第二章　公共部门的职位分析与人员分类管理

2.1　复习笔记

一、公共部门职位与职位分析

1．公共部门职位的内涵

公共部门职位是指符合一定标准、由上级组织分配给公职人员的职务和责任的集合体，它强调的是工作人员担任的不同性质和类别的岗位，而不是担任该职位的个人。

（1）职务

职务是指涵盖各种工作性质而抽象出的任职名称，虽然有基于不同岗位性质的内涵，但更强调担任职位的个人品位等级。

（2）职称

职称是指由特定的权威部门对那些通过考核，证明其具有较高专业技术知识水平、较强工作能力的人所授予的业务称谓，如会计师、工程师、研究员、教授。

（3）职系

职系是指业务性质相同的所有职位。一般来说，同一专业领域内的职业就是一个职系，如财务会计职系。

（4）职组

职组是指工作性质相近的职系汇集。

（5）职门

职门是指工作性质相近的职组的汇集。

（6）职级

职级是指同一职系内工作繁简、难易程度、权力与责任大小、资格深浅等程度相近的所有职位。同一职系内的每一个职位，一般都可以归于相应的职级。

（7）职等

职等是指不同职系中业务性质不同，工作繁简、难易程度、权力与责任大小、资格深浅等相似的职位。借助职等概念，可以比较不同职系之间各种职位的级别。

2．公共部门职位分析的内涵

公共部门职位分析包括职位分析和职位评价两部分内容。

（1）职位分析

职位分析是指通过一系列的程序和方法，找出某个公共部门职位的工作性质、任务、责任以及完成工作所需的技能和知识的过程。职位分析是编写职位说明书的基础。

（2）职位评价

职位评价是指依据职位分析的结果，按照一定标准，对工作性质、强度、责任、复杂性及所需资格条件等因素差异程度的分析，并通过综合评价来确定一个职位相对于另一个职位在薪酬等级中的位置。

3．公共部门职位分析的程序

职位分析是公共部门人力资源管理的基础，包括对职位本身的分析和职位评价两大阶段，共六个步骤。其具体程序见图2-1。

4．公共部门职位分析的内容

（1）职位描述

职位描述应当具体说明该项职位的特点和环境背景，主要解决职位内容与特征、职位责任与权力、职位目的与结果、职位标准与要求、职位岗位与条件、职位流程与规范等问题。

①对职位内容的描述

a．广泛层次上的职位内容

广泛层次上的职位内容是指职位的职责或职能，即该职位上公职人员的主要责任范围。

b．具体层次上的职位内容

具体层次上的职位内容是指在完成一项任务时需要执行的步骤。

②对职位背景的描述

a．报告关系

报告关系是指该职位在公共部门组织结构中的地位，即处于哪个层级系统，其上级部门和下属部门分别是哪些。

b．监督关系

监督关系是指该职位在公共部门中所需要接受的监督及进行监督的性质、内容等。

c．职权及判断自由程度

职权及判断自由程度是指该公职人员在完成该项职位时拥有多少职权和自由判断的程度等。

d．职位条件和物理环境

职位条件和物理环境是指职位地点的温度、光线、湿度、噪声、安全条件、地理位置等。

e．社会环境

社会环境是指职位群体中的人际关系，完成职位所要求的人际交往的数量和程度，与各部门之间的关系，职位点内外的文化设施、社会习俗，职位群体中其他人的个人情况。

f．聘用条件

聘用条件是指公职人员在该公共部门中的有关职位安置情况，包括职位时数、工资结构、支付工资的方法、福利待遇、该职位的晋升机会、职位的季节性、进修的机会等。

（2）任职说明，又称职位要求，它包括从事某项职位的公职人员所必须具备的一般要求、生理要求和心理要求。

①一般要求

主要包括年龄、性别、学历、职位经验。

②生理要求

主要包括健康状况、力量与体力、运动的灵活性、感觉器官的灵敏度。

③心理要求

主要包括观察能力、记忆能力、理解能力、学习能力、解决问题能力、创造性、数学计算能力、语言表达能力、决策能力、特殊能力、性格、气质、兴趣爱好、态度、事业心、合作性、领导能力等。

