第二节　德川幕府的财政政策

幕藩统治者为摆脱危机，尝试进行了一些改革，实行了诸如年贡货币化、向流通领域征税、改铸货币、征收御用金、发行金札等举措，以此改善财政，维护自身统治。应该说，有的措施收到了一定成效，有的措施在解燃眉之急方面发挥了作用，但并没有从根本上解决危机，反而加深了危机。值得关注的是，幕藩统治者所采取的挽救财政危机的措施有许多被初创时期的明治政府所沿用和继承下来。

一　德川幕府的财政方针

自出现危机时始，幕藩统治者就着手采取措施解决危机。不同的经济发展阶段，幕藩统治者采取了不同的财政政策，幕府和各藩因各自面临的问题不同，解决危机的具体做法也有明显差异。有的取得了一定成效，为明治新政府所继承，有的政策措施则因不适合形势的发展、变化，随着幕府的灭亡而被新政府抛弃。

德川幕府的财政政策深受当时德川幕府经济基础和财政结构的制约。德川时代是以农业为主的社会，因此，幕府财政主要通过收支年贡来运营，主要收入来源于直辖领地上的年贡。随着日本商品经济的发展，德川幕府的财政收支扩展为实物和货币两大部分。18世纪初以前，财政以实物为主，货币为补充。收入来源除了年贡以外，还有少量的来自流通领域的收入。对后期幕府财政收入具有重大影响的首先是幕府垄断了铸币权。随着商品经济的发展，货币铸造对于幕府财政收入方面的影响越来越大；其次是各藩对幕府将军承担的土木工程的修建义务，它对幕府财政收入的影响在开港以后迅速显现出来。财政的主要支出包括支付给直属家臣的禄米、将军家计费用、维护统治所必需的行政费用等。在幕府统治的前期，无论是财政收入还是财政支出，总体上都比较稳定，德川幕府的财政政策遵循的基本原则是量入为出。为确保财源稳定，德川幕府高度重视农业，致力于开发新的耕地。不过，土地面积毕竟有限。18世纪以后，特别是19世纪，耕地开发日益减少，河道工程、水渠及蓄水池建设等工程件数增加，这些工程有利于土地改良、提高土地生产率和提高粮食产量。但是，无论是耕地开发，还是改良土地、改进生产技术增加粮食产量，最终都有一个极限。从这个意义上讲，上述措施对幕府财政收入而言，充其量保证了实物年贡米这部分财政收入的基本稳定。随着商品经济的发展，冲击幕府财政的不是年贡米的收入问题，而是货币部分的收支迅速扩大的问题，而且常常是支大于收，入不敷出，18世纪30年代以后这一问题越来越突出。最大限度地压缩财政支出、尽可能地增加财政收入尤其是货币收入成为财政政策的首要目标。为实现这一目标，幕府设法开源节流。节流就是实行压缩财政开支的紧缩政策，削减下级武士的禄米，减少地方行政机构的行政费用等，财政紧缩政策有的暂时收到了一定成效，但是，幕府财政收支规模的不断扩大宣告了这一政策的最终失败。开源就是扩大收入来源，增加财政收入，解决财政开支所需的巨额费用。这一时期，幕府已经无法量入为出，而不得不实行量出为入的财政政策了。

二　年贡货币化和向流通领域征税

由于商品经济的发展，德川幕府财政年贡货币化早已开始。早在1730年，年贡中的货币部分就已超过实物米部分。此后的年度统计显示，年贡米部分基本上稳定在60万石左右。支出方面受年景丰歉影响虽有一些变化，但基本上比较稳定。该数据表明，60万石米是德川幕府财政实物收支的底线，其他部分都可以货币化。事实上也的确如此，实物米部分基本上没有变化，货币部分却出现大幅度增长。财政支出方面货币部分更是大大超过了实物部分。1730年用于俸禄米、职务费的支出中，实物米支出为151264石，按1722～1731年间平均米价每石0.803两进行折算，为121450.5两，而同一年同一项目的货币支出是297300两，货币支出是实物支出的2.4倍多。1730年家计费用支出中，实物米支出为11277石，折算成货币为9055.4两，而同一项目的货币支出是60400两，货币支出是实物支出的6.67倍多。1730年官署经费支出中，实物米部分为21289石，折算成货币为17095.1两，而同一项目的货币支出是149500两，货币支出是实物支出的近8.75倍。1730年财政总支出中，实物米部分为592998石，折算货币额为476177.4两，而同一年货币支出为731200两，货币支出部分是实物支出部分的近1.54倍。[38]

