第二章 我国军事法律顾问制度的发展演变

一、我国军事法律顾问制度的早期萌芽

1985年，为适应社会变革以及解决历史遗留问题和现实涉法维权工作难题的实际需要，海军首次在本级司令部机关创设军事法律顾问处。这个法律顾问处成立后，曾经有过数不尽的辉煌，也曾有过发展的低谷，历经坎坷，夹缝中求生存，成为我国军事法律顾问制度早期萌芽的发端，为我军法治建设发挥了不可磨灭的旗帜标杆和示范引领作用。

（一）海军的有益尝试

20世纪80年代初期，伴随着改革开放以后我国法治建设的快速发展，法律工作者开始进入部队，同时部队也开始有意识地安排现役军人到地方法律院校学习培训。应该讲，在开展法律服务工作方面第一个吃螃蟹的是海军。

1985年2月，海军司令部根据工作需要在其直属政治部设立一名军事法律顾问。相应地，刘峰军也就因此成为全军第一个有行政任命的军事法律顾问。1985年年底，海军又根据形势任务的发展需要，在司令部机关设立“直属机关军事法律顾问处”。该处成立之初，共有刘峰军、顾磊、刘广滨等6名同志，既代理部队和军人军属参与民事诉讼活动，也根据首长机关指示参与武器装备订购、军用物资采购及其他经济活动的谈判工作，还负责对部队进行法律培训，以期培养更多法律工作者。后来，随着司法实践逐渐增多，符合“法律顾问”这一称谓的司法活动也在逐渐增多，如参与海军有关行政法规的制定，代表行政机关调解或裁决行政、民事纠纷，为行政机关和首长决策提供法律咨询建议等。此外，法律顾问处工作人员还受聘担任解放军总医院、解放军军事科学院、八一电影制片厂、解放军报社等单位的常年法律顾问。

据报道，当时的社会舆论环境对海军设立这个军事法律顾问处也非常支持，不仅《解放军报》《人民日报》《中国法制报》《中国青年报》《光明日报》等报纸或广播媒体多次进行宣传报道，而且在相关座谈会上，与会的高层人士都对这项改革举措持积极态度。同时，这个军事法律顾问处的设立也得到了海军乃至总部等各级领导机关的关心、关注。1987年，海军司令员刘华清在一份法律顾问工作简报上批示“按法律办事好”。海军政委李耀文则鼓励他们说：“多给海军党委常委讲讲法制课。”中央军委杨尚昆副主席也在一次军委会议上说：“海军搞了法律顾问，应很好地论证研究。”1988年，总参谋长迟浩田为此特作重要批示，说：“海军法律顾问处的成功经验是可以借鉴的。”

由于作用明显、成绩突出，即便是在1987年百万大裁军这个时代大背景之下，海军法律顾问处不仅未受任何裁撤冲击，反而由司令部“直属机关军事法律顾问处”升格为“海军军事法律顾问处”。此举，进一步提高和扩大了海军法律顾问处的政治地位和服务范围。在此基础上，海军法律顾问处随之进一步扩大规模，下设海事组和财经组，并协助北海、东海、南海三个舰队和海军航空兵部队建立起相应的法律顾问处。在这之后，又在海军的军、师两级部队试点设立法律顾问，在团级基层部队设兼职法制员，自此之后在海军逐步形成了比较完善的法律顾问网络体系。

在完善机构设置的同时，海军法律顾问处还于1986年制定了《海军法律顾问处组织条例》，于1987年制定了《海军法律顾问处工作制度》等规章制度，在组织制度体系上日趋完善。不过，此时的海军各级法律顾问处几乎都是“编外定编”，没有正式进入中国人民解放军的编制序列。直到1988年3月，总参军务部才批准海军法律顾问处正式列编在海军司令部，编制6人，设主任1人，副主任1人，专职法律顾问4人。该法律顾问处以“海军法制处”的名义对外办公，主要职责包括：为领导机构和首长决策提供法律咨询意见，辅助首长机关进行法制管理、维护法制秩序，解决军地、军内纠纷，维护部队经济利益，为官兵提供法律援助，进行法制教育，进行战争中法律适用的相关研究等。

（二）我国军事法律顾问制度的萌芽形成

以海军军事法律顾问为开端，军事法律顾问此后在全军可谓遍地开花。标志之一，就是总参谋部于1989年2月1日在本部设立解放军军事法律顾问办公室，领导全军军事法律顾问工作。1989年7月，总参决定在各军区和空军、二炮、国防科工委、总后勤部等12个大单位的司令部办公室正式编制军事法律顾问，并征得国家司法部的同意，以“中国人民解放军××军事法律顾问处”的名义对外办公。1990年7月，总参谋部批准在全军师以上部队普遍设立法律顾问处。此后，法律顾问机构开始逐步出现在各军兵种的编制序列之中。至此，我军法律顾问制度的早期萌芽初步成形，无论在编制体制上还是在工作开展上都有一定的制度保障。而且，当时的法律顾问都编配在各级司令部机关，无论业务范围，还是组织管理，都与军事行政具体挂钩。这期间的相关法规政策支撑，主要有以下几个：

