序

制约我国社会保障制度可持续发展的一个长期未能解决的关键瓶颈，是现行社会保障筹资机制和社保基金投融资管理体制。社会保障费改税一直是一个争议很大的问题。我国社会保障制度近年来快速发展，覆盖人群增多，保障水平逐步提高，管理服务水平不断提升。同时，也呈现出制度多元化、筹资方式多元化、征缴方式多样化的制度运行格局，对社会保障制度的平稳运行带来程度不同的影响。另一方面，在经济增长下行压力和老龄化趋势加快的背景下，社会保障基金支出规模日益扩大，企业负担加大，基金收缴压力有所增大。在新的发展格局下，加快建立社会保障税税收制度的改革问题再一次受到各界的关注。

在新一轮加快我国社会保障制度改革进程中，在推进基础养老金全国统筹和城乡医疗保险的改革方案中，需要强调实现统一的社会保障费征缴方式的改革措施，打破长期以来的部门分割、地方分制的征收格局，逐步实现社会保障费统一由税务部门征收。在此基础上研究实施征收社会保障税的总体思路、具体方案及实施路径，探索社会保障长期稳定的资金来源渠道，实现社会保障制度的可持续发展。应该说基础养老金全国统筹的改革方案，打下了由一个部门统一征收社会保障费的制度基础，是优化社会保障费征收管理的重要步骤，也是提高社会保障费用征缴效率的重要措施。如果医疗保险管理体制仍然处于多头管理的长期争执之下，必然会影响到社会保障费的征缴效果，因此应避免产生新的多头管理的诸多隐患。

从社会保障费用征收方式的改革到社会保障税的设计，应该是适应我国社会保障制度快速发展的客观需要。社会保障费征缴统一由税务部门征收，既符合我国社会保障改革的总目标和总方向，趋于实现基本统一的社会保障制度构建的总体目标，可以有效提升社会保障基金预算管理的绩效，同时，也有利于加快推进建立社会保障税的改革思路。我国社会保障制度可持续发展的一个战略发展的关节点，在于合理界定政府责任，科学界定政府、市场的责任边界，明晰政府、企业和个人在各项基本社会保障项目上的责任分担。

受多种因素的制约，我国在1991年设计的构建多层次社会保障改革的目标模式，实际推进效果非常缓慢，第二、三层次强调发挥市场机制作用，强调个人担责的补充性社会保险长期以来未能得到充分发展。基本养老保险和基本医疗保险一直是最主要的经济保障和健康保障支柱，政府公共财政则是基本社会保障责任的最后承担者。如果说社会保障的覆盖人群在过去的几十年中保持在20％～30％，而在过去的五年中，社会保险的覆盖人群，医疗保险已超过90％，城乡养老保险接近80％并将以较快速度扩面，政府承担社会保障最终责任的范围和程度都在较大幅度增大，社会保障待遇的福利刚性原则，必然使老龄化压力下，我国社会保障财务的可持续面临相当大的风险。只有在推进基础养老金全国统筹方案的同时，通过多种激励措施大力发展各类补充性保险保障项目，大力提高补充性保险保障水平和保障程度，使城乡各类补充保险项目在政策激励下，保险保障水平有明显的提升，政府锁定基本社会保障责任的目标才具备推进和实现的条件，社会保障费改税才能由征收方式的简单调整变得具有实质意义，并且将成为影响我国社会保障长期可持续发展的重要战略举措。唯有立足于社会保障长期可持续发展战略目标兼顾现实与长远的改革方案，社会保障预算管理的科学价值才能够真正体现，社会保障税基和税率的确定方具备现实的可操作和实施基础，使社会保障税奠定于科学发展之基础上。