俸禄米、职务费的支付采取了实物米与现金相结合的方式，而且现金远远多于实物米。俸禄米部分实物米最少的仅占总额的1/4左右，最高的也不过1/3；职务费部分实物米所占比例稍稍高一点，也不过1/2左右。[39]

为增加财政收入，幕府在致力于年贡货币化的同时，从18世纪20年代开始，适应商品经济发展，开征营业税，以课征的收入作本金进行公款贷放，通过铜行等实行专卖，对商品生产和流通进行征税。1772年1月，幕府结算方在发给地方官的文书中规定：以制酒、制造酱油和醋、榨油、开水磨坊以及山中伐薪、运输等为副业的各村，必须缴纳营业税，以其他副业维持生计的各村也必须缴纳营业税，但是收效并不大。[40]骏河国骏府地方官署从所管辖的6.4万多石的土地上征收年贡1.1万多石，金5000多两[41]，其中征收的杂税种类包括鱼营业杂税、盐田营业杂税、运输营业杂税、造纸营业杂税、水车营业杂税、榨油营业杂税、当铺营业杂税、制瓦营业杂税、山区等11种，征收额却只有226两多一点。信浓中野地方官署（管辖土地5.4万石）1842年征收水车营业杂税、榨油营业杂税、温泉营业税、硫磺山营业税、棉花市场营业税、鱼批发营业税等6种营业税，金额更少，仅有11两多。[42]

骏府和中野两地营业税在年贡总额中所占比例均不足0.1%，主要原因是开征新税触动了当地的切身利益，遭到反对。1773年，幕府打算在摄津、河内两藩对棉籽和棉布经纪实行股份制，以两地棉花经纪人为对象，设立1500股，每月收取银18匁作为股金，就会有150两营业税上缴到官署，但是当向有利害关系的村征求意见时，遭到了棉花经纪人众多的平野乡的反对，计划被迫搁浅。[43]1781年，幕府计划在上野、武藏地区设立织物和重量改所，向布匹、丝和丝棉生产者和经纪人征收改费，但是，实施伊始就遭到了蚕丝产地西上州一带的强烈反对，甚至发展成了大规模的暴动，导致不得不中途放弃该计划。[44]

总之，财政危机迫使幕藩统治者寻找新的途径增加财政收入。途径之一就是开始向商品流通领域征税。商品经济的发展为幕藩统治者向流通领域征税提供了可能，但是幕藩体制国家的财政毕竟是以石高制为基轴的[45]，其租税体系以缴纳实物年贡米为中心，年贡米是依据石高制，根据已经核定的土地收获量的多少征收的。在这一体系下，难以对非农业部门（工商业）征收租税，甚至连因改进生产技术而增加的收获量部分都不能征税。[46]

基于以上原因，德川幕府来自商品生产和流通领域的财政收入少之又少，1844年仅占该年货币收入的0.2%，1863年所占比例只有0.1%。

三　改铸货币

德川幕府出于增加财政收入的目的，试图凭借手中掌握的货币铸造权对货币进行改铸。

德川幕府统治时期，先后于庆长六年（1601）、元禄八年（1695）、宝永七年（1710）、正德四年（1714）、元文元年（1736）、文政二年（1819）、天保八年（1837）、安政六年（1859）、万延元年（1860）铸造货币。改铸始于17世纪末期的元禄时代。此后大规模的货币改铸有8次，这还不包括小面额货币的增铸、新铸。正德四年（1714）以前的改铸不是为了改善财政，而是为了满足商品经济的发展对货币的需求，同时统一全国货币，控制商品生产和流通。[47]

随着商品经济的发展，市场对货币的需求量增加。因当时的矿山采掘能力有限，难以保障市场对金属货币的需求。于是，德川幕府不得不通过改铸暂时加以弥补。正德以前，社会需求是德川幕府改铸货币、增加货币流通量的前提，但是元文元年（1736）以后尤其是文政二年（1819）以后的改铸，主要是为了增加财政收入。

