第一篇　政治

第一章　君主立宪制的确立

1688年的“光荣革命”（Glorious Revolution）及1689年的《权利法案》（Bil of Rights），确立了“英国式君主立宪制”，这成为英国宪政制度的一个新起点。斯图亚特王朝（Stuart Dynasty）最后25年间，是英国现代政治制度的初创时期。伴随着王权的衰落及议会主权地位的上升，内阁制和政党政治开始兴起，王位继承问题也通过立法形式逐步解决，这不仅促使了君主立宪制的发展，而且给英国带来较为稳定的政治局面。

1689年的《权利法案》是英国宪政史上的纲领性文件，它对国王与议会之间的关系做了初步规定，尤其是对王权进行了一系列限制，但君主并未因此成为“统而不治”的“虚君”。这是因为：一方面，“接受哪怕是被阉割的《权利法案》并不是威廉三世（WilliamⅢ,1689-1702年在位）和玛丽（Mary）接受王位的先决条件，尽管在接受王冠之前，《权利法案》确实向他们正式宣读过，但无论是威廉还是玛丽，都没有明确表态将受这些条款的约束”。另一方面，《权利法案》只是对王权加以限制，并没有剥夺王权，国王的权力依然很大。例如，定期召开议会非常含糊，多久召开议会并没有明确，国王仍然拥有随意召开和解散议会的权力；国王还拥有制定内外政策的权力，拥有任免各部大臣及官吏的权力，后者很大程度上使国王能实现对议会的控制。为此，可以这样认为，《权利法案》充其量只是确立了国王与议会共享政治权力的机制，而哪一方在权力的行使方面处于主导地位，取决于二者之间权力斗争的结果。从“光荣革命”后二十多年间的情况来看，国王与议会之间的权力斗争异常激烈：国王力图维护并行使传统的特权，而议会则通过财政权和立法权来逐步来削弱王权，并确立自己的主权地位。

自中世纪议会诞生以来，英国就形成了“国王征税必须经议会同意”的传统，这表明议会已初步掌握财政大权。《权利法案》中的相关条款对议会的征税权进一步加以确认，此后议会通过种种手段，进一步强化手中的财政大权。1689年3月，议会通过一项拨款法案，授予国王每年120万镑的税款，其中60万镑用于宫廷和非军事开支，其余用作海陆军开支。1693年，议会还成立专门的财政委员会来编制财政预算，预算案实行专款专用，即便国王也不得挪用。为保证预算案的严格执行，“杜绝17世纪公共行政中的浪费、低效及腐败行为”，议会还专门设立财政审查委员会，对财政收支状况进行检查，这样，“国王的政府被迫处于相继数个议会委员会监督之下”。

不仅如此，议会还极力限制国王的军事权力。1689年，议会通过《兵变法案》（Mutiny Act）。法案名义上是为“惩罚那些发动兵变或不愿服从国王管束的军官或士兵”，实际上却是议会为国王行使军事大权设置门槛。法案规定，“除非经过议会认可，否则，在国家处于和平时期，（国王）召集和维持常备军的行为将被视为非法”。不过，“当国家面临危险而君主和议会都觉得有必要召集军队来维护国家安全时”，经过议会授权，国王可以召集军队，但这支军队只能维持一年；如确系需要继续维持军队，则需经议会每年重审该法案。由此一来，国王要想征召并维系军队“就需要每年都要召开议会”，议会由此成为国王行使军事权力的监督者。

为避免出现斯图亚特王朝早期“无议会”或“长期议会”的局面，防止国王独断专行，定期召开议会成为下一个斗争的焦点。从1689年起，议会就不断提出并通过《三年法案》（Triennial Act），要求每三年召开一次议会。威廉三世担心频繁召开的议会对于王权构成威胁，因此多次动用否决权。1694年，议会以拒绝通过战争拨款法案来对抗，最终迫使国王签署该法案。法案宣称：“从今以后，议会至少每三年召开一次……每届议会维持时间最多不超过三年。”法案的通过，意味着议会作为一个常设性机构建立起来。议会地位的稳固，不仅得以在一定程度上制衡王权，而且为内阁制及政党政治的兴起奠定了基础。

