第一章　公共部门人力资源开发与管理概述

1.1　复习笔记

一、公共部门人力资源管理内涵与特征

1．公共部门的内涵与特征

（1）内涵

公共部门是指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构。广义的公共部门具体可以划分为：政府部门、事业单位、公共企业和民间组织四类（见表1-1）。

①政府部门

政府部门是指拥有公共权力，依法管理社会公共事务，以增进社会公共利益为目的的国家政权机构。

②事业单位

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

③公共企业

公共企业是指部分或全部由国家投资，由国家委派代表参与和监督经营管理，以提供公共产品为主要经营内容，不以营利为主要经营目标的经济组织。

④民间组织

民间组织是指民间自发组织的不以营利为目的的公益性组织。

表1-1  公共部门分类及比较

公共产品和私人产品的消费模式的差异，如表1-2所示。

表1-2  公共产品与私人产品的消费模式比较

（2）特征

公共部门与私营部门的重要区别：

①经营公共部门的负责人所拥有职务的合法性直接或间接地从政治选举过程中产生；

②政府被赋予一定的强制力，这种权力是私营机构所没有的。

总之，公共部门与私营部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力。

公共部门与私人部门分项区分比较如表1-3所示。

表1-3  公共部门与私人部门的区别

续表

2．公共部门人力资源的内涵与特征

（1）内涵

人力资源是指一定范围内能够推动社会和经济发展的、具有正常智力和体力劳动能力的人的总称。人力资源强调人具有的劳动能力，即使是潜在的，如未进入法定劳动年龄或超出法定劳动年龄的人们亦应包含进去。

人口资源、人力资源、劳动力资源和人才资源的关系，如图1-1所示。

（2）公共部门人力资源

公共部门人力资源是指在公共部门中工作的具有劳动能力的各类人员的总和，是整个社会人力资源的重要组成部分，对社会政治经济发展的影响举足轻重。

①特点和定位

a．公共服务性

公共组织人力资源是社会公共资源的代理人、社会改革的领导者、公共产品和公共服务的提供者。公共部门工作人员具备承担重大社会责任的素质和能力。

b．受托代理性

公共组织不同于其他社会组织，受托掌握着一定程度的公共权力和社会公共资源，其服务的对象是全体人民。公民与公共组织是委托与代理的关系。

c．绩效模糊性

公共组织人力资源的产出具有的特点妨碍了公共部门绩效管理工作，加大了绩效管理指标和方法的开发难度。

第一，成果通常是间接的非市场产出，对最终产出的贡献程度难以量化；

第二，效益衡量和控制技术难度大，对公共组织资源利用和效率进行管理和控制的技术难度比私人部门更大；

第三，公共组织产出与最终社会效果之间时滞长，投入与产出难以准确匹配；

第四，难以细分确认个体贡献，公共组织产出一般是集体性产品，个人在其中的贡献份额是难以确定的。

②公共部门人力资源的数量和质量

a．数量

公共部门人力资源有两个用于衡量公共部门的人员数量是否合理的相对量指标比较重要：一是由财政供养的政府部门公职人员占全体人口的比重，一般称之为“财政供养比例”；二是国家全部公共部门人员占全体人口的比重，又称公共部门从业比例。比例高，表示人员充足，财政负担较重；比例低，表示人员较少，财政负担较轻，但也蕴涵着公共服务供给不足的风险。