1818年文政改铸的直接目的就是通过增铸品质低劣的货币获取巨额收益，从而改善财政。因为这一时期，增收年贡已不可能，又不能有效地向商品生产及非农业部门征税，已采取的征收营业税及贷款等扩大财政收入的措施收效也不明显。与收入困难相反，从18世纪末开始，幕府的实际支出进一步膨胀。除了向富商征收御用金以外，增加收入最快捷也最有效的办法就是改铸货币。此后，幕府频繁采用此办法解决财政困难，渡过危机。德川幕府通过一次次改铸获取了巨额收益，解决了巨额财政支出所需费用，甚至一度还出现过财政盈余。德川幕府1730年的货币改铸收益金为10400两，占当年财政总收入的1.3%；1828～1832年新铸二朱金、一朱金、一朱银，德川幕府从中获取收益550万两黄金[48]，1832～1842年，德川幕府通过改铸货币“增加”的财政收入高达757万两，平均约占每年岁入的32%以上[49]；1843年略有减少，为394400两，占当年财政总收入的25.6%；1844年猛增到856400两，占当年财政总收入的33.3%[50]；1863年的改铸赢利进一步达到了3664399两，占当年财政总收入的68.7%以上；幕府改铸盈利于1864年达到顶峰。

改铸虽然给幕府带来了巨额收益，财政收支也得到了改善，但也产生了消极影响。因1828～1832年的改铸，货币流通量猛然增加了46%[51]，引起物价飞涨。增铸各种小额货币，破坏了货币制度的系统性，也带来了混乱。货币改铸虽然解决了一时的财政困难，却埋下了隐患。这样改铸货币，“犹如一石米加九石糠而称十石”[52]，毕竟这些货币没有实际物质财富作支撑，没有增加社会财富。

到了幕府末期，改铸越来越频繁，改铸量也越来越大。货币成色与含量越来越低，简直形同劣币，信用也越来越差。庆长六年（1601），德川幕府成立之初，铸造庆长小判，含金量为15克。元禄八年（1695）铸造的元禄小判，含金量减少到10克，宝永七年（1710）的宝永小判含金量为7克，正德四年（1714）铸造的正德、享保小判含金量回到15克。但是，元文以后的改铸币含金量越来越少，成色越来越差。元文元年（1736）、文政二年（1819）、天保八年（1837）、安政六年（1859）、万延元年（1860）的小判含金量分别为9克、7克、6克、5克和2克，此币已形同劣币。

从1860年始，德川幕府出于遏制金币外流的目的，用铸造优质银币后改为铸造劣质金币的办法对货币进行改铸。用此法改铸、新铸的本位币“万延小币”跟天保年间铸造的小币相比，含金量下降了2/3，这就相当于民间保有的金币资产猛然间增加了3倍，导致物价普遍上涨。含金量下降，导致对外购买力下降了2/3，导致进口产品价格上涨了2倍多，成为后来严重通货膨胀的诱因，又反过来对幕府财政构成了巨大压力。为促进新旧货币兑换，幕府采取了严格的“贴水通用、兑换”方式，这种方式没有给幕府带来改铸赢利，进口产品价格上涨又给幕府的对外支付造成了沉重压力。没有办法，幕府大量发行劣质的定位金币“万延二分金币”（即“万延二朱金币”）取代“万延小币”和“万延一分币”。这种金币含金量只有22.82%，银的含量多达77.18%，实际上就是“银制的金币”，而且发行数额高达5320万两。[53]幕府给这种金币规定了远远高于其实际价值的名义价值。

这一时期，市场上出现了大量赝币，各藩也纷纷效仿幕府发行大量藩札，导致金融秩序、经济秩序空前混乱。这种饮鸩止渴的做法不但无法填补幕府财政的亏空，反而进一步加剧了财政危机。

从1865年开始，幕府的贸易黑字明显减少：1866年只有865415（洋银）元，比1865年的3346060元减少了2480645元；1867年不但没有黑字，反而出现了巨额赤字，贸易入超高达9549644元，仅比幕府同年的出口额少2574031元。[54]旧金银因此大量外流，洋银价格迅速上涨，幕府无法获得优质廉价的铸币原料，因此，1865年以后幕府货币改铸收益开始下降，幕府不得不再寻找其他增加财政收入的途径。