宫廷官吏、政府官员的任免一直是国王的特权，接受任命的官员一般由王室提供薪俸或年金，因而大多听命于国王。“光荣革命”后，国王及其宠幸不仅试图控制政府，而且试图控制议会两院，这对议会的独立性及其权威构成了挑战。为抵制及消除王权在议会下院的扩张，从1692年起，下院多次提出《任职法案》（Place Act），力图将那些由国王任命并接受俸禄的官员排挤出下院，但结果几乎都是被听命于国王的上院所否决。1701年，当议会讨论通过《王位继承法》（Act of Setlement）时，特意将《任职法案》的相关条款夹带其中，从而得以顺利通过。该法案规定，“任何人一旦接受国王任命的官职，或接受王室年金，将丧失议会下院议员资格”。不过，该条款实际上一直未能推行，这是因为：只要是政府官员，就必须接受国王任命并接受王室俸禄，如果将政府官员完全排挤出议会下院，那么必将造成“议会下院与政治生活的实际中心严重脱离”，尤其会导致政府与议会之间的不一致，从而引发政治危机。虽说如此，议会仍未善罢甘休。安妮女王（Queen Anne,1702-1714年在位）继位后，议会与国王之间就《任职法案》条款的推行又进行了多次交锋，最终双方实现了妥协。1707年，议会通过《任职法案》，规定“凡从王室新近获得官职或领取薪俸者，均不得当选下院议员”；凡已当选的下院议员在任职期间接受国王官职或俸禄的，也将被取消议员资格，若其在随后的补选中继续当选，则可不受法案的限制。可见，法案为政府官员进入下院设置了新门槛，因此可被视为“一个相当成功的宪政设计，它限制了王室影响力在议会下院的增长”。

在限制王权的诸多法案中，1701年的《王位继承法》尤为重要。虽说这是一部规定王位继承顺序的法律，但其中很多条款涉及限制王权问题。根据法案，法官保有职务的前提是良好的品行，而不再是国王的喜好，而国王任免法官要“经过议会两院的认可”。“有关王国治理的任何事务，均须依据王国法律和习惯在枢密院中讨论并做出决定”，而国王做出的任何决定，“都必须由讨论并同意该决定且身为枢密院成员的政府大臣签署”。“未经议会同意，国王不得离开英伦三岛”；“未经议会同意，国王不能为保护其私人领地或属地而将整个王国拖入战争之中”。这些条款大大限制了国王在司法、行政、外交等方面的权力。

否决权实际上的丧失，是王权遭到削弱的重要表现。威廉三世曾五次行使否决权，阻止议会通过限制王权的法案，如《三年法案》《任职法案》等。但出于对外战争的需要，在其统治后期，为得到议会对战争的支持，威廉也几乎不再行使否决权了。安妮女王当政后，也曾将否决权作为手中的法宝来对抗议会。但自1707年否决苏格兰议会通过的民兵法案后，她再也没有行使过这一权力，安妮女王因此成为英国历史上最后一位行使否决权的君主。自1707年起至今，英国国王的否决权实际上已丧失了。否决权事实上的丧失是王权衰落的一个重要里程碑，这意味着，立法权事实上控制在议会手中。对于国王来说，只要法案在议会上下两院获得通过，签署法案这一环节就变成象征性举动，而不再意味着权力的行使了。

议会利用手中所掌握的财政权和立法权，一次次地冲击王权，造成了王权的衰落及议会主权的上升。到18世纪初，国王手中的特权越来越少，议会的地位变得越来越重要，并逐渐成为国家政治权力的中心。随着专制王权的被克服以及议会地位的提升，一个相对民主、自由的社会在英国建立起来。正是在这样一种宽松的政治环境中，内阁制在英国开始兴起。

