会的大臣就必须为这一决策负集体责任，一旦内阁决议被议会或君主否决，就将造成严重的政治危机，内阁的总辞职也就会发生。

议会下院的支持是内阁存在的基石，一旦失去下院这座靠山，内阁的垮台就在所难免。在沃尔波尔当政的20年间，辉格党内争夺权力的斗争非常激烈，但沃尔波尔总是借助其对下院的领导地位而化险为夷。不过，当1739年英国卷入与西班牙的战争后，沃尔波尔仍坚持和平外交政策，这最终造成内阁与下院之间的对立。1742年，由于内阁议案在下院遭到否决，沃尔波尔意识到自己失去了下院的支持，遂宣布辞职。沃尔波尔的辞职开创了英国政治史上一个宪政先例，即内阁首相在失去议会下院多数支持的情况下应辞去职务。但需要指出的是，当时沃尔波尔的辞职仅仅是首相个人的辞职，而非政府的集体辞职，沃尔波尔的下台只是其个人的失败，“是一名政治家的下台，而非辉格党的倒台”。当时的辉格党依然成功地控制着议会下院，接替沃尔波尔担任首相的依然是辉格党贵族，因此，那只是政权在辉格党内的一次更替而已。

在内阁制形成的过程中，作为内阁首脑的首相在大臣的人选问题上开始有了发言权，有时甚至起决定作用。君主在任命大臣时往往要与首相协商，得到首相的认可。沃尔波尔当政时期，君主所任命的内阁大臣均是支持沃尔波尔的辉格党人，一旦这些大臣与沃尔波尔意见不同，君主便会依据首相的意见对其进行罢免。这说明，君主对于大臣的任命权已经大打折扣，首相对内阁成员的控制力在迅速增强。在辉格党的优势时期，君主与首相在内阁大臣任命问题上还出现过严重对立，由此引发宪政危机。1746年，英国国内詹姆士党人的叛乱仍在继续，在欧洲又卷入与法国的战争之中，内外交困之时，首相佩勒姆请求乔治二世任命威廉·皮特担任内阁大臣。由于皮特此前多次发表言论抨击汉诺威君主，因此乔治二世严词拒绝，结果佩勒姆内阁集体辞职，使政府陷入瘫痪状态。在僵持了两天之后乔治二世做出让步，邀请佩勒姆重新组阁，但佩勒姆提出了更苛刻的条件，除任命皮特为内阁大臣之外，还要求君主不得干预内阁事务，不得听信幕后人指使。乔治二世只得一一首肯，皮特由此入阁，并担任主计大臣之职。这一事件“有着重大的宪政意义”，在大臣任命权的较量中，以首相的胜利而告终，君主的人事权力遭到极大削弱，首相在内阁成员的任命方面有了越来越大的发言权，这就为18世纪末形成的大臣对首相负责的做法提供了先例。

皮特进入内阁后其政治生涯的沉浮也反映出君主权力的衰落，而这恰恰是内阁制得以发展的前提。1746-1757年皮特在内阁中先后担任主计大臣（Paymaster General）和国务大臣之职，在对外战争中为英国争得了荣耀，也为自己赢得了广泛支持。但在1757年，一直对皮特心怀不满的乔治二世趁内阁转换之机，罢免了皮特的国务大臣之职，并准备成立一个排斥皮特的新政府。乔治二世的做法遭到不少内阁大臣的反对，他们以辞职要挟，议会下院和公众舆论也站在皮特一边，乔治二世几乎成为孤家寡人，他费时三个月也未能组织起一个排斥皮特的内阁。当乔治二世最终说服纽卡斯尔公爵组阁时，对方提出的第一个条件就是让皮特继续担任国务大臣。无计可施的乔治二世只得屈服，在纽卡斯尔内阁中担任国务大臣的皮特事实上行使了首相的职权。尽管1757-1761年间皮特从未获得过首相的称号，但历史学家普遍认为，此间的内阁事实上是一个皮特内阁。皮特的罢免及其再次入阁反映了王权的进一步衰落，同时也表明，一位政治家政治生命的起落越来越有赖于议会的支持，这就为内阁对议会负责提供了先导。