为摆脱财政危机，各藩纷纷大量发行藩札。此举一方面应对幕府的货币改铸，另一方面效仿幕府试图摆脱藩财政危机。1842年有52个藩发行藩札87000贯银，折合黄金145万两。[55]实际数字要远高于此。1867年，藩札发行量已经增加到1900～2800万两，相当于同年幕府货币发行量的15%～21%。[56]藩国大名为确保藩札的顺利流通，有的根据商人的资金需求的发行藩札，有的将藩札借贷给藩内商人发行藩札。为扩大藩财政收入，许多藩过度增发藩札，导致藩札过剩，信用降低，最后被迫退出流通领域。曾被花熊村作为小额交易支付手段而广泛接受的尼崎藩札，就是因为发行过剩不得不于1834年停止兑换[57]，退出花熊村的流通领域[58]。为解决这一问题，相当一部分藩普遍采用了发行藩札与国产专卖制相结合的方式。各藩通过发行藩札，筹措负责藩营专卖的国产交易所所需的购买资金，然后将向藩外市场销售藩内特产所得的一部分幕府货币充作兑换准备金，确保藩札的顺利流通，同时，将取得的部分收益用来补充藩财政。成功的并不多，但福井藩此举做得比较成功。[59]该举措适应了商品经济的发展，通过发行货币提供商业（产业）资金，推动商业（产业）发展，再从商业（产业）发展所获得的收益中拿出一部分补充财政。这一举措顺应了历史发展大趋势，为后来的明治政府继承下来。

四　御用金征收

随着货币改铸收益日益减少，德川幕府又采取了征收御用金的办法。商品经济发展催生了一个富有的商人阶层。这些富商通过依附于封建领主，为其保管、经销年贡米，向其举借放贷、融通资金，从中牟取暴利，逐渐积累起巨额财富。有的富商巨贾甚至富可敌国，并在全国建立起完善的流通体系，凭借雄厚的经济实力确立了非常高的信用。早在17世纪末18世纪初，靠经营木材起家的大阪淀屋（冈本氏）贷给各地诸侯的金银多达1亿两。18世纪，富商的实力进一步增强，“已有素封之富，千里控制之权，已半归其手。……虽躬身于公门，但实有吞食千乘之心”[60]，以至于“现今之诸侯，不论大小，无不倾心垂首于町人，依赖江户、京都和大阪等地的富商，以求续计渡世”[61]。

幕府因为财政问题向这些富商征借始于1843年，这种征借被称作御用金。过去也有御用金，但多数是来自实物米销售所得的差价，数额也比较少；1843年的御用金则是实实在在的征借，且规模相当大。1843年的货币改铸收益只有394400两，难以填补财政亏空。为解决财政困难，幕府向大阪富商征收巨额御用金。当时负责财政的官员羽仓外记亲赴大阪召集有实力的商人，向其宣布征收御用金事宜，经多次交涉，最后按年息2朱（12.5%）、20年返还的条件征借御用金110万两。[62]此后，随着幕府财政危机加剧，御用金征收规模越来越大，在幕府财政收入中所占的比例也越来越高。1844年，御用金占幕府当年财政总收入的20.1%，仅次于货币改铸收益金，位居第二位。随着时间推移，返还期限有所延长，利率也有所下降。

17世纪60年代以后，随着外来威胁加剧，有关海防、军事方面的财政支出急剧增加。为借重天皇的权威，幕府将军朝觐天皇并加强京都的警备也耗费了巨额费用，但此时年贡征收已达到极限，大名上缴米金又没有指望，货币改铸收益也开始减少，幕府不得不加强对御用金的征收。1865年5月，幕府在江户的南町奉行宅邸，召集日本桥附近的商人，动员他们交纳御用金[63]，并为此专门发布了通告。这次御用金征收对象除原来的江户、大阪商人以外，还包括幕府直辖地内的富裕农民，特别是增加了全国寺院。同以前相比，扩大了征收范围，这是以前根本没有过的。[64]因1864年已经在大阪征收过御用金且资金数目特别大，所以在这次御用金征收中，大阪富商中只有加岛屋久右卫门等7人应征[65]，幕府把这次御用金的征收重点放在了江户。代官所负责向幕府直辖地农民征收御用金[66]；对寺院的征收，则由寺社奉行通告各宗触头[67]，并由吉田、白川两家执政负责。[68]