公共部门人力资源与整体人力资源的关系如图1-2所示。

b．质量

公共部门人力资源质量一般是指公共部门从业人员单个个体素质的有机集合。通常由道德素质、身体素质与智能构成。

公共部门人力资源质量要素构成如表1-4所示。

表1-4  公共部门人力资源质量要素构成

二、公共部门人力资源管理的角色与职能

1．公共部门人力资源管理和私人部门人力资源管理

公共部门人力资源管理和私人部门人力资源管理的区别是由公共部门和私人部门的性质和在社会经济中的不同地位与作用决定的，具体区别和联系如表l-5所示。

表1-5  公共部门和私人部门人力资源管理的区别与联系

2．现代公共部门人力资源管理与传统人事管理的区别

现代公共部门人力资源管理与传统公共部门人事管理的区别如表1-6所示。

表1-6  现代公共部门人力资源管理与传统人事管理的区别

3．公共部门人力资源管理的核心价值取向

公共部门核心价值是公共部门管理者进行人力资源管理的条件假设和管理态度。主导性的核心价值导向包括社会公平、组织效率和政府责任。

美国公共人事管理历史的演进进程如表1-7所示。

表1-7  美国公共人事管理历史的演进进程

4．公共部门人力资源管理目标和职能定位

公共部门人力资源管理三个层次的划分和具体职能定位如表l-8所示。

表1-8  公共部门人力资源管理层次划分和具体职能定位

5．公共部门人力资源管理者的角色定位与胜任素质模型

（1）公共部门人力资源管理者的角色定位

①技术人员

技术人员是指了解公务员制度中特定职能的运行方式的人员。

②专业人员

专业人员是指具有适应职务所需的知识、技能和能力的人员，并且公共部门要求能够在政治经济因素高度不明确的环境下，妥善应对所扮演的角色中所固有的冲突的能力。

③人力资源管理专家角色

人力资源管理专家角色要求能够帮助其他管理者改善管理人的能力。

④斡旋者角色

斡旋者角色要求要求公共人力资源管理人员具有在不同价值和利益集团之间斡旋协调的能力。

戴维·沃尔里奇描述的人力资源管理的多重角色模型如图1-3所示。

图1-3  人力资源管理的多重角色模型

（2）公共部门人力资源管理者岗位胜任素质模型

①胜任素质的内涵

胜任素质是指驱动员工产生优秀工作绩效的各种个性特征的集合。

胜任素质冰山模型如图1-4所示。

②西方公共部门人力资源管理人员的能力素质模型

a．在应用胜任素质体系时的基本原则

在对员工在既定职位上的胜任力进行研究时不能做任何假设，要完全依照他们在实际中的行为表现来确定其在该职位上的胜任程度。

b．“行为锚定等级量表法（BARS）”

行为锚定等级量表法根据“最小可视差”原则，对那些具体的、可观察到的行为指标进行分类和定级。

③国内公共部门人力资源管理人员的能力素质模型

中国内地目前为公务员提供的胜任模型还是通用型的，设计的公务员胜任素质主要属于技能范畴。

三、公共部门人力资源管理理论框架

公共部门人力资源管理理论可以划分为核心价值观、人员激励理论和组织理论三个部分。

1．核心价值观

（1）公平公正原则

组织公正性理论：

①结果公正性

结果公正性又称分配公平性，指人们对利益分配结果的感受，要求一个人所得到的报酬要与其贡献相匹配，要求组织注重提升员工对利益分配的公平感。

②程序公正性

程序公正性是指人们对决策程序和决策方法公正程度的主观判断，包括以下六项原则：一致性、中立性、准确性、修正性、代表性和道德性。

③交往公正性

交往公正性是指在程序执行过程中员工所受尊重程度及其对员工公平感的影响，包括人际公平和信息公平。

（2）管理效率原则

威尔逊提出公共行政关注的是效率。怀特提出公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。公共管理的效率原则直接导致了管理主义。

2．人员激励理论

（1）“经济人”假设——X理论

X理论提倡实行强制性劳动和惩罚性的管理，并且只以金钱利益作为衡量的标准。

①一般人生来不喜欢劳动，他们尽可能逃避劳动；

②多数人缺乏进取心、责任心、不愿对人和事负责；

③一般人工作是为了物和安全的需求，是为获得金钱，因而只有金钱才能使他们努力工作；

④人具有欺软怕硬、恃强凌弱的特点。

（2）“社会人”假设——Y理论

Y理论基本出发点：人是社会的人，人绝不仅满足于金钱和物质，“自我实现”是人的终极需要，社会需求满足往往比经济上的报酬更能激励人。

①人并非生来好逸恶劳，如果条件适当，人会喜欢劳动；

②外来的控制的惩罚并不是使人工作的唯一方法，员工自我管理和自我控制也是可以选择的方法；

③人具有“自我实现”的愿望，在适当的情况下，一般人不仅接受责任，更寻求责任；

④以高超的想象力、智能和创造力解决工作中的问题是广大员工具备的能力，应创造条件调动员工的这种积极性。

（3）“文化人”假设——Z理论

Z理论认为，“人是整体的统一”，一切企业的成功都离不开信任、敏感与亲密，因此主张以坦白、开放、沟通作为基本原则来实行“民主管理”。

（4）“复杂人”假设

“复杂人”假设认为：人有着复杂的动机，并存在着各种各样的人。

①人们的工作动机具有动态性。人们的动机结构不仅因人而异，而且同一个人也因时而异，因地而异。

②个人与组织互动，一个人在组织中表现的动机模式是他原来的动机与组织经验互动的结果。

③个人是否愿意为组织效力，取决于个人是否心满意足。

④人们能够根据自己的动机、能力及工作性质对不同的和动态的管理方式作出不同的反应。

（5）人性假设的应用

从人性假设理论的发展路径来看，管理领域对人性的认识明显呈现出多维化、社会化和复杂化的趋势，人力资源管理也越来越多地从关注个体转向关注总体，从关注经济转向关注文化等。

