前言

党的十九大报告对乡村振兴战略的有关阐述中特别提到，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。在城市化率超过50%的今天，我们究竟需要一条什么样的城乡一体化道路？推进新型城乡一体化，就是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。未来10年至20年，我国城乡一体化仍然处于快速发展期，城乡一体化带来的需求是支撑未来20年中国经济平稳较快发展的最大潜力所在。

总体上看，改革开放以来，中国基本上走的是一条粗放外延式的城乡一体化道路。城乡一体化推进呈现“高速度、低质量”的特点，农民市民化程度低，城乡一体化速度与质量不匹配。特别是在城乡一体化加速推进的过程中存在着严重的“五重五轻”现象，即重速度、轻质量，重建设、轻管理，重生产、轻生活，重经济、轻社会，重开发、轻保护，由此导致城乡一体化进程中的不协调、不可持续、不和谐和非包容性问题的突出。可以说，中国的城乡一体化是一种典型的缺乏质量的不完全城乡一体化。这种不完全性主要体现在大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民，以及城镇扩区后存在的大量农民。他们虽然常住在城镇地区并被统计为城镇居民，但并没有真正融入城市，仍然游离在城市体制之外，处于非城非乡的尴尬境地，其生活和消费方式仍然保留着农民的习惯和特征，市民化程度很低。

从根本上讲，城乡一体化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变，蕴含着深刻的利益结构调整。长期以来，城乡一体化被一些地方片面地当作经济增长的引擎，而城乡一体化过程的本质是要使农民、市民富裕起来。有的地方只有“城市”，还没有“化”，城市化率存在虚高现象。由于统计口径方面的原因，在城市连续居住超过6个月便统计为城市人口。但实际上，绝大部分进城务工人员和失地农民仍未能充分享受到城市的公共服务和社会保障。

当前，中国城乡一体化已经进入一个重要的战略转型期。这种战略转型主要表现在以下几个方面：

第一，城乡一体化速度将由加速向减速转变。一般认为，30%~70%的区间属于城乡一体化的快速推进阶段，其中，30%~50%的区间为加速时期，50%~70%的区间为减速时期(魏后凯，2011)。2017年，中国城乡一体化率达到58.52%，表明未来中国城乡一体化将进入减速期，城乡一体化推进的速度将会逐渐放慢。由于发展水平和阶段的差异，四大区域的城乡一体化将呈现不同的发展格局，东部和东北地区已进入减速期，而中西部地区仍将处于加速期。

第二，由速度型向质量型转变。现阶段中国城乡一体化的基本特点是速度快、质量低，城乡一体化的速度与质量严重不协调。在今后较长一段时期内，尽管中国城乡一体化仍将处于快速推进时期，但主要矛盾已经转移到如何提高城乡一体化质量上来。为此，要坚持速度与质量并重，把城乡一体化快速推进与质量提升有机结合起来，促使城乡一体化从单纯追求速度型向着力提升质量型转变，全面提高城乡一体化的质量。全面提高城乡一体化的质量，关键是坚持制度创新，敢于突破体制性障碍。城乡一体化不是简单的耕地非农化、户口非农化的问题。农村融入城市至少要经历4个方面的变化：一是土地权属变化——从集体土地到国有土地；二是身份变化——从村民到居民；三是经济体制功能变化——从村办集体经济组织到社区股份合作组织；四是社区管理功能变化——从村委会到居委会。其中身份的改变最为容易，土地权属界定最为复杂，社区管理变化最为漫长，而产权则是核心要素。目前，城乡一体化进程中的薄弱环节在于制度建设滞后，制约其他层面的发展建设。这是所谓“城乡一体化滞后”的实质问题。城乡一体化迫切需要加快改革步伐，通过配套的体制改革、政策调整，以及机制创新，突破过去限制城乡一体化发展的各种体制性、机制性、政策性障碍。

第三，由不完全城乡一体化向完全城乡一体化转变。要促使这种不完全城乡一体化向完全城乡一体化转变，关键是加快推进农民市民化进程。目前，农民市民化面临着高成本的障碍。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均30万元。很明显，单纯依靠政府或农民都是无法解决的。为此，需要尽快建立多元化的成本分担机制，加快推进农民市民化进程，使农民在社会保障、就业和转岗培训、公共服务等方面享受到与市民同等的待遇，真正使广大农民能够和谐地融入城市，共享城乡一体化的利益和成果。

因此，不能再走过去那种城乡分割的城乡一体化传统老路，而要走符合各地区实际的特色新型城乡一体化道路，强调“以人为本、全面发展”，走一种多元化、渐进式、和谐型、可持续的基于全域都市化战略的城乡一体化道路，构建城乡一体完全消融范式。

一、深入推进城乡一体化

浙江是全国城乡一体化发展最快的地区之一，正在由追求城市化速度向转变城市发展方式的阶段过渡。新发布的《浙江省新型城市化发展“十三五”规划》显示，2015年全省常住人口城市化水平达65.8%，高出全国平均水平约10个百分点。“十二五”期间，城乡居民收入比缩小至2.07∶1，是我国城乡居民收入差距最小的省份之一。浙江以占全国1%的陆域面积、4%的人口，创造了近7%的经济总量，这离不开城乡一体化发展释放的巨大能量。