向江户商人征收御用金的条件是10年内用赋税返还，年利应当在25%左右[69]，主要采取两种征收方式。一种是商人主动承担。三井等35家御用大商人主动申请承担了405000两，其中三井家承担3万两。[70]另一种方式是按区域分担。将江户全市划分为20个区域，每个区域为一组。日本桥为第一组，该组共有238人，上缴御用金154635两，其中1000两以上的有38人，共上缴御用金108850两，100两以上1000两以下的有200人，上缴御用金45785两。横山町为第二组，该组共有160人，上缴御用金80780两，其中1000两以上的有12人，共上缴御用金44100两，100两以上1000两以下的有148人，上缴御用金36680两。浅草为第三组，该组共有80人，上缴御用金44000两，其中1000两以上的有11人，共上缴御用金26100两，100两以上1000两以下的有69人，上缴御用金17900两。通町为第四组，该组共有73人，上缴御用金47610两，其中1000两以上的有20人，共上缴御用金35800两，100两以上1000两以下的有53人，上缴御用金11810两。南传马町为第五组，该组共有31人，均为100两以上的，上缴御用金6435两。银座为第六组，该组共有59人，上缴御用金42840两，其中1000两以上的有12人，共上缴御用金30000两，100两以上1000两以下的有47人，上缴御用金12840两。八丁堀、灵岸岛为第七组，该组共有96人，上缴御用金50270两，其中1000两以上的有12人，共上缴御用金32000两，100两以上1000两以下的有84人，上缴御用金18270两。芝为第八组，该组共有67人，上缴御用金16375两，其中1000两以上的有3人，共上缴御用金3400两，100两以上1000两以下的有64人，上缴御用金12975两。芝金杉为第九组，该组共有21人，均为100两以上的，上缴御用金4945两。高轮、麻布为第十组，该组共有10人，上缴御用金3600两，其中1000两以上的有2人，共上缴御用金2000两，100两以上1000两以下的有8人，上缴御用金1600两。神田为第十一组，该组共有15人，上缴御用金3600两，其中1000两以上的有1人，共上缴御用金1000两，100两以上1000两以下的有14人，上缴御用金2600两。外神田、下谷为第十二组，该组共有47人，上缴御用金15280两，其中1000两以上的有3人，共上缴御用金6000两，100两以上1000两以下的有44人，上缴御用金9280两。神田明神下、本乡为第十三组，该组共有23人，上缴御用金9540两，其中1000两以上的有5人，共上缴御用金5000两，100两以上1000两以下的有18人，上缴御用金4540两。小石川为第十四组，该组共有79人，上缴御用金29925两，其中1000两以上的有4人，共上缴御用金17000两，100两以上1000两以下的有75人，上缴御用金12925两。通过这种方式一共征收御用金62万多两。[71]

1865年幕府在江户商人中一共征收了大约102万两御用金。1867年，幕府第二次向江户商人征收御用金。1867年10月，幕府命令江户各问屋上缴御用金。要求经营米谷的问屋10月份上缴15000两，11月25日以前交纳50000两，2月25日以前交纳50000两，一共上缴115000两。要求经营木材、盐、木炭、菜种、酒等其他商品的问屋交纳180000两。[72]1867年12月，江户南町奉行所发布命令，要求各问屋交纳御用金207000两。[73]与1865年相比，1867年御用金的征收规模明显更小，并将分区划片征收改为按行业征收。前者反映了幕府权威的进一步丧失，后者则为新政府采用近代的赋税征课手段奠定了基础，按行业征收赋税是近代税收政策的重要特征之一。

向大阪商人征收御用金要比江户早得多，真正征收带有借贷意义的御用金就是从大阪开始的。大阪因其经济最发达而成为幕府征收御用金最早、最频繁、数额最多的城市。从1843年到德川幕府灭亡为止，大规模的征收先后共5次。第一次开始于1843年7月，主要为天保危机所迫，共有354人应征，应征金额为56535贯。第二次是因佩里来航的巨大冲击，为筹措加强海防所需费用而于1853年11月征收的，共征收25896贯。第三次是为筹措本丸工程所需费用于1860年1月征收的。同前两次相比，这次应征人数大幅度增加，金额也远远超过以前两次，先后有966人应征，应征金额达68147贯。1864年、1866年是筹措两次征讨长州藩的军费。1864年征收规模比较小，1866年的规模要大得多，应征人数多达1108人，应征金额为银17万贯多。