3．组织行为理论

（1）“政治一行政二分法”理论

文官，又称公务员，指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。

政务官通常通过选举或任命产生；文官通常通过竞争考试任职，政治上保持中立。

（2）官僚制组织理论

韦伯指出理想的组织必须以某种形式的权力作为基础，并将社会所接受的权力分为三种：法定权力、传统权力和神授权力。

①组织的结构是由上而下逐层控制的体系；

②组织中的成员应有固定和正式的职责并依法行使职权；

③强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系；

④按自由契约原则公开招考和使用人才；

⑤通过专业分工与技术训练提高工作效率；

⑥按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度。

（3）劳动分工和科学管理理论

①劳动分工和专业化可以提高工人操作的熟练程度，节约同一工人进行不同操作的转换时间，更为重要的、简单的活动可以由机器来替代，从而提高劳动生产率。

②科学管理理论体系采用多种方法对劳动进行了科学的分析分解，并进而依据分析结果指导科学分工。泰勒认为要让工人最有效率地工作，就需要用金钱来激励他们，并依据科学管理原理建立了工资制度和用人制度。

（4）行为科学理论

行为科学理论主张运用事实验证的科学方法来研究人的行为、社会现象和心理现象等。行政人员根据以下标准进行个人活动：

①组织内外环境因素对人类行为的影响；

②从开放系统的角度来考虑组织的人事管理；

③从组织的整体行为来探索组织的人事管理；

④重视薪资报酬制度的合理化；

⑤强调工会的地位与作用；

⑥激励组织中的员工参与管理；

⑦强调对员工的培训与开发教育；

⑧重视劳资之间或劳动者与管理者之间关系的协调与和谐。

（5）人力资本理论

人力资本着眼于人力资源的质量或劳动者的素质。人力资本理论的主要研究对象是人力资本生成与发展过程及其对经济运行的影响，目的是通过资源优化配置来提供劳动效率。

20世纪70年代以后，人力资源管理思想和方法出现新飞跃的背景：

①组织文化理论的系统化；

②W．舒尔茨20世纪50年代末期创立的人力资本理论被越来越多的人们认识和接受；

③以计算机技术、现代通信革命为代表的信息科学使世界经济全球化，组织的竞争就是科学技术的竞争、人才的竞争；

④系统科学与管理学的结合，把人力资本经营战略放在整体发展战略和管理的核心逐渐成为人们的共识。

（6）其他组织管理理论

①系统优化原理

人力资源系统经过组织、协调、运行、控制，使其整体获得最优绩效。

②能级对应原理

能级，指人的能力大小分级。能级对应原理承认人具有能力的差别，强调按照能级层次要求建立和形成稳定的组织形态。

③系统动力原理

强调在人力资源管理活动中，通过物质的、精神的或其他方面的鼓励，激发人的工作热情。系统动力可以分为：物质动力、精神动力、信息动力。　 

④反馈控制原理

在人力资源管理过程中，强调利用各环节、各要素或各变量前后相连、首尾相顾、因果相关的反馈关系，力争通过控制某些变量和环节实现整体流程的良性循环。

⑤弹性冗余原理

强调在人力资源管理过程中必须留有余地，保持弹性，不能长期满负荷和超负荷运行。

⑥互补增值原理

在人力资源管理过程中，强调利用人力资源总体中的能力、性格等多方面的差异性和互补性，发挥每个个体的优势，扬长避短，使人力资源系统达到总体最优。

⑦利益相容原理

一个系统内两个群体或若干个个体之间发生利益冲突时，谋求通过协商达成共同接受的方案，实现双方或多方的利益相容。

⑧竞争强化原理

强调通过组织部门内外部的各种竞争，发现和锻炼人才，实现人力资源总体增殖。

四、公共部门人力资源管理系统

1．公共部门人力资源管理的内容

公共部门人力资源管理包括一系列的管理过程和环节：人力资源规划、工作分析、员工素质测评、招聘与选拔、培训与开发、职业发展、晋升与调配、绩效考评、保护与激励、工资与福利、工作场所的安全与健康、人力资源信息和诊断系统的管理。