“作为国王与议会之间联系纽带的内阁制度”，最先是从枢密院（Privy Council）中派生出来的。枢密院是都铎王朝（Tudor Dynasty）时期形成的中央政府机构，主要由地位显赫的政府大臣、王室官员、国王私人顾问等组成。枢密院负责为国王出谋划策，实际上还具有行政、立法、司法等方面的职能。斯图亚特王朝建立后，为更有效率地处理纷繁复杂的国务，在枢密院之下又成立了诸多常设性或临时性的委员会。尤其是在复辟王朝时期，枢密院委员会急剧增加。据统计，1660-1667年间就出现过72个不同的枢密院委员会。枢密院委员会的出现和发展，实际上分割了枢密院原有的职权，造成了枢密院本身的衰落。

1617年，为处理与西班牙的联姻问题，在枢密院之下，外交委员会（Committee of Diplomacy）在国王的授意下成立。不过，外交委员会并不是公开的、正式的机构，而是一个完全依附于国王、辅佐国王处理对外事务的秘密委员会，它演变成后来的内阁会议。在查理二世（CharlesⅡ,1660-1685年在位）复辟时期，外交委员会的活动趋于正常化，其职权范围也进一步扩大。除传统的外交事务，如结盟、停战、媾和、审议条约等以外，还具备召集议会、收征财税、征召军队、管理宗教事务和国内治安、殖民探险等职能。这样，枢密院原有的决策职能，渐渐地被外交委员会所取代。

由于外交委员会是国王以秘密方式召集的，且通常于国王内室秘密开会，因此，时人又将其贬称为“密室会议”或“内阁会议”。渐渐地，“内阁”或“内阁会议”取代了原来的称号“外交委员会”。大法官弗朗西斯·诺斯（Francis North）指出：“起初只是私下谈话性质的内阁会议，渐渐地发展成为一种正式会议，并对政府在内政、外交方面的大多数事务起到指导作用。”

不过，“光荣革命”前，内阁会议虽然在内外政策方面有决策权，但离现代意义上的内阁相去甚远。这是因为：内阁作为一个秘密机构，其合法性遭到人们的质疑；内阁完全依附于国王，而不与议会发生关联，难以受到议会信任。“光荣革命”后，王权衰落、议会主权地位上升，致使内阁会议不再是国王的御用工具，而逐渐发展成国王与议会共同行使权力的核心机构。

威廉三世身兼英国国王与荷兰执政之职，因忙于荷兰国内事务以及欧洲大陆战争，他不得不经常离开英国，于是便委托玛丽女王主持召开内阁会议，要求“所有的政务无一例外地在女王出席的内阁会议上讨论”。1694年底玛丽女王去世后，尽管威廉三世要求“在其出国时不要召开内阁会议”，但内阁会议依然依据惯例正常召开，而召集者往往是大法官。内阁由十多名成员组成，包括大法官（Lord Chancellor）、财政大臣（Chancellor of Exchequer）、国务大臣（Secretary of State）、掌玺大臣（Lord Keeper）、枢密院长（Lord President of the Privy Council）等。内阁会议召开地点一般选择在王宫，召开时间一般选择在周日。内阁会议上讨论的国务，涵盖内政外交的各个方面，如征召军队、建造商船、殖民探险、组织防务、消除民愤、控制收支平衡、对外贸易、铸造钱币、食品供应，以及战时经济等诸方面。由于会议经常召开，且参与成员相对固定，因此，内阁会议逐渐由此前的秘密机构演变成公开机构，笼罩于其上的神秘面纱慢慢揭去，“内阁”一词的贬义也开始消退。在此过程中，一个新术语即“政府”开始出现并与内阁通用，这样，枢密院时代开始向内阁政府时代过渡。在史学家艾伯特·劳伦斯·罗威尔（Abbott Lawrence Lowell）看来，这一变化是过去两百年来“文明世界所发生的行政机构的重大改革之一”。

就内阁的地位而言，在威廉三世时期，它“既没有完全沦为国王的私物，也没有获得高度的独立性”。这表现在：内阁成员的遴选权属于国王，作为当然的内阁首脑，国王享有完全的行政大权；国王将内阁成员看成自己的仆从，内阁大臣直接受国王领导，只需对国王负责；内阁大臣彼此不存在横向联系，也不需要协商一致；内阁与议会之间没有建立起必然联系，因此议会对内阁没有控制权。