在征收方式上，大阪的御用金征收与江户相比也有所区别。大阪主要采取一次性认征、分期交纳的方式，1860年开征的御用金就分10年交纳并详细规定了每年、每月的应交数额，于是出现了前一次御用金征收还没有结束、后一次御用金又开始征收甚至为保证新开征的御用金征收而将原来的御用金征收延期的情况。比如1864年新的一笔御用金开征时，正赶上1860年开征的御用金要交纳第五笔。因1864年开征的御用金专门用于第一次征讨长州藩的军费，为幕府所急需，为保证这笔新的御用金征收的顺利完成，不得不将原计划交纳的御用金延期。此外还出现了另一种情况，即原计划按月交纳的御用金，因某意外变故急需一大笔经费，而被要求提前交纳。1866年4月，幕府为第二次征讨长州的战争筹措战费，开始征收御用金，最初规定按月交纳，但是仅过一个月，幕府将军德川家茂突患急病，一桥庆喜需要迅速赶往大阪，急需一大笔费用。幕府就要求认征御用金的富商必须在8月份按每两兑换银100匁的行市用正币交纳认征总金额的一半，剩余部分于1866年12月提出按月交纳证明，计划在1868年12月份以前全部交纳完毕。[74]

上述御用金数额仅仅是富商的认征额，实际交纳数额常常少于认征额。大阪商人播磨屋仁三郎于1853年、1860年、1864年、1866年4次认征御用金。1853年认征325贯，期限10年，每年交纳其中的1/10，4次共交纳130贯以后，剩下的195贯被舍弃了。1860年认征480贯，交到1863年就终止了。1864年认征100贯，2年交纳完毕。1866年认征550贯，其中的294贯是用往次已交纳的御用金冲抵的，应纳金额为256贯。原计划1866年采取按月交纳的方式交纳110贯，1867年交纳76贯，1868年交纳70贯，但根据1866年8月必须用正币交纳的命令，一次就交纳了1280两（银128贯），同年末又交纳了40两，随后决定于1867年交纳420两，1868年交纳770两。

播磨家1853年以来认征总额为1455贯，到1867年为止实际只交纳了598贯，占认征总额的41%。1853年以来，几乎年年交纳，每年30多贯，1860年以后增加到40多贯，1864年以后增加到50多贯，1866年交纳的数额又大大超过了往年。[75]

御用金逐渐由最初的临时性征收演变为经常性征收，而且呈逐年增加的趋势。表面上御用金征收越来越经常化，实际上缺乏稳固的基础，每次都要经过长时间的反复交涉才能确定下来。1860年的认征数额交涉了整整一年时间才最终确定下来，1866年御用金前后交涉了8次。征收困难的原因，除了幕府威信丧失以外，直接原因是御用金相当于长期低息借款，应逐年返还，1853年以后，应返还的部分却采用以下一次预征御用金相抵的方式，御用金变成了没有返还约定的御用金，原来的借款变成了赤裸裸的掠夺。从1866年开始，幕府将返还期限延长至30年，年息2朱，从1867年算起，30年内每年用摄津、河内、和泉、播磨的幕府直辖地的年贡逐年返还。[76]过去常常是旗本或者一些小大名用年贡作担保借款，幕府用年贡作担保借款的做法有史以来还是第一次，而且期限长达30多年。此后，作为幕府财政经常性支出的年贡越来越多地被御用金返还这些特殊用途所占用。1867年，幕府用直辖地山城国的年贡解决京都天皇所需经费。[77]幕府最为稳定的财政收入被占用，幕府财政从根本上发生了动摇。

五　发行金札

兵库港将于1867年12月开港，但是完善港口设施、开展对外贸易急需资金80～90万两，征收御用金越来越困难。1867年4月，勘定奉行小栗上野介忠顺等人建议通过发行金札筹措资金，充分利用民间资金来解决资金缺口。[78]计划从大阪选出20名商人担任“兵库港交易商经理”，组成行会，负责开展贸易，并提供完善港口设施所需的100万两经费。鉴于他们正在定期上缴御用金，就特许他们发行金札100万两，届时用兵库港的关税收入进行偿还。兵库港每年关税收入约为30万两，3年左右就可以偿还。金札由勘定方和目付共同印制，面值有1两、10两、50两、100两4种，通告其跟金银一样流通。商人可以用金札代替正币用于支付港口有关工程费用，期满3年，用关税收入偿还，回收并销毁金札。从该建议中我们发现，幕府筹措资金的方式发生了变化：御用金是没有担保的长期低息借款，完全凭借幕府的信用，因不能返还，信用丧失，征收出现困难；金札是以未来的关税收入作担保的3年期借款，也可以将其视为幕府发行的债券，因仅凭幕府信用不可能让金札流通，就借重大阪商人的信用。