公共部门人力资源管理内容如图1-5所示。

2．公共部门人力资源管理的环境

（1）人力资源的外部环境

①人力资源市场

a．人口数量及人才队伍的文化水平构成，尤其是受过高中以上教育的人口（包括在校学生）数量、年龄构成及地区分布情况；

b．专业技术人才队伍的数量、发展速度，培养及获得渠道，专业技术人才的学历、年龄及专业构成，专业技术人才的地区及行业分布；

c．管理人才的供给状况，培养及获得渠道，等等。

②经济环境因素

在市场经济条件下，就业状况、利率、通货膨胀、税收政策，甚至股票市场行情，都有可能对人力资源开发与管理活动产生影响。

③科学技术因素

现代科学技术的发展迅速改变着组织的业务活动。技术和产品更新周期越来越短，导致现有的工作岗位不可避免地被不断淘汰，需要新技术、新知识、新技能的新工作岗位不断产生。

④文化因素

文化是指在一定的历史条件下通过社会实践形感的并为全体成员遵循的共同意识、价值观念、职业道德、行为规范和准则的总和。每个地区、每个国家都有其独特的文化，文化会影响人的心理活动和行为。

⑤政治因素

影响人力资源管理的政治因素有：未来政治环境中有关人力资源发展的法制建设，即人力资源市场管理法、劳动法、职业法、专利法、知识产权法等方面的立法、司法。检察工作的发展情况；未来政治环境中有关人力资源发展的政治民主化进程，即机会均等、择业自主、言论自由、人格尊重等方面的进展情况。

此外，各种国际性组织，如国际劳工组织制定的各类公约、建议书、劳动标准等，也对人力资源开发与管理有约束力。

（2）人力资源开发与管理的内部环境

①工作的性质

组织的类型和生产经营性质决定了工作的性质。工作的性质可以区分为操作类、管理类、商务类、知识类等不同类型。不同类型的工作对人力资源开发管理活动的要求不同。

②工作群体

对工作群体的组织和管理是提高组织效率的一个重要途径。员工和与之相配合工作的伙伴所结成的人际关系的好坏会直接影响员工工作效率的高低。

③领导者与监督者

领导方式和方法会影响人力资源开发管理的最终结果。有效的人力资源开发管理要求领导的有效性，而且强调监督和控制的作用。

④员工

每一个员工都是具有需要、动机、价值观和态度的个体。员工需求是人力资源工作的导向之一，人力资源开发管理活动始终要围绕满足员工需求而努力。

⑤人事政策

人事政策是一个组织人力资源开发管理基本观念的集中体现，直接反映公司基本的用人观念和价值取向。具体的人事政策贯彻必须依托适当的工作设计和组织结构才能实现。

⑥组织文化

组织文化是组织内部环境的综合表现，其对组织中人们的行为和态度具有持久、深远的影响，最终使人们形成总体的行为倾向。有人称其为“组织之魂、动力之源”。

3．公共部门人力资源管理的要素系统

人力资源开发管理系统的组成要素及其相互关系如图1-6所示。

（1）组织计划和人力资源计划（方框A和B）

一个有效的人力资源开发管理系统必须明确地把组织计划和人力资源计划衔接起来。

（2）实绩评定和人力资源现状（方框C和D）

为了有效地制订计划，组织必须掌握对人力资源现状有效和有用的信息，包括现有的技能和才干水平，现有的实绩水平，在技术/职能领域以及不同类型的综合管理中的成长潜力，在职工的职业阶段及其与职业有关的需要和动机。

（3）资源需要和资源现状的比较（方框E）

比较的结果可能会识别出人力资源的临界约束，促使从根本上修订组织的计划和目标，也可能导致进一步完善人力资源计划。比较的质量取决于进行比较的机制。

（4）具体的人力资源计划（方框F）

在比较和评估资源供求基础上编制的具体的人力资源计划，要落实到具体的工作和具体的人上。即要根据工作需要，编制出适合现有各类人员的发展方案，针对人员短缺的领域开展招聘活动，建立监测系统以保证这些活动产生理想的结果。

（5）个人工作经历、自我评估和职业计划（方框G、H、I）

一个完整的人力资源开发管理系统，必须对每一个员工（包括高层管理者在内）形成更强的职业意识提供支持，包括提供目标、讨论会、测试和咨询等。

（6）管理者和员工之间的对话（方框J）

在一定意义上，管理者和员工之间的对话是人力资源开发管理系统中的临界连接点。个人需要和组织需要在此相互见面，最后达成某种临界匹配。

（7）实现计划（方框K）

为实施活动和是资源充分利用，组织要有实现计划的系统。应该把人力资源开发管理活动与组织中有权分配资金和调动人员的机构相结合。只有以高层管理为后盾，才能使整个人力资源开发管理系统提高质量，有效地发挥功能。

（8）监测、评估诊断和重新计划（方框L）

完整的人力资源开发管理周期随着对系统活动进行系统监测，对照活动目标评估其结果，并把评估信息反馈到有关的组织和个人而告结束。