到安妮女王时期，由于她生性犹豫，体弱多病，对于国务的操持远比不上威廉，这些因素促进了内阁制的进一步发展。从内阁构成看，尽管安妮女王从心里讨厌辉格党人，认为辉格党是她“所决心捍卫的国教会（Established Church,Church of England）和王室的敌人”，但对内阁成员的选择还是充分考虑到议会多数。最明显的例子是，从1705起，辉格党在议会两院中势力不断增强，而内阁却被托利党人所掌控，辉格党因此要求女王在内阁中增加辉格党人，女王也顺应形势做出了让步。1705-1710年间，辉格党几位要员，如纽卡斯尔公爵（Duke of Newcastle）、托马斯·沃顿（Thomas Wharton）等人相继入阁。到1708年后，辉格党逐渐实现了对内阁的控制，内阁与议会实现一致，政府运转效率大为提高，这就开创了一个成功的先例。

随着内阁制的发展，国王的权力越发受到议会限制。当时，议会出台一项规定，规定只有两种身份的人才能出任内阁大臣：其一是拥有贵族头衔并且是上院议员，其二是下院议员。这使得那些拥有闲职的国王顾问无法进入内阁，实际上也就削弱了国王在内阁中的力量。与此同时，“议会与政府的有机联系，就建立起来了，政府成员必须同时是议会议员”。

安妮女王时期，内阁发展成为“公认的常设性机构”，内阁会议的召开进一步常态化，只要身体状况允许，安妮女王往往亲自召集并主持内阁会议，与内阁大臣们共商国务。不过，女性往往优柔寡断，遇事很难做出决断，大臣们很难与她打交道。这样一来，内阁大臣逐渐采取这样的对策，即遇事之时，主要大臣在女王召集之前先聚会商讨，等初步形成一致看法后再在女王召集的内阁会议上作为共同意见提出来，提交女王批准。这类私下聚议的召集者往往是财政大臣——起初是西尼·戈多尔芬（Sidney Godolphin），到后来是罗伯特·哈利（Robert Harley），于是，财政大臣渐渐在内阁中浮出于其他人之上。慢慢地，女王很少参加内阁会议了。于是，财政大臣取而代之成为内阁会议的召集者与主持人，并负责将内阁会议磋商及决策结果向女王报告，女王一般都表示认可。这样，内阁开始逐渐摆脱国王的控制，朝独立化方向发展。

随着内阁独立性的增强以及内阁与议会下院之间的有机联系逐步建立，以争夺内阁控制权为目标的政党活动也开始勃兴。复辟时期，围绕《排斥法案》（Exclusion Bill）问题就出现了英国近代的两大政党——辉格党（Whig）与托利党（Tory），但在王权至上、议会处于依附地位的情况下政党没有足够的活动空间，也无法在政治生活中发挥实际作用。“光荣革命”后国王权力受到限制，议会地位上升，议会定期召开，内阁初步运作，这些就为政党发挥政治作用创造了前提。“光荣革命”完成后不久，多数时间内建立的都是两党以及非党人士所组成的混合政府，除了1694-1697年间辉格党的一党政府、1710-1714年间托利党的一党政府以外，二十多年时间内掌权的都是混合政府，其中某一政党可能处于主导地位，但政府中一定包括其他政党以及非党成员。政府成员来源的复杂性决定了内阁在诸多问题上难以达成一致，这就为国王掌握最后的决策权提供了方便。