5．公共部门职位分析的方法

（1）访谈法

访谈法主要有三种形式：对任职者进行个人访谈，对做同种工作的任职者进行群体访谈，对了解被分析工作的主管人员进行访谈。

①优点

a．能相对迅速地搜集信息，并可以发现一些在其他情况下无法了解的工作活动和行为；

b．为组织提供了一个良好的机会向任职者解释职位分析的必要性和功能，使他们更容易接受职位分析的结果；

c．能使被访谈者有机会释放因受到挫折而带来的不满，使管理人员发现一些原来未曾注意到的事项。

②缺点

收集到的信息容易失真。

（2）直接观察法

指在自然状态下，有目的、有计划地直接观察任职者的工作情况。

①优点

对主要由身体活动构成的工作进行分析非常有效。

②缺点

当工作中包含了许多难以测量的脑力活动时（如侦察员、法官的工作），观察法就可能不太准确了。此外，对于负责处理一些突发事件（如抢险、紧急医疗事故处理）的职位而言，由于这些事件只是偶尔才会发生，所以运用直接观察法也很困难。

（3）工作日志分析法

工作日志是任职者一天中工作活动的记录，工作日志分析法要求每个任职者将自己所从事的每一项工作按照时问顺序以日志的形式记录下来。

（4）问卷法

问卷法是指通过让担任某职位的员工填写问卷来描述工作中所包含的任务与职责。

①结构极其完备的问卷

指将与职位相关的特定任务与工作全部都罗列出来，任职者只需回答是否要做这些工作，如果是，再注明完成每项工作任务要花多长时间。

②完全开放式的问卷

指简单要求任职者回答诸如“描述你的工作任务”之类的问题。

（5）功能性职位分析法

功能性职位分析法是指从某职位要完成工作的功能特点进行分析的一种定量分析方法。功能性职位分析法不仅依据信息、人、物三个方面进行分类，还考虑以下四个因素：在执行工作时需要得到多大程度的指导；执行工作时需要运用的推理和判断能力应达到什么程度；完成工作所要求具备的数学能力有多高；执行工作时所要求的口头及评议表达能力如何。

6．公共部门职位说明书和职位规范书

（1）职位说明书和职位规范书的内容

①职位说明书

职位说明书是指对职位所承担的工作职责、工作活动、工作条件以及对人身安全危害程度等工作特性方面的信息进行书面描述。

a．工作标识

工作标识包括工作职位的名称、职位代码、职位的工资等级或范围，该职位的直接上司的职务名称，编写人、编写日期、审批人等。

b．工作概述

这部分应当描述工作的总体性质，因此只列出其主要功能或活动即可。但所用语言应明确具体，切忌笼统的描述，以免成为逃避责任的托词。

c．工作关系

这部分说明该职位工作及任职者与组织内外相关各部门、机构及他人之间的关系。包括与组织内上下级、同事的关系，与组织外人员的关系，与组织内其他部门的关系，与外部机构的合作关系等。

d．工作职责

这部分描述该职位工作的任务与责任，一般应分条记载，对每一种工作的主要职责都应当列举出来，并用一到两句话对每一任务分别加以简要描述。

e．工作职权

这部分内容主要界定该职位工作承担者的权限范围，包括决策的权限、对他人实施监督的权限以及经费预算的权限等。

f．工作条件

这部分内容描述与该职位工作有关的特殊环境条件，如噪音、危害程度、气温。

g．工作绩效标准

有些职位说明书还包括一部分有关工作绩效标准的内容。这部分内容说明组织期望任职者在执行职位说明书的每一项任务时所达到的标准。

②职位规范书

是全面反映职位对任职者的品质、特点、技能以及工作背景或经历等方面要求的书面文件。职位规范书以职位说明书的内容为依据，描述要完成该职位的工作，任职者必须具备什么样的特质和经验。主要包括对任职者的受教育程度、工作经历、培训情况、特殊技能等方面的最低要求。