一是司法部和总参谋部于1989年2月28日联合发布的《关于军事法律顾问工作有关问题的通知》。该通知，既充分肯定了军事法律顾问制度是法律服务工作和部队行政管理工作的重要组成部分，也同时规定了军事法律顾问的任职资格条件和工作职责。资格条件之一，就是“具有律师资格或国家承认的法学大专以上学历、有较强的处理法律事务能力水平的中尉以上军衔军官”。此外，该通知还对“特邀法律顾问”做了如下具体规定：“其他属特殊需要，并有处理法律事务能力的人，可从严掌握被批准为特邀军事法律顾问”。

二是司法部1989年8月1日对总参谋部《关于各大军事单位设立法律顾问处的复函》。该复函同意沈阳军区等各大单位设立军事法律顾问处，并授权解放军军事法律顾问办公室审批今后军内其他单位军事法律顾问处的具体设置，但要求在审批的同时报司法部备案。

三是司法部1989年10月21日对总参谋部就军事法律顾问资格认证和工作证事宜做出的答复，答复同意以司法部和总参谋部的名义，制作《军事法律顾问资格证书》和《军事法律顾问工作证》。

四是解放军军事法律顾问办公室1989年年底根据司法部要求制定的《法律顾问管理办法》。

应该讲，1985年海军在司令部机关设立的这个军事法律顾问处，为我国军事法律顾问制度的建立进行了有益探索，成为全军法律顾问制度早期萌芽形成的发端。从1985年海军设立全军第一个萌芽时期的军事法律顾问开始，到1988年总参军务部批准海军法律顾问处正式列编，再到1990年7月总参批准在全军师以上部队普遍设立法律顾问处，标志着我国军事法律顾问制度早期萌芽的初步形成。

（三）对我国军事法律顾问制度早期萌芽的评价

应该讲，在我军发展史上出现军事法律顾问制度的早期萌芽，既是历史的偶然，也是历史的必然。说偶然，是因为历史的机遇使然。偶然在原海军副参谋长邓树琪等海军首长在遭遇法律纠纷困惑时，能够积极寻求思路突破，并且独具慧眼，大胆创新；偶然在“文革”十年浩劫过后，海军领导机关积累了大量的历史遗留法律难题，并由此牵扯了领导机关过多的精力，事实证明如果单纯依靠行政命令式的管理模式，已经不可能妥善解决人们法治意识日益觉醒时代的这些法律难题，急需创新管理方式。

说必然，是因为军队的法治化进程，必然伴随着国家法治进程的脚步而不断发展进步。改革开放之初，认识到法治对一个国家的极端重要性，全中国都弥漫着发展法制的浓厚氛围，部队在这方面更是一马当先。1986年党中央决定今后五年将在全体公民中普及法律常识后，解放军总政治部随之提出用三年时间完成要求。与此同时，军地纠纷、军队内部纠纷日益剧增，需要更多更好的法律服务人才帮助加强部队法治建设，这才有了选派部队人员到地方大学进行法律培训的现实需要，才有军队各级领导机关对军队法制发展的关注关怀，这才有了军队法制建设的蓬勃发展。如今回顾军事法律顾问制度的早期萌芽，发现有许多值得称道与借鉴之处。当然，相关教训也值得认真反思。

1．“军事法律顾问”定位值得肯定

应该讲，军事法律顾问制度萌芽时期出现的那些军事法律顾问，与后来占据主导地位的军队律师有所不同。比如，军事法律顾问的业务范围更倾向于军事行政管理方面，突出强调对军队领导机关和首长决策的咨询功能，突出了法律顾问在部队行政管理中的地位作用，可以讲，当时是把法律顾问作为部队战斗力的一个直接组成部分来抓的。正因如此，军事法律顾问设立之初是编配在司令部机关的。从依法治军、促进部队综合实力提升角度讲，突出军队法律服务从业人员的军事职能既恰当其能，也恰如其分。虽然当年设立军事法律顾问之时可能并未考虑这么周全，但从实际效果来看，在语义上突出军事职能的“军事法律顾问”定位值得充分肯定。

需要说明的是，1985年海军在本级司令部机关设立法律顾问处时，甚至后来全军在各级司令部机关设立军事法律顾问处的时候，地方各级法律服务机构也叫“法律顾问处”。只是在1996年《律师法》实行之后，具备相应资格条件者才改称“律师事务所”。其他不具备律师资格条件者，即为现在仍然随处可见的“法律服务所”。事实上，只有部队一直将“法律顾问处”的称谓延续至今。