在政府成员的组成上，国王的喜好至关重要。威廉三世当政时期，为更好地推行对外战争，他所建立的政府中辉格党一直处于主导地位，1694-1697年间甚至还建立起清一色的辉格党政府。安妮女王在个人感情上倾向于托利党，其统治期间托利党的地位开始上升，长期主宰政府，在1710-1714年间建立起托利党的一党政府。尽管这段时间中议会选举频繁，竞选活动激烈，但选举结果并不立即造成政府的变更，因为当时还没有议会多数党组阁的先例。1694年威廉三世任命辉格党人组成一党内阁时，议会下院中的多数派是托利党及其支持者。1695年大选后，执政的辉格党才在议会下院获得多数席位，从而确保了其执政地位。安妮女王在位时期，1702年大选中托利党以绝对优势获胜，但安妮仍然延续了从威廉三世那里继承下来的混合政府，辉格党人依然在政府中担任要职。1708年大选后组成了“自光荣革命以后辉格党势力最强的一届议会”，但安妮女王并没有“任命组建一个严格意义上的辉格党政府”，而是对戈多尔芬领导的托利党政府实施改组，任命部分辉格党贵族进入政权。这充分说明，当时的政府构成与议会下院经常不一致。

这种不一致很容易引发政治危机，因为当控制政府的政党在议会下院不能获得多数时，政府的施政方针经常不被下院通过，因而也不能成为法律加以推行，反而，在反对派控制下，议会下院时常抛出一些反政府的议案，给政府制造麻烦。1705年大选辉格党在议会中得到多数，而此时政府则掌握在托利党手中。面对辉格党的压力，安妮女王起初不愿让步。财政大臣戈多尔芬规劝她：为使政府正常运转，必须接受辉格党进入政府。安妮女王权衡再三，终于做出妥协，不久便任命两名温和的辉格党贵族进入政府，分别担任掌玺大臣和大法官之职。这一事例说明，尽管内阁官员的任免大权仍然掌握在国王手中，但国王不顾议会各派力量的变化，完全根据个人意愿任命内阁成员的做法已经越来越难了。国王必须抛弃个人喜好，依据下院中政治力量变化的情况及时调整政府成员，甚至任命多数党组阁。

18世纪初，尽管政治生活中存在着广泛的裙带关系和庇护特权，尽管政党在组织结构、意识形态和政治界限方面并不十分明晰，但两大政党之间在主要问题上的分歧依然明显，这主要体现在：

一、对待不从国教者的态度不同。托利党主张强化国教地位，严厉限制不从国教者的权利，在其当政期间，先后通过了1711年《偶尔遵奉国教法》（Occasional Conformity Act）和1714年《教会分裂法》（Schism Act），旨在打击不服从国教的势力。辉格党则把自己标榜为不服从国教者的坚定捍卫者，强调信仰自由，主张对所有新教徒实施“宗教宽容”，主张接纳在其他国家受到宗教迫害的新教徒。在其主政时期，曾两度通过《归化法》（Naturalization Act），广泛接纳在他国受到迫害的新教徒。

二、对待王位继承的态度不同。辉格党全心全意支持威廉和玛丽出任国王，并反对“詹姆士党人”策动的复辟图谋。托利党则坚守王位继承的正统原则，在内心里不愿承认威廉是“合法合理的国王”，其中部分托利党贵族还直接卷入了詹姆士二世（JamesⅡ,1685-1688年在位）及其后代的复辟活动。

三、对待欧洲战争的态度不同。威廉三世登上王位，英国先后卷入了奥格斯堡同盟（League of Augsburg）战争和西班牙王位继承战争，开始与法国争夺霸权。辉格党基本支持战争，认为是英国争夺殖民地和海外市场的必要行动。托利党在总体上反对战争，因为托利党人多数是土地贵族，战争对他们的利益没有帮助。英国卷入战争后，两党在战争目标上也出现分歧：辉格党支持“陆战策略”，主张在大陆上打击法国；托利党推崇“蓝海政策”，主张以海战为主。

可见，两党之间的政治分歧相当明显，以致普拉姆（J.H.Plumb）说：1689-1714年间“是英国历史上党派纷争最剧烈的时期，辉格党与托利党的分庭抗礼，成为政治史的一个基本事实”。

