第一章 导论

第一节 选题背景及意义

一、选题背景

社会保障基金的征缴方式，在很大程度上决定了基金能否按时足额征缴，以保证社会保障制度的顺利运行。在国际上，社会保障基金的征收有两种方式，一种是征税，一种是缴费，绝大多数国家选择了征税方式。21世纪初期，在全世界170多个实施了社会保障制度的国家中，至少有132个国家实行社会保障税制度，其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。而且，在社会保障制度建立较早、制度较完善的国家，其社会保障税收入一般在该国的财政收入中占有较高的比重，有的已经是该国的第一、第二大税种。

我国社会保障基金的征收采用的是缴费制，这种筹资方式，已经暴露出征收效率低、征收成本高、基金监管隐患较多等弊端。同时，我国社会保障基金还存在征缴机构不统一的问题，有的地方由税务部门征收，有的由社会保险经办机构征收。此外，尽管明确了社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行[1]，但各地实际执行结果五花八门，这使得各地在征缴制度要素设计上存在明显差异。征缴制度要素设计的不科学很容易给征缴对象带来负向激励，影响征缴工作的开展；另外，征缴制度要素的差异不利于区域间的公平竞争，更不利于社会保障统筹层次的提高。上述情况表明，我国社会保障基金的征缴方式急需进行改革。

从表面上看，社会保障基金征缴制度要素相对独立于筹资方式的选择，调整征缴制度要素比变更筹资方式给基金征缴带来的影响更为明确。事实上，筹资方式的选择直接决定了征缴制度要素的立法层次和表现形态。如果社会保障基金的筹资方式是税收，那么征缴制度要素就只能由全国人大及其常务委员会制定法律来规范[2]，即使立法条件尚不成熟，也只允许授权国务院制定行政法规来规范[3]，且征缴制度要素在全国范围内必须统一。如果社会保障的筹资方式是收费，那么只需要法律或行政法规来保障征缴的强制性，征缴制度要素则可以由地方法规或行政规章来规范，允许地方差异的存在。可见，完善社会保障基金征缴制度要素，就不能忽略筹资方式这一前提。

其实，20世纪90年代末，在第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》[4]中，已经提出我国应该“逐步开征社会保障税”[5]。2000年，时任财政部部长的项怀诚在“国企改革——资本市场发展——完善社保体系国际研讨会”上表示：“适时开拓社会保障新的筹资渠道，研究开征社会保障税。”2010年，时任财政部长谢旭人在《求是》发文提出，完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。[6]可见，社会保障税的研究是政府部门一直重视的问题。十多年来，学者们也对我国是否应该开征社会保障税做了不同的阐述和论证，但没有对我国可能开征的社会保障税进行全面系统的研究。

养老保险是社会保障制度的核心。通常，养老保险基金征缴方式，对其他社会保险项目的征缴方式有重要影响。泽维尔·萨莱·马丁（Xavier Salai Martin）通过研究139个国家的公共养老保险体系，发现大部分国家以征收收入税或工薪税来筹集养老保险基金。也就是说，在征缴养老保险基金的方式上，国际上的普遍做法是征税。我国《社会保险法》已明确提出，要逐步提高各项社会保险统筹层次，尤其是职工基本养老保险基金全国统筹已经被立法所确认，如果沿用“六个统一”的标准，那么势必要求征缴制度要素全国统一，而在地方立法权的影响下，这将面临巨大的阻力。因此，对职工基本养老保险征缴制度要素进行再设计和“社会保障费改税”（以下简称“费改税”）并不完全独立，是一个相辅相成的过程。在职工基本养老保险基金面临未来较大财务压力的状况下，慎重考虑基金筹资方式、优化征缴制度要素，是稳定基金收入的必然选择，短期内完成基金的全国统筹也要求职工基本养老保险在制度上实现突破。因此，以费改税为突破口，对职工基本养老保险税税收制度要素进行研究和设计，就显得尤其紧迫和重要。

其他各项社会保险项目的发展趋势，也会逐步提高统筹层次，直至全国统筹。因此，以职工基本养老保险为龙头，研究其税收设计要素，有利于整个社会保障税收制度的建立。

总之，研究开征社会保障税，是推进我国社会保障征收体制改革的重要而急迫的课题。我国实行社会保障费改税，是社会保障征收改革的一个突破口，是保证社会保障基金能够按时足额征缴的最有效方式，既能消除现行收费方式中的许多问题，又符合大多数国家的做法。

二、选题意义

（一）理论意义

进行社会保障税税收设计研究，是对长期以来我国社会保障税费之争的一次总结，也是对我国社会保障理论体系的一次补充。在研究过程中，涉及管理学、经济学、社会学、政治学、法学等诸多学科的交融，对于运用交叉学科研究社会保障税制，推动理论创新具有积极意义。

虽然我国学者们研究社会保障税费改革已有十余年，但很少有学者站在操作层面对我国现行的社会保障基金征缴制度要素进行梳理，并根据制度设计中的基本理念进行评估；更少有学者从兼顾职工基本养老保险制度需求和改革可行性的角度对征缴制度要素进行修正。因此，学者们的成果虽然丰富，但时效性和实效性均显不足。

因此，用务实的态度去分析评价社会保障基金现行的征缴制度要素，立足于操作层面去设计相应的税收制度要素，是将学术应用于实践的有益尝试，也是应用性学科理论研究的归宿。

（二）现实价值

进行社会保障税税收设计研究，对于推进当前我国的社会保障制度发展具有重要的现实意义。首先，社会保障税税收设计研究，有利于解决当前社会保障基金筹集过程中暴露的诸多问题；其次，社会保障税税收设计研究，有利于确保基金征缴工作稳定高效；再次，社会保障税税收设计研究，有利于提高基金征缴效率，保障未来基金安全；最后，统一的税制要素设计，也是从根本上提高社会保障统筹层次的前提。

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注释

[1] 参见《社会保险费征缴暂行条例》，见http://www.gov.cn/banshi/200508/04/content20250.htm，19990122。

[2] 参见《中华人民共和国立法法》，见http://www.gov.cn/xinwen/201503/18/content2835648.htm，20150315。

[3] 参见《中华人民共和国立法法》，见http://www.gov.cn/xinwen/201503/18/content2835648.htm，20150315。

[4] 参见《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》，见http://www.gov.cn/test/200804/21/content950407.htm，19960305。

[5] 这里的“开征社会保障税”，就是指“社会保障费改税”。全书同。

[6] 参见谢旭人：《坚定不移深化财税体制改革》，载《求是》，2010（7）。