（2）传统职位说明书的局限

①不能适应公共组织使命变化要求的弹性工作分配过程

职位说明书有可能束缚该职位任职者日后的职业生涯发展。此外，传统的职位说明书对某一职位的静态描述将某工作或组织冻结在某一点上，限制了组织因工作变化而要求重新调配人员的能力。

②没有明确组织发生变化之后工作任务、绩效标准和最低任职资格之间关系的调整

由于组织环境、组织使命的变迁，组织中职位的工作任务也会相应发生变化。这时，工作绩效标准如何调整，任职的最低资格将如何变化，传统职位说明书并没有明确的规定。

③传统的职位说明书没有包含足够的信息，任职者难以认清自己的角色

传统职位说明书尽管表现出某种程度的灵活性，但仅仅是单方面的，强调的是组织对工作采取层级式的自上而下的控制。此外，传统职位说明书仅仅对工作有概括性的说明，还缺乏一些与该职位工作有关的详细信息。因此，管理者还需运用一个调节期，以辅导任职者如何工作才能适应组织任务的需要。

（3）传统职位说明书的改进

①工作任务

对该职位而言，哪些工作任务更重要？对具体的工作任务，什么职责最重要？

②工作条件

哪些条件可使工作更容易（如为工作提供书面指南）或更困难（如面对愤怒的顾客）？

③绩效标准

是否能为每一项任务从数量、质量或时限等方面设立与组织目标相关的合理的绩效水平？

④知识、技能和能力

在上述条件下，履行每项任务所需知识、技术与处理能力的最低标准是什么？

⑤资格

为确保任职者获得必要的知识、技术和能力，需要什么样的教育背景、工作经验及其他资格？

⑥变化空间

组织环境或组织使命发生变化导致工作任务改变后。是否为相关的绩效标准、资格要求等留下了相应改变的空间？这种改变的空间有多大？在什么情况下必须重新进行职位分析并重新编制职位说明书，而非简单的改变？

7．公共部门职位评价的方法

（1）排列法

排列法是指将组织中的职位按责任轻重、复杂程度等因素从高到低进行排列，各职位的薪酬水平按照排列次序来确定，是职位评价中较早使用的一种最简单的方法。排列法的主要程序如下:

①确定标杆职位

在全面调查分析的基础上，首先由组织基层来排列标杆职位，然后再由分析人员进行全盘考虑，确定最后的标杆职位。标杆职位确定后就形成了一个可以排列其他职位的结构框架，组织内的其他职位可以通过与一个或两个标杆职位的比较来进行排列。

②排列其余职位

对于组织而言，分析每一职位与某个标杆职位重要性的比较程度，并依此进行排列。在具体排列过程中，某一职位也可以通过与已经排好的职位相比较来确定其恰当的位置，最后形成职位由高到低的重要性序列。

③职位分级

实际工作中往往将职位分成若干个小组，不同的小组确定出不同的工资等级，每个等级内再制定出由高到低的工资序列。

（2）分等法

分等法又称分类法或描述法，首先将职位按照总体工作内容分为不同的类别，然后将每一类别的职位分成若干等级，接下来在每一等级内选出一到两个关键职位，并附上对关键职位的职位说明和职位规范，再对每一职位进行评估，逐一与各级的关键职位相比较，相似的编为同一等级，最后排列出各级的高低，确定各级的薪酬比率。

分等法的具体程序包括以下几个步骤：

①按总体工作内容将职位进行分类

职位分类后，分等在同类职位内进行就简便易操作，如可将职位分为专业技术类、领导职务管理类、非领导职务管理类。

②确定等级数量及等级定义

这一步骤又分为两个程序：依据组织规模、工作性质、人力资源管理的需要确定出等级的数量；确定用来评价职位重要程度的基本因素。

③明确等级定义

指对各等级进行概念性的明确描述，这项工作比较复杂困难。

（3）评分法

指根据工作内容的特点确定出所有职位共同的评价因素，然后度量出每项因素对被评价职位的重要程度与价值，并以分数形式记录下来，最后计算总值，进行相互比较。每一职位的总分数就是该职位的价值指标，以此作为核定薪酬的标准。