但尽管在议会中两党分歧明显，两党在政治舞台上则既有对抗、又有合作，这使得在两党之外又出现了所谓的“在野”与“在朝”之分。政府中有两党的共同参与，议会选举不决定哪一党执政或不执政，因此议会中的辉格党人和托利党人实际上都分成两个部分：一部分参加政府，积极从政，是所谓的“宫廷党”；另一部分不担任官职，置身于权力核心之外，他们散居乡间领地，政治上相对消极，但时常揭露时弊，充当政府的反对派，因此又称“乡村党”。因为有这种“在野”“在朝”的政治格局，所以在那个时代，辉格党与托利党、宫廷党与乡村党之间就出现交叉重叠现象，从而使政党政治变得十分复杂。不过，在1689-1714年间，辉格党与托利党争夺政治权力的斗争仍属主流，宫廷党与乡村党之间的纷争则属次要。无论如何，“宫廷党”与“乡村党”都不是真正意义上的政党，它们仅仅是在特定时期、特定环境下的暂时性的政治联合，一旦政治环境发生变化，这种联合便不复存在。宫廷党与乡村党之分表明早期的政党政治并不成熟，到汉诺威王室入主英国后，宫廷党与乡村党之间的对立逐渐消失，辉格党与托利党之间的斗争愈加明显，政党政治也开始成熟了。

“光荣革命”之后的一段时间，王位继承问题一直困扰着英国的政治生活。按照传统的王位继承原则，“光荣革命”造成了一次非正常的王位更替，对这次变更采取何种政治态度，就成为政治正确与否的试金石。为维护英国的社会秩序，接受威廉和玛丽成为两党贵族唯一的现实选择。辉格党人对于接受变革并未感到任何良心上的不安，他们认为詹姆士二世推行暴政，破坏其与人民签订的“原始契约”，因此人民起来推翻他并拥立新君并无不妥。但对于持有正统王位继承观念的托利党人来说，接受新君主并非出于心甘情愿，而是迫不得已的选择。面对“光荣革命”的既成事实，一些托利党贵族只承认威廉是“事实上的”国王，而继续从内心将詹姆士二世奉为“法理上的”国王。托利党人内心对新君的排斥，不仅使王位继承问题变得悬而未决，而且也对其未来政治命运产生消极影响。

根据《权利法案》，如果威廉和玛丽去世后未留下子女，那么王位继承者将是玛丽的妹妹安妮及其子嗣。法案还规定，天主教徒或与天主教徒通婚者，均不得继承英国王位，这就从法律上排除了詹姆士二世及其后代复辟的可能性。虽说如此，英国的天主教徒以及部分托利党贵族，依旧同情与支持流亡在外的詹姆士二世及其复辟势力，这“成为斯图亚特王朝末期英国政治生活中一种持续的不安定因素”。

1700年，安妮11岁的独子夭折，这使继承问题更趋复杂：因为玛丽在1694年去世时并未留下子嗣，而威廉一旦去世王位虽将由安妮继承，但安妮现在也没有子嗣了，因此王位将复归流亡在外的詹姆士二世及其后代，若出现这种情况，“光荣革命”的成果当然就付诸东流。受此鼓舞，国内外的詹姆士党人蠢蠢欲动，准备在法国支持下实行复辟。

为解决这个问题，议会在1701年通过《王位继承法》，规定安妮女王去世后，王位将传给詹姆士一世的外孙女、信奉新教的汉诺威王室的索菲亚公主及其后裔；该法案重申，英国王位不能传给天主教徒，从此以后的英国国王都必须是英国国教徒。这样，议会以立法方式确保王位掌握在新教徒手中，从法律上根除了詹姆士二世及其后代复辟的可能。《王位继承法》又一次体现了君主立宪制的本质，即国家主权已经掌握在议会手中，议会用立法形式确定王位的继承方式，反映出议会已凌驾于王权之上。

王位继承不仅是英国的内政问题，也是对法外交关系的焦点。出于英法战争的需要，法国支持詹姆士二世及其后代拥有合法的英国王位，由此多次策动英国的詹姆士党人进行复辟。1701年詹姆士二世去世后，法王路易十四承认詹姆士二世之子、所谓的“老僭位者”（Old Pretender）詹姆士·爱德华（James Edward）为“詹姆士三世”（JamesⅢ），此举引起英国朝野极大不满。为避免国内政治势力卷入詹姆士党人的复辟阴谋，辉格党控制的议会于1702年以绝对多数通过《弃绝法》（Abjuration Act），要求所有议员、官员、教士、律师等，均要宣誓效忠于现任英国国王，同时反对詹姆士三世的王位继承权。1702年，出于对法国干涉英国王位问题的不满，英国对法宣战。