2．对部队安全稳定起到了积极作用

1985年我军第一个军事法律顾问的设立契机，就是“文革”结束后海军领导机关存在大量的历史遗留法律问题需要通过法律渠道加以解决。当时，随着改革开放步伐的扎实推进，军队行政管理中越来越多的法律问题开始显现暴露，各单位首长经常不得不被这些看似鸡毛蒜皮的日常琐事羁绊牵扯主要精力，甚至不得不长时间地为此耗费全部时间和精力，行政指示得不到贯彻落实，军事工作也无从抓起，为部队安全稳定埋下了不少隐患。而军事法律顾问的出现，则能较好地帮助解决这些棘手问题。据报道，海军法律顾问设置仅仅两年时间，就参与处理行政管理事务250余件，基本解决了海军领导机关长期存在的那些历史遗留问题，为海军挽回或避免经济损失高达200余万元，并通过担任解放军总医院、解放军军事科学院、八一电影制片厂、解放军报社等单位法律顾问的方式，把这一法律服务效果逐步宣传放大，为维护部队安全稳定找到了一条新路径。1986年年底，《中国青年报》甚至以《共和国的基石》为题，将海军法律顾问处的成立，列为“文革”后十年中国法制建设的十五件大事之一！与此同时，军事法律顾问工作的重要地位和积极作用，也得到了司法部等权威部门的充分认可。

3．为军队律师制度的形成奠定了基础

现行的军队法律服务工作体系是以军队律师制度为主体的。不可否认，萌芽时期的军事法律顾问作为军队法律服务工作的“拓荒者”，为军队律师制度的形成和发展奠定了基础，积累了经验，创造了条件。

第一是实践基础。军事法律顾问开创了军内法律服务工作的先河，积累了大量的实践经验，探索出了具有军队特色的法律服务工作新途径，对军队法制建设进行了很好的宣传推动，同时也为军队律师工作的有效开展奠定了良好的舆论基础。

第二是制度基础。萌芽时期的军事法律顾问在军内形成了较为完整的组织体系，在业务范围、工作机构、人才培养等方面都形成了较为成熟的工作机制，直到现在，军队律师所属工作机构仍然称为“法律顾问处”，即可从一个侧面说明问题。

第三是人才基础。1989年司法部和总参谋部联合下发《关于军事法律顾问工作有关问题的通知》，要求必须具备“具有律师资格或者国家承认的法律大专以上学历、有较强的处理法律事务能力的中尉以上军衔军官”条件之后，大量有志于从事法律顾问工作的部队官兵开始参加全国律师资格统一考试（2002年之后改为法官、检察官、公证员和律师四证合一的司法考试）并获得律师资格，无疑为军队律师制度的形成奠定了人才基础。

第四是理论基础。萌芽时期的军事法律顾问制度作为我军法律服务工作的前期探索，受到了社会各界的普遍关注和广泛讨论，也总结形成了一些规律，为以后包括军队律师制度在内的我军法律服务工作制度的形成奠定了比较深厚的理论基础。

4．对依法治军的实现起到了积极推动作用

萌芽时期的军事法律顾问为部队首长机关决策充当法律“参谋”，保障部队在宪法和法律允许的范围内依法开展活动；为部队依法管理提供法律帮助，协助首长机关处理行政纠纷，维护部队的法制秩序；为军队企、事业单位及其经济活动提供法律服务，依法维护部队经济利益；为官兵提供法律服务，保护官兵民主权利和其他合法权益不受非法侵犯；开展法制宣传教育，增强官兵法治观念。事实上，当时的军事法律顾问，通过担任领导机关和首长法律顾问等方式，将法治的理念传达给决策者；通过运用法律手段解决军内、军地纠纷，将法治理念传达给普通官兵；通过辅导授课、工作宣传和军内法律人才培养等多种有效途径，将法治理念接续传递。通过证明依法管理的可行性，使部队首长机关对依法治军的认识更加深刻、意愿更为强烈；通过政策法规的合法性审查，使管理制度的制定更加于法有据、执行手段更具权威，从而有力地推动了部队依法治军的初步实现。

5．萌芽时期的“军事法律顾问”与十八届四中全会《决定》要求设立的军事法律顾问内涵并不完全相同

萌芽时期军事法律顾问的业务范围，已经或多或少地开始涉及军事职能。从这一方面讲，萌芽时期的军事法律顾问与本书所要讨论的军事法律顾问有相似之处。但从有效提升部队战斗力这个根本性的指导思想来看，萌芽时期的军事法律顾问无论在业务范围、工作目标、工作原则上，还是在从业人员的能力素质等各个方面，都与本书所要讨论的军事法律顾问差距较大。从某种程度上讲，当年之所以将其称为“军事法律顾问处”，一个非常重要的原因，就是为了便于跟地方上大量存在的“法律顾问处”有所区分。换句话说，之所以要在部队“法律顾问处”之前冠以“军事”二字，就是为了跟地方上大量存在的“民事”法律顾问处有所区分，并非专为服务保障军事行动而突出强调其“军事职能”。