①评分法的含义

a．职位群的确定

因为公共组织中每个部门的工作各异，不可能将组织中所有的职位混合在一起进行评估，所以需将相似的职位分成职位群，然后，再为每一职位群分别拟定评分计划。

b．评价因素的选择和界定

首先选择出影响职位评价的主要因素，这些因素的选择因具体组织的不同而异。第二步需要对这些因素进行明确的界定，以避免不同因素之间内容重复。所选择的因素一般以不超过两位数为宜，过多则耗费时问多且难度加大。

c．因素分等

将每一个评价因素再分成等级，通常每个因素的等级不超过6个，以能区别职位为原则。

d．权衡各因素之间的相对价值

不同评价因素对不同的职位群和职位来讲其重要性不同，甚至相反。

e．确定每个因素等级的分数

第一，确定分数的总值。最好取大数字整数值，以方便评价并能更好地体现等级之间的差别。

第二，根据对各因素进行评价所得的百分比，换算出该因素的分数。

第三，根据因素的总分值，评出该因素各个等级的分数。

f．编写职位评价手册

职位评价手册对职位评价所使用的评价因素、因素的等级进行详细的说明，对职位评价的过程及后续的职位评价做出书面的指引。编写职位评价手册之前，要对评价方案进行验证，及时修正发现的问题。职位评价手册编写完毕后，要及时分发到职位评价中所有涉及的相关人员手上。

g．实施评价

每个职位均按照职位评价手册的要求进行评价，决定每个职位各因素的得分，然后相加，得出该职位的总分。最后按得分高低进行排列，形成一个职位等级结构。如果以货币数代替分数，还可直接形成工资的等级系列。

②评分法的优点

a．将每个职位分解成具体因素进行全面系统的评价，使评价结果更加客观。

b．适用性广泛。

③评分法的缺点

评分方案的制定需耗费大量时间和人力，且定义和权衡要素的技术要求很高，不一定适合于规模较小的组织。

（4）因素比较法

指在排列法基础上改良而成的一种量化的职位评价方法，是以工作难度作为绝对标准，以几个预先确定的因素为参照系，依次以每个因素为基础进行多次比较而形成职位评价结果，然后将评价结果数值化，得出每一职位的总分。

①因素比较法的步骤

a．评价因素的选择

和评分法类似，选择一些能够测评所有职位价值的因素，通常选择的因素有智力条件、生理条件、技能条件、职责、工作环境五种。

b．选择标杆职位

标杆职位必须能被确定的因素清楚地描述和分析。标杆职位本身还要能代表不同的等级，并能充分显示出每个因素的不同重要程度。标杆职位一般以15～20个为宜，过少不能准确评价各职位，过多则耗时耗力。

