三

为什么要限制权力？这在法学理论研究空前繁盛的今天，似乎是一个类似一加一为什么等于二的问题：看似不言自明，实则仍然有待进一步的解答。在很多情况下，人们将为什么要限制权力的问题，作为一个无需加以讨论的前提性命题，而这，却恰又反而导致对这一问题的讨论不够深入。本书认为，这个问题对于权力限制问题至关重要。

为什么要限制权力的问题，换一个角度表述，就是权力限制究竟要达到什么目的？这实际上是为衡量权力限制效果设置一个参照物。如果没有这个参照物，权力限制的实际效果将无从评估，对权力限制模式的作用机制也无法讨论。比如，如果对于这个问题的回答是消除权力的专断，那么以消除权力专断为目标去找寻有效的权力限制模式，人们就会发现分权是一种直接而有效的方法，如果认为限制权力的唯一目的就是消除权力专断，那么，也就将得出分权是唯一的真正的权力限制模式的结论。实际上，在权力限制问题上，种种片面的、孤立的、静止的结论，很大程度上是由权力限制出发点设定所决定的，结论的片面，是因为考虑权力限制问题的出发点的片面，只看到权力限制必要性的一面，而忽视了权力本身必要性的一面。权力本身的必要性，决定了在权力限制问题上不能片面地看问题，也就决定了不能只考虑分权这一种模式，还要考虑以权利限制权力的模式。以权利限制权力，从消极的方面来讲，是权力不能不当损害权利，这与分权模式是一致的，从积极方面来讲，还要保障权力始终为着权利的实现而运行，这就要求权力有着积极主动的一面，这与分权模式就存在一定差别了。再如，如果对于这个问题的回答是消除权力行使的随意性，那么人们就会认同法律对于权力进行限制的不可或缺性。而如果对于这个问题的回答是要对民众具有足够的欺骗性，那么人们就会得出结论，对权力的限制的口号必须动听，权力限制的制度设计必须花哨漂亮，对权力能够产生限制作用的手段都必须可控，不能对权力形成实质限制，等等。总而言之，如果没有参照物加以衡量，人们将无法讨论权力限制问题，似乎任何权力限制模式都可以单独存在，任何权力限制模式之间也都没有区别，因为人们都不知道权力限制要达到什么目的和效果，自然也就无法对权力限制模式的优与劣、适合与不适合加以取舍。

讨论权力限制模式也好，分析权力限制模式的作用机制也好，归根到底，都是为了更好地限制权力，使权力按照人类理性所指引的路径运行。人们创设权力并将之交由一部分人行使的目的，是为了维护人类生存发展所必需的社会秩序，为了人的自由等权利的实现。而权力一旦被创设出来之后，便存在着自我扩张的内在冲动。对于具体掌握和行使权力的人而言，人性中固有的品格缺陷，致使滥用权力成为无法抵挡的诱惑，这也是不能期望圣人治国的人性根源。权力的自我扩张与掌权之人滥用权力，其危害都在于权力背离人们创设权力的目的和初衷。因此，必须对权力进行必要限制，以确保权力按照人们的意愿行使。这种对于为什么要限制权力问题的回答，实际上勾勒出了如何限制权力的路径和方向：人们既要有效约束住权力，但是又不能对权力施加过度的限制。例如，以法律的手段限制权力，就必须留有一定的自由裁量权空间。原因和道理，就在于限制权力的目的是为了更好地服务和维护人们的自由，而不是颠倒因果，为了限制权力而限制权力，最终因过度关注权力限制的必要性而忽略了权力自身的必要性，这无异于买椟还珠。

很大程度上是由于对为什么要限制权力问题的回答不同，对权力限制模式的划分和归类都存在多种不同的看法。例如，有的归纳出“英国模式”、“美国模式”、“法国模式”和“瑞士模式”的分类；有的提出还有以制度制约权力模式、以伦理制约权力模式、以社会制约权力模式、以宪制制约权力模式，等等；有的提出，只有以法律限制权力才是权力限制的唯一模式，其他任何限制权力的方式和手段都必须通过法律才能发挥作用；还有的提出，权利才是制约权力的终极模式。每一种理论和说法都有其立论的逻辑和前提，在各自的前提和逻辑之下，上述种种对于模式的分类都是合理而雄辩的。之所以会出现这种学说林立、各持一端的现象，根本原因就在于本书前面所分析过的，对权力限制必要性的理解和认定不同，对权力限制模式选择和解读就相应地不同。就本书的立论基础而言，由于对权力的定义和理解是一种多维的视角，对权力限制必要性的认识也是一种多维的视角，因此对于权力限制问题，本书认为，没有任何一种权力限制模式能够完备地解决好权力限制问题，必须由几种不同的权力限制模式分工配合，对权力共同发挥限制作用，才能既有效地限制住权力又不至于犯本末倒置的错误、陷入为了限制而限制的泥潭。

本书认为，历史上存在过的和正在发挥作用的权力限制模式，主要可以归纳为四种，分别是以权力限制权力模式、以权利限制权力模式、以法律限制权力模式和以道德限制权力模式。

这四种权力限制模式的划分，依据的是权力自身的客观属性和权力限制的目的性，因此，这种划分是客观的。当然，由于对客观对象的描述本身也是一个主观的过程，因而这种描述可以是多种多样的。比如，将权力限制模式规定为以法律限制权力一种模式的，实际上在具体论述时，把其他三种模式都放到这一种模式下面加以讨论，并认为“以权力制约权力、以权利制约权力、以程序制约权力、以责任制约权力、以非政府组织制约权力等等机制，都是以法律限制权力的具体表现形式”。[4]其实，按照这种逻辑和立论方法，对于这四个客观存在的权力限制模式，人们还可以做出其他各种不同的描述。比如，人们也可以断言，所有权力限制模式都可以统一到“以权力限制权力”模式之下，因为制约一种力量归根到底必须依靠另一种力量。

对权力能够形成有效限制的有权力、权利、法律和道德四种手段，并且这四种手段对权力所发挥的限制作用既是不能相互替代的，也是相互配合、缺一不可的。比如，以权力限制权力，主要目的是消灭最高权力的存在，从而避免权力的专断；以权利限制权力，从消极的方面看是为权力划定行使的禁区，即不得肆意侵犯权利；从积极的方面看是为权力的行使指引方向，即为了权利或者自由的实现而服务；以法律限制权力，是从来源、行使程序、法律责任等方面对权力作出限定，并把这种限定制度化、规范化、可预期化；以道德限制权力，则更注重权力中自由裁量权部分的限制。可以很明显地看出，对权力的这几种限制模式，各自分工配合，所发挥的作用各有不同，各有侧重。缺少了任何一种模式，权力限制问题都难以得到理想的解决。