宁波作为与杭州、温州、金华—义乌并列的浙江省四大都市区，经济加快发展，城市集聚辐射功能不断增强，在长三角城市群的地位逐步提升，其省域副中心城市发展势头良好，美丽乡镇加快建设，城市化结构形态更为合理，城乡一体化进程取得显著成就。“十二五”以来，宁波深入实施新型城乡一体化战略，城乡规模结构更为合理，城乡建设和管理体系不断完善，城乡统筹改革深入推进。城乡基础设施和公共服务设施水平及均等化程度明显提高，全面进入全民养老医保时代。城市化体制机制建设方面，深化户籍制度改革，实施居住证制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。深化城乡社会保障制度改革，养老、医疗、社会救助等社会保障水平不断提高。农村产权制度改革稳步推进，开展农村土地承包经营权有序流转，普遍建立县、乡镇两级土地流转服务中心，村经济合作社股份合作制改造稳步推进。

但是实践中仍然存在一些矛盾和问题。比如：城市化滞后于工业化，以人为核心的生存发展需求还未有效激发，对于扩大内需的动力作用还需增强；城镇综合承载能力特别是作为中心城市辐射带动能力还不够强；产业层次提升不快，交通拥堵、环境污染等“城市病”日益突出；等等。

二、加快实施“人的城市化”

随着内外部环境和条件的深刻变化，宁波城乡一体化已经进入以提升质量为主的转型发展阶段。未来一段时期，新型城乡一体要以“人的城市化”为核心。

浙江省提出未来新型城市化发展的六个目标是：城市化水平和质量同步提升，区域协同和城乡一体化水平更高，城市经济创新力进一步增强，城市建设和管理水平全面提升，城乡环境品质显著改善，城市化体制机制不断完善。宁波如果要实现省里提出的目标，就必须对传统的城乡一体化战略和模式彻底扬弃，全面提高城乡一体化质量，促进城乡一体化健康发展。一是走融合型城乡一体化道路。坚持城乡统筹的理念，积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、劳动就业、公共服务、社会保障和社会管理的一体化，促进城乡经济社会协调发展，形成城乡良性互动、融合发展的格局。二是走和谐型城乡一体化道路。坚持以人为本，倡导和谐理念，切实保护城乡一体化进程中农民的合法利益，维护农民的各种正当权益，促进农民和谐融入城市，加快城中村、城市危旧房的边缘区改造，建设平等、公正、安全、宜居的和谐型城镇，加快“人的城市化”进程。

优先解决新生代农民工落户问题，全面放开技术工人落户限制，强化农业转移人口劳动权益保障。要以“人的城市化”为核心，有序推进农业转移人口市民化，着力增加适应居民需求的公共产品和公共服务供给，逐步提升城乡就业和福利待遇水平，大力培育城市人文精神，完善社会治理和社区自治，促进人的素质提高和社会公平正义，使全体居民更多更好地共享城市化发展成果。

同时，保障随迁子女的平等受教育权利，逐步将持有居住证的农业转移人口纳入城市医疗卫生服务和救助体系，全面提高已就业农业转移人口的参保率。确保进城镇落户的农业转移人口享有和城镇居民同等住房救助和保障权益。未在城镇落户的农业转移人口，按照合法稳定就业和合法稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等条件，逐步纳入城镇住房保障体系。此外，企业应承担劳动保障成本，确保农业转移人口与城镇职工实现同工同酬同权。

为了提高农业转移人口融入城市能力，全面开展农业转移人口的就业技能培训，提高就业素质和生存技能。实行劳动预备制度、职业资格证书制度和就业准入制度，开展岗位技能提升培训，实施企业“订单式”培训，逐步消除无技能上岗现象。强化农业转移人口劳动权益保障。深化完善劳动合同制度，加大执法和监督力度，引导各级政府建立劳动工资预警机制，加强社会应急管理机制建设，保障劳动安全、规范劳动关系。

《浙江省新型城市化发展“十三五”规划》提出，到2020年，浙江户籍人口城市化率达55%左右，常住人口城市化率达70%左右。农业转移人口随迁子女接受义务教育比例达到100%，城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率大于或等于90%。届时，城市化水平和质量同步提升，区域协同和城乡一体化水平更高，城市经济创新力进一步增强，城市建设和管理水平全面提升，城乡环境品质显著改善，城市化体制机制不断完善，全省城乡一体发展将进入更高水平的全域都市化阶段，形成完全消融格局。

总之，必须逐步改变传统的增长导向型城市化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城乡一体化的速度，更关注城乡一体化进程中提高人的生活质量。用科学发展观统领城乡一体化建设，走一条新型城市化道路，全面提升城乡一体化质量和水平。未来，我国还将有3亿多人告别农村、进入城市，在十几亿人口的大国推进城乡一体化，进而实现现代化，在人类历史上没有先例可循。中国城乡一体化已经取得的成就举世瞩目，其健康发展在很大程度上决定了中国未来的发展高度，也深刻影响着国民的归属感和幸福感。