c．按因素排列标杆职位

首先由职位评价小组的成员各自单独做出标杆职位的排列，然后再集中统一意见，得出最后排列。

d．给各因素分配薪资待遇

e．比较并调整标杆职位各因素的排序

当出现这种违反常规和现实的结果时，就需要职位评价小组进行协调，对各因素进行重新界定或改变赋值比重。

f．排列其他职位

组织内的其他职位可以通过与标杆职位相比较来确定出自己的位置和薪资水平。

②优点

因素比较法是一种比较准确、系统的量化职位评价方法。由于赋予了各因素的货币价值，工资结构也可在评价中自然形成。

③缺点

程序过于复杂、因素确定需要较强的技术性。

二、公共部门人员分类管理

1．公共部门两种典型的人员分类管理制度

公共部门人员分类是指将公共部门中的工作人员按人员的官阶或按工作职位（工作性质、责任、工作环境、资历条件等）等因素进行分类，设定等级。

（1）品位分类管理及评价

①品位分类的特征

a．品位分类是以人为中心而非以职位为中心的分类体系

品位分类制度中，注重的是人员的学历、资历、经验和能力，个体的背景条件在职位录用和升迁中起着最重要的作用，任职年限、德才表现等通用资格条件是晋升的主要依据。

b．分类与分等交织进行

品位分类通常是先确定等级，再分类别，实际上是分类和分等同时进行。

c．强调人员的综合管理能力

相对于工作职位分类而言，品位分类注重通才，不注重某一方面的特殊知识和技能，人员流动受专业限制较少。

d．官位和工作职位可以分离

品位分类中，官位是任职者的固有身份，工作职位变动后官位可以随人走，薪酬取决于其官位而非所从事的工作。

e．品位分类一般盛行于等级观念较浓的国家。

②品位分类管理的评价

优点：

a．方法简单，人员配置灵活，可以使组织更有效地利用人力资源；

b．注重综合管理能力，有利于领导人才的培养；

c．官职和具体工作职位相对分离，使任职者不致因工作职位变动而引起地位和待遇变化，有利于公职人员队伍的稳定；

d．注重学历背景，有利于吸引高学历的优秀人才。

缺点：

a．由于是以“人”而非以“事”为中心，易出现因人设岗而导致机构臃肿；

b．分类不以专业为依据，不利于科学管理，也不利于人才在专业领域内的发展；

c．限制了学历低但能力强的人的发展；

d．强调资历和经验，使得任职者趋于保守，且易滋生官僚主义；

e．以官位定薪酬，导致同工不同酬，其他人员会产生不满。

（2）职位分类管理及评价

职位分类是指在职位分析的基础上，将职位依据工作性质、难易程度、权责轻重、工作环境和资格条件等，分成具有若干相同特色的工作职位，并加以分类管理的一种制度。

①职位分类的特征

a．职位分类是以“事”为中心的分类体系

与品位分类相反，职位分类是事在人先。对人员的录用注重职位的工作性质、难易程度、责任权力大小、工作环境等是否与任职者的资格条件相符。

b．分类方式先横后纵

先进行横向的职系、职组、职门的划分，再进行纵向的职级和职等划分。

c．强调人员的专业能力

人员流动一般在同一职系，至多在同一职组范围内进行。

d．官等和职位重合

实行以职位定薪酬的规则，同工同酬，职位改变后，原来的等级也不复存在。

e．实行严格的功绩制

功绩是人员升迁和薪酬增加的唯一标准。

f．职位分类在民主观念浓厚的国家比较盛行。

②职位分类管理的评价

优点：

a．分类科学、规范、客观，有利于人才在专业领域内的发展；

b．以岗定员，有利于机构精简；

c．等级与工作职位的责任、报酬相联系，促进了同工同酬，有利于打破官本位；

d．以资格条件和职位要求确定人员的录用，有利于量才适用。

缺点：

a．职位分类过程复杂，成本高，难以推行；

b．人员在不同性质的职位间流动困难，不利于通才的培养；

c．整个分类体系缺乏弹性，不利于组织优化配置人员；

d．等级随职位的变动而变动，对人员的激励减弱。

2．公共部门人员分类制度的发展趋势

（1）品位分类和职位分类相互融合，呈现互补趋势

许多实行品位分类的国家纷纷吸收职位分类的一些方法，使分类管理更加系统规范。一些推崇职位分类的国家也开始吸收品位分类的一些优点进行改革。

（2）人员分类制度呈逐步简化趋势

许多国家的公共部门都越来越致力于简化人员分类制度，以求提高公共部门人力资源管理的效率。代之以一种能适应所有公共部门工作特征的评价体系，使人员分类管理更加简易，更具灵活性，降低了成本，提高了效率。

（3）新的人员分类管理方法不断出现

①市场法

是一种不太正式的选择模式，抛开了工作分类与职位评价制度，依据绩效评估和市场机制由管理者灵活决定工资水平。这种方法主要用于小型的私人企业，也用于非全额财政拨款的公共部门的一些短期性职位。