在社会保障实现制度全覆盖的现实背景下，社会保障税的推进只能锁定基本保障的政策目标，强调实现长期可持续发展的战略定位，才更具制度调整改革的政策价值。如果社会保障税的税基和税率政策不是基于保基本的保障待遇水平，而是隐含对现行制度基本认同和对未来待遇水平攀升的心理预期，那么现行社会保障费用征收政策将直接加压于企业、单位和缴费群体，这不但导致政策推行阻力加大，而且对未来社会保障制度的长期可持续发展埋下政府公共财政承担无限责任的制度隐患。因此，社会保障筹资方式、筹资水平及社会保障税负担方式的改革思路，必须纳入社会保障顶层设计的改革方案，并基于长期战略考量，方能为制度的可持续发展创造条件。我国城乡社会保障制度的现有改革思路，必须是在总体思路和改革方向上，符合我国社会保障制度长期可持续发展这一根本目标。如果改革思路和方案与总目标总方向上存在偏差，那么改革的推进则要慎之又慎，以避免我国社会保障制度长期发展陷入被动和出现失误。

蒲晓红教授的新著《中国社会保障税税收设计研究》是在她承担完成国家社科基金项目的基础上，几经修改而成的一项新成果。专著在理论分析、问卷调查分析、国际比较分析、制度设计及政策建议等方面都呈现出不少新颖性，值得关注。

其一，社会保障税的研究选题具有前瞻性和重要的理论价值与政策意义。学术界长期深入研究社会保障税的学者不多。尽管学术界曾经对社会保障费改税的问题有过激烈的争论，在当时的制度环境下，立论的双方各有其合理性，但随着社会保障制度的逐步完善，社会保障制度运行经济环境、社会环境的变化，在社会保障制度运行面临的压力日渐凸显的新的发展环境下，社会保障税的研究内容，已经从征收方式的调整上升到成为社会保障制度顶层设计需要考虑的重要内容。应该说对这一问题的研究变得更为重要和引人注目，不仅如此，社会保障税还是应当纳入国家社会保障“十三五”发展规划的重要议题。因此，作者在当时争议颇多的环境下，克服重重困难，坚持对这一课题进行深入研究并取得了富有价值的成果，具有难能可贵的学术探索精神。

其二，成果取得了重要的分析结论和有价值的政策建议，深化了对社会保障税设计相关问题的研究。作者将社会保障筹资方式的选择同我国社会保障发展改革的大趋势相结合的研究思路，是基于社会保障统筹层次的提高、社会保障的可持续发展的研究视角；作者运用动态发展的分析视角，对我国开征社会保障税相关理论和政策进行了深入研究，提出了我国社会保障税制设计的总体思路、重要原则、主要障碍及克服路径；作者合理区分了实施社会保障费改税的“形式障碍”和“实质障碍”及不同的处理方式等，具有积极的理论探索价值。该成果还提出了我国现行法律体系下养老保险筹资方式的选择、征缴制度要素设计之间的关系等思路和观点，具有积极的决策参考价值。该项目成果被国家社科基金《成果要报》收录并得到国家财政部的积极肯定，也从一个侧面体现出该成果取得的重要决策价值。发挥了社会科学研究成果服务经济社会发展的重要智库作用。

其三，尤其是值得肯定的是，作者带领研究团队，坚持深入全国13个省区的实际部门、基层进行访谈及问卷调查，利用各种方式收集全国多位知名专家的问卷调查。在大量调查研究的基础上，取得了积极丰硕的成果，非常值得肯定。社会保障创新性成果的取得，新观点新思路的形成，往往需要在实践创新的基础上进行理论概括。而在实践创新基础上提炼的理论成果，才有可能对社会保障制度科学运行产生某种指导作用。可以说在大量调研基础上形成的社会保障税制设计的数据分析、趋势判断和政策走向分析，是本项成果的重要特色和又一亮点。同时，社会保障有关部门面对社会保障税相关问题表现出的种种困惑，又使社会保障理论创新、政策创新及社保机构人员知识更新、能力提升显得格外重要。作者在此方面做出的努力和积极探索，是有重要价值的。当然，社会保障税税收设计，无论是理论上，还是实施层面都是一个有相当难度的课题，还需要学术界进行长期追踪研究，并需要财政部门、社保机构同学术界的通力合作。

衷心祝愿蒲晓红教授不断取得新的学术成果，为中国社会保障理论学术研究做出新贡献。

是为序。

西南财经大学老龄化与社会保障研究中心

林义

2015年10月8日