德川幕府采纳了该建议。1867年6月5日，勘定方召集20名大阪富商在京都二条城宣布成立商社，任命田中善右卫门、广冈久右卫门、长田作兵卫3人为经理。通告大阪市内以及畿内等地商人募集商社资金。为此大阪町奉行所召集60多名商人，要求他们向商社投资，但响应者只有近江屋半次郎等10人，后来又先后有兵库商人15人、堺商人36人承诺出资。商社成立后，驻大阪的大目付、勘定奉行联名奏请幕府允许商社凭借大阪商人的财力和信用发行金札。[79]1867年8月，幕府发布通告：金札由商社和相关商人担保，限在畿内附近地区发行，与金银等值流通，不打折；流通期限为1867年11月到1870年11月，时间3年；11月正式发行。

商社设立专门的兑换机构负责金札与金银正币兑换，担任经理的20名商人可自行兑换。每家规定有各自的分担数额，并在领取的金札背面加盖各自的印戳以便于区分。每家要拿出相当于认领额一半的正币，交兑换所作为兑换准备，兑换到40%时要将已经兑换的认领札返还给认领者，再交出剩下的另一半正币。1867年10月，原计划发行的4种面值增加为6种，分别是100两、50两、10两、1两、2分、1分，增加了2种小面额金札[80]，原计划当年11月1日正式流通，实际上到11月22日才真正开始发行，首发数额只有1万两，且因幕府垮台，实际上只发行了这一次。即便这1万两，也只是发到了20名商人的手里，没有来得及流通，就因为接下来的事件——12月7日兵库港正式开港、12月9日京都方面宣布王政复古，而失去了意义。

幕府在江户也发行了同样性质的金札。1867年10月，幕府通告在江户、关八州等地发行金札。规定与金银一样流通，兑换不打折。与大阪不同的是，大阪自发行始就由发行者本人兑换，江户则是在发行一年半后由三井兑换店兑换。1867年11月25日，幕府在银座召集中井新右卫门、竹原文右卫门等江户兑换商，要求每人认领金札2000两，同时上缴正币2000两作为兑换准备。因商人们一时难以筹措这么多正币，幕府不得不将认领额降到1000两，并允许推迟30天交纳正币，不过虽降低了条件，仍无人响应。为扭转被动局面，1867年12月，负责勘定所借贷事务的三井掌柜三野村利左卫门等人建议，幕府先向每位兑换商发放盖有三井事务所印章的金札3000两，兑换商领取金札后可到江户住吉町的三井事务所将其中的2000两兑换成正币作为兑换准备金，自己再准备另外1000两，开展兑换业务。兑换过的金札再拿到三井事务所兑换正币。金札的总发行额由三井事务所对外宣布。很显然，一方面幕府想借重三井的信誉提高金札的信用，另一方面，三井也试图以此进一步强化自身在金融流通领域中的地位。由于三井的介入，金札才得以流通。此时，幕府已经处于崩溃前夕，拖到1867年12月24日才出台相关规定，拿出金札样本、正式发行已经是在鸟羽伏见战役之后了。金札流通的时间很短，数量也很少。只有兑换商竹原文右卫门、中井新右卫门等4家在三井处兑换过正币7000两。

总之，德川幕府为解决财政危机而采取的上述措施深深打上了商品经济发展的印记，是商品经济发达的反映。这一时期日本正从以农业为主的社会向以商品经济为主的社会过渡，对外贸易有了初步发展。发行金札的目的是适应商品经济的发展，利用民间资金成立商社开展商业贸易，借助这一途径增加财政收入。

然而，这种重商主义财政政策只实施于局部地区，且幕府已经到了崩溃前夕，为时已晚，对挽救德川幕府的封建统治也早已于事无补，反而起了加速其灭亡的作用。这一时期，连封建统治者德川幕府都不得不实施适应商品经济发展的财政政策，表明商品经济已经成为统治阶级制定政策尤其是财政经济政策的前提，任何统治集团包括明治新政府在内都要受其左右。从这个角度看，就容易理解和把握明治新政府初期所实施的财政政策了。明治初期的许多财政政策与幕府末期幕藩的财政措施之间存在着一定的继承关系。其中的原因就在于新政权立足未稳，一时难以制定并实施新的比较成熟的财政政策，当然更主要的原因，是商品经济发展已经成为制定财政政策时非常重要的前提。