②宽带制

宽带制保留了工作职位分类管理的优点，同时又力图保证对人员分类管理的灵活性。宽带制将职务安置在宽幅的职业分类表和少数薪资带中，如分为“训练层”、“完全绩效层”、“专家绩效层”三大区域，在这三大宽泛的区域内，管理者拥有自主处置权限，而不必就无休止的重新分类等要求取得人力资源部门的批准。

3．公共部门职位分类的结构

（1）公共部门横向职位划分

①公共部门职位横向划分应遵循的原则

a．单一性原则，是指一个职位只能属于一个职系。

b．程度原则，是指当一个职位的工作性质分别和两个以上的职系有关时，应以归属程度高的作为应归属的职系。

c．时间原则，是指当一个职位的工作性质分别和两个以上的职系有关，而归属程度也相当时，应以占时间较多的职系来确定其应归属的职系。

d．选择原则，是指当一个职位的工作性质分别和两个以上的职系有关，而归属程度与所占时间均相当时，应以主管机关的认定为准来确定应划入的职系。

②公共部门职位横向划分的步骤

a．在对各职位进行科学的职位分析的基础上，将其划分为不同的职门；

b．将职门内的职位根据业务工作性质基本相同的标准划分为职组系列；

c．将职组内的职位再根据业务工作性质相同的标准划分为职系系列。

（2）公共部门纵向职位划分

①以职位的繁简难易程度为原则进行划分；

②以职位责任的轻重程度为原则进行划分；

③以所需人员任职资格的条件为原则进行划分。

（3）公共部门第三维度的职位划分

第三维度划分的结果是形成职等。职等的划分使职位分类体系形成了一个三维的体系。职系、职组和职门为横坐标，职级为纵坐标，职等为第三维。职等是不同职系内职位的纵向比较，但同一职等的不同职系的职位，有可能职级的级别不同。

三、我国公共部门人员分类制度及其评价

1．我国公共部门人员分类制度概述

我国公共部门人员被分为公务员和非公务员编制的公共部门人员两大类。非公务员编制的公共部门人员不仅包括上述机构中公务员编制之外的人员，还包括其他公共部门的人员。此外，我国还完善了专业技术职称系列，使人员分类制度更加全面。

2．我国公共部门职位分类制度的内容

（1）公务员职务与等级

①领导职务

指副科长以上的职务和各级政府职能部门的领导职务。

②非领导职务

在厅局级以下设置，综合管理类的非领导职务由低到高依次为：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。

③我国国家公务员的级别，按照其所任职务及所在职位的责任轻重、工作难易程度以及德才表现、工作实绩和工作经历确定为27级，分别与12个职务相对应。每一职务对应1～9个级别，职务越高，对应级别越少，职务越低，对应级别越多。

（2）非公务员编制的公共部门人员职务与等级

除公务员外，我国还有大量非公务员编制的公共部门人员，包括行政机关、党务机关、政协机关、国家权力机关、国家审判机关、国家检察机关、人民团体、民主党派机关中非公务员编制的人员，又包括高等院校等事业单位的人员，还包括水务、电力等企业性公共事业部门的人员。