但《王位继承法》及英法开战又触发了苏格兰合并问题。1603年斯图亚特王朝入主英格兰后，英格兰和苏格兰共戴一君，但各自保持独立地位。英格兰颁布《王位继承法》以及对法宣战，事先并未征得苏格兰同意，因此引发苏格兰不满。苏格兰认为：“英格兰议会通过的法案只适用于英格兰，苏格兰有权自己做出不同安排。"1703年，苏格兰议会通过《关于战争与和平的法案》（Act Anent Peace and War），声称苏格兰的任何外交决定均须经本国议会批准，实际上是对英格兰将对法宣战强加于自己头上而表示不满。1704年，苏格兰议会又通过《安全法》（Act of Security），声称安妮女王去世后，苏格兰将拒绝接受汉诺威王室继承苏格兰王位，“除非能组建一个能确保本王室和本王国荣耀、主权的政府，以及一个能享有自由、权力及定期召开的议会，以确保本国宗教、自由及贸易免受英格兰及外国势力的影响”。这两项法案几乎就是苏格兰发出的“独立宣言”，对英格兰而言，如果不采取有效举措，那么在安妮女王去世后，他们将面临一个始终谋求独立、具有詹姆士党人情结以及亲法的苏格兰，这不仅对英国王位、而且对国家安全构成重大威胁。

正是在这种背景下，与苏格兰合并问题提上议事日程。在1667年、1670年、1689年，英格兰议会曾三次提出与苏格兰合并，但未获两国支持。随后英格兰采取双管齐下的政策：一方面，英格兰议会于1705年通过《异己法》（Alien Act），宣布如苏格兰拒绝合并，英格兰将停止进口所有苏格兰商品，并将生活在英格兰的苏格兰人视为异己，其财产不再受到保障；另一方面，英格兰表示，如果苏格兰同意合并，它就可以不受《航海条例》（Navigation Act）的限制而同英格兰殖民地开展贸易，分享英国殖民扩张的成果，改变苏格兰的贫穷状况。

经过艰难的谈判及游说，《合并法案》（Act of Union）最终于1707年在两国议会获得通过。根据法案，英格兰与苏格兰合并为一个王国，称“大不列颠联合王国”；苏格兰议会宣告解散，但向英国议会下院和上院分别选送45和16个议员；苏格兰接受《王位继承法》，拥立汉诺威王室的索菲亚公主及其后裔继承王位；苏格兰保留长老会教为国教，可以保留自己的地方政府、法律和银行系统；苏格兰可以同英格兰及其殖民地开展贸易；鉴于合并后将分担英格兰的国债，苏格兰将一次性获得约39.8万镑的补偿。英、苏合并意味着两国共同接受汉诺威新教君主，这对于“老僭位者”詹姆士三世及其党羽来说无疑是个巨大的打击。

詹姆士党人并不死心，他们决定孤注一掷。1708年，法国出动3艘战船、一支6000人的远征军，在年仅19岁的詹姆士三世率领下从敦刻尔克（Dunkirk）出发，向苏格兰挺进。但恶劣的天气，特别是风暴骤起，使詹姆士三世损兵折将，这支军队最终未能在预定地点登陆，远征行动也以失败告终。

1714年8月安妮女王去世。詹姆士三世闻讯后试图说服路易十四出兵，帮助其入主英国夺取王位，但路易十四拒绝了这个请求。10月20日，汉诺威王室索菲亚公主的儿子乔治·路易斯（George Lewis）加冕为英国国王，称乔治一世（GeorgeⅠ,1714-1727年在位）。随着汉诺威王朝（Hanover Dynasty）的建立，一个新的时代拉开了序幕。