（3）专业技术职称

专业技术职务任职资格评定制度，即对专业技术人员的专业水平或技术能力进行考试和考核后进行职称评定，作为职务聘任的依据。

3．我国公共部门职位分类制度评价

（1）我国公务员职位分类制度评价

①优点

a．兼具品位分类和职位分类之长；

b．与中国国情紧密结合，既考虑到了我国现有行政机构和职位的设置，又兼顾了今后的改革方向；

c．将公务员职位分为三类，既考虑了不同公务员工作性质的差异，又相对简单，易于操作；

d．非领导职务的设立，满足了某些职位责任较大但又不承担领导责任情况的需要，体现了权责和报酬一致的原则。

②缺点

a．分类比较简单，不能适应公务员工作性质多样性的需要。

b．公务员法制建设还需进一步加强，许多具有职位特殊性的职位类别尚无专门规定。

c．实际工作中，由于缺乏监督机制，对公务员进行职位分类的程序和对职位说明书的要求很难落到实处。

（2）我国非公务员编制的公共部门人员职位分类制度评价

①优点

a．体现了统一性与灵活性

既有针对所有事业单位的全国性规范，也允许事业单位适度体现自身职位分类的特色；对企业的职位分类要求更为灵活，企业拥有较大的自主权。

b．事业单位将职位分为三大类别、企业可根据自身特点对职位进行分类，较好地体现了不同工作性质的职位要求

c．事业单位管理类岗位的职务和级别与公务员有较大的关联，便于人员在两类部门之间流动

②缺点

a．事业单位职位分类较为僵化，统一性的规范要求较多，不能很好体现不同事业单位的组织目标。

b．相当部分公共事业类企业未能较好地依据市场和企业自身实际情况进行科学的职位分类。

c．职位分类理念尚未较好贯彻，不仅仅是在公务员的用人单位，在事业单位尤其是企业、职位分类中的人为干预因素较多。

四、公共部门职位设计与组织结构设计

1．职位设计的含义

（1）对新建的组织而言，职位设计是指对完成职位所承担工作任务的方式进行界定。

（2）对已存在的组织而言，职位设计是指改变某个已有职位中的工作任务或改变已有的工作任务完成方式的过程。

2．公共部门传统的组织结构特征与职位特征

传统的科层组织结构是一种非常理性的结构设计，其职位设计也遵循理性、固化、静态的原则，职位分类及任职所需的资格都非常严格，缺乏弹性和适应性。

（1）在科层组织中，每一职位都有固定的职责、权力及任职规范，只有具备一定资格的人才能任职。每一职位的任职者都有固定和正式的职责，依法行使职权。

（2）层级控制的权力体系

每一职位的任职者都明确地知道该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。

（3）任职者的工作行为及他们之间的关系必须遵循法律的规定，不得掺杂个人的好恶情感，所有任职者都要“依法行政”、“政治中立”。

（4）科层组织内的职位，主要以专业原则进行分工，职位的获得主要以技能为主，职位的权责由法律明文规定。

（5）职业化倾向

人员进入公共组织是根据自由契约的方式，一般是经过公开考试合格后加以任用。除非任职者犯错，并依法规定免职外，公共组织一般不能随便结束契约关系，而任职者则有充分的自由，随时可离开公共组织。

（6）任职者的报酬有明文规定，有固定的薪俸制度，有严格的奖惩与升迁制度，以鼓励任职者努力工作。

（7）注重效率

公共部门任职者的工作要明确、具体、快速、有充分的经验和知识，有档案文件等信息供参考；工作具有持续性、整体性且对个别事件有充分的裁量权；严格遵守上级指令，尽量减少人力、物力、财力的浪费，有效达成目标。

3．公共部门弹性化的组织结构设计与职位设计

（1）弹性化的组织结构设计

①委员会（见图2-3）

委员会是一种有别于首长制的组织结构，其决策是由一群具有相关经验与背景的人共同决定并各自行使不同的职能。根据所承担任务的不同，委员会可以是暂时的，也可以是永久的。

②自我包含的部门结构与分离的结构

a．自我包含的部门结构

自我包含的部门结构是指在正式的层级之外专门成立的为达成某种特别任务或目标的分支部门。此部门拥有完成任务所需要的所有资源与专才，且不受正式层级的约束。该结构并不排斥传统的组织形态，其焦点在于将它置于哪一层级。

b．分离的结构（见图2-4）

分离的结构是指从现有的层级分离出一个独立自主的单位，并由总部进行协调与控制，每一个分离的部门都有决策的权力与自主的专业能力，并由该部门的领导者全权负责自身的财务和人事决策，总部也可视需要给予必要的援助。

③矩阵式组织

矩阵式组织是指专门为达成某种特殊的工作而进行的团队组合。组织的成员来自各职能部门，为完成特定任务而组成功能团队。这种团队可视作由纵轴（不同的职能部门归属）和横轴（不同的任务）组成的一个矩阵。任务完成之后，人员仍回到原来的职能部门。

④跨越职能的团队

与矩阵式组织类似，跨越职能的团队也是从各职能部门中借调成员以组成团队，不同的是跨越职能的团队的领导者具有完整的权力指挥其成员，因此不会发生矩阵式组织中因双重命令体系可能导致的冲突。任务完成后，团队就解散，其成员因新任务再与其他专家组成新的团队。

（2）职位设计的新理念

①职位内容扩大化

a．职位扩充

职位扩充是指将一个职位包含的工作任务变得更完整，使得工作对任职者而言不再枯燥。

b．增加职位包含的工作水平方向的内容

c．纵向增加职位所应承担的责任和职权

②职位简化

职位简化与职位扩充正好相反，职位内容并非越简单、越少越好，但也决非越多越好，应把握一个合理的度。如果某职位过于复杂繁琐，就应将此职位分解成若干个相对简单的职位，使任职者能更专业、更有效率地完成工作任务。

③建立职位轮换制度

职位轮换是指按照事先安排好的计划在几个不同的职位上交换任职者的一种方法。职位轮换能有效地避免任职者因在同一职位工作时间过长而产生厌烦情绪，更有助于培养任职者多方面的技能，以便在适应组织发展和变迁的需要的同时，使个人有职业成长的空间。

④允许任职者跨职系职位流动

现代公共组织愈来愈追求多元化的复合性目标，如果允许任职者跨职系流动，可以适应这类组织的需要，还可满足任职者自我实现的需要，实现对他们更好的激励。

⑤慎用晋升方式作为奖励

职位设计中不能过于强调用晋升的方式作为奖励。如果晋升太容易，等到很快升到顶点再无法晋升时，任职者很容易产生挫折感，也会导致年龄结构的不平衡，造成组织紊乱。

⑥少设副职

组织中每一位任职者都要有明确的职责，任职者在此职位上必须有所贡献并承担责任。而副职的目标与职能通常无法准确认定，因此要尽量减少副职。

⑦避免出现“陷阱”职位

有的职位本身设计得有问题，任何人都做不好，这就是“陷阱”职位。这种职位多半是将性质、目标不协调的本应属于几个职位的工作盲目归并为一个职位，结果由于关系复杂，工作千头万绪，前后几任任职者都在该职位上“倒”了下去。这时，就应对该职位进行深入分析，将其包含的任务合理分解，重新进行职位设计。

⑧要建立各职位间的信息沟通机制

要非常重视组织中各职位之间的信息沟通。信息沟通的方式多种多样，可以是正式的，也可以是非正式的。良好的信息沟通可以消除偏见与谣言，增强组织的凝聚力。

（3）弹性化组织中职位设计的程序

①明确组织目标、分析组织内外环境

公共部门组织是多种多样的，不同组织的目标是不一样的，组织面临的内外环境也是不一样的。因此明确组织目标，分析内外环境是组织结构设计进而进行职位设计的前提和基础。

②分析组织结构特征

对于新建的组织，应结合组织目标和组织内外环境设计适宜的组织结构。对于已有的组织，则应分析现有组织结构的特征，看是否与组织目标协调并适应组织的内外环境，以确定是否需要进行组织结构调整。

③分析各职位当前的状态

对已有的组织，应全面分析当前组织的运行状态，如果发现问题，就应重新进行职位设计。对新建的组织，则根据组织的目标、组织内外环境、组织结构特征选择具体的职位设计方法。

④确定职位设计的方法

不同的组织，职位设计的方法是不一样的，应在前面分析的基础上，结合实际情况选择是将职位内容扩大化，进行职位简化，进行职位轮换，还是建立跨职系流动制度等，实际工作中往往是几种方法结合使用。