二、戊戌变法与君主立宪的蓝图
（一）以进化论的观点阐明变法维新的必然性
早在鸦片战争前后，地主阶级改革派便根据传统的进化的历史观论证了改制更法的历史必然性。
龚自珍认为，自然界的一切事物都处在变化之中，“一匏三变，一枣三变，一枣核亦三变”，[31]人类社会也同样是处于不断的变易状态，“自古及今，法无不改，势无不积，事例无不变迁，风气无不移易。”[32]由于龚自珍研读春秋公羊之学，他从“据乱世、升平世、太平世”的三世说中，引出三等之世的历史发展阶段论，即治世、乱世和衰世。变易的世界观和进化的历史观，构成了他所主张的社会改革理论的哲学基础。由此出发，他反对清朝统治者“拘一祖之法”“率由旧章”等陈腐迂见，尖锐地指出：“一祖之法无不敝，千夫之议无不靡，与其赠来者以劲改革，孰若自改革？”[33]
与龚自珍同时代的魏源也认为，社会是在不断地变化进步，后世之事，胜于三代，今又胜于古。基于这种认识，他提出了“小更革则小效，大更革则大效”[34]与“变古愈尽，便民愈甚”[35]的重要观点。这显示他的变革思想比起龚自珍更为强烈，也更接触到社会的实际问题。不仅如此，魏源还列举中国历史上许多典章制度、律例法令无不随时势而改变为例，来证明法律是不断变化发展的，从来没有万世不易之法，如封建变而为郡县、乡举里选变而为门望、门望变而为考试、肉刑为治变而为废除肉刑等。这种变化是朝着文明的方向运行的，汉文帝废肉刑就较之古代进步，所谓“三代酷而后世仁也”。既然“天下无数百年不弊之法，无穷极不变之法，无不除弊而能兴利之法，无不易简而能变通之法”，[36]那么，作为当政者就不能固执于成法陈规，而应因时制变，“三王”犹能“不沿乐”，“五帝”尚且“不袭礼”，何况在海禁已开的20世纪中叶的清朝，如果还拘泥古法，讲什么肉刑以治，那就不只是“大愚”，而且是“大戾”。魏源的结论就是，“善治民者不泥法”，“守陈案者不可与言律”。[37]
需要指出：龚自珍、魏源生活的时代仍然是一个专制主义严酷统治的保守时代，统治者坚持奉行“率由旧章”，反对任何改革。道光时期，牛鉴致璞鼎查照会中说：“今上皇帝圣神文武，事事敬天法祖，岂于今而忽改旧章？”[38]尽管如此，从统治阶级内部还是发出了改制更法的呐喊，虽然微弱，却说明了历史潮流的发展已不可避免地把清朝的改制更法推上时代的舞台。
鸦片战争后，经历半个世纪的沧桑巨变，通过变法维新挽救民族危机，实现救亡图存、富国强兵，已经成为相当广泛的群众性要求，其中以维新派为代表。
维新派传承了中国传统的进化的历史观，又吸纳了西方的庸俗进化论，用作反对封建正统的“天不变道亦不变”的武器。
康有为不仅奉行公羊“三世说”，提出“乱世之后进以升平，升平之后进以太平，愈改而愈进也”，[39]同时还把“三世说”与《礼运》中所描述的“小康”“大同”的发展阶段联系起来，用以说明它是社会发展的必由之路。而与“三世”相适应的政治体制则是君主、君民共主和民主三种形态。康有为以“三世说”为理论基础，论证变法、改制是循着历史发展规律的必然，是不可阻挡的。梁启超说：“三世者，谓据乱世、升平世、太平世，愈改而愈进也。有为政治上变法维新之主张，实本于此。”[40]
根据康有为的判断，当时的中国正处于由“据乱世”向“升平世”转变的时期。他提出变法维新，目的就是赶上西方各国而进入“升平世”，然后再创造条件，向无苦极乐的“太平世”即“大同”世界过渡。
在《上清帝第一书》中，康有为说：“夫治国之有法，犹治病之有方也，病变则方亦变。若病已变而仍用旧方，可以增疾。时既变而仍用旧法，可以危国。……故当今世而主守旧法者，不独不通古今之治法，亦失列圣治世之意也。”
在《上清帝第二书》中，康有为进一步论证了变法的必然性和紧迫性。他说，“物久则废，器久则坏，法久则弊”，“若谓祖宗之法不可变，则我世祖章皇帝何尝不变太宗文皇帝之法哉？若使仍以八贝勒旧法为治，则我圣清岂能久安长治乎？不变法而割祖宗之疆土，驯至于亡，与变法而光宗庙之威灵，可以大强，孰轻孰重，孰得孰失，必能辨之者。……窃为皇上筹自强之策，计万世之安，非变通旧法，无以为治”，何况“方今当数十国之觊觎，值四千年之变局，盛暑已至而不释重裘，病症已变而仍用旧方，当以开创之势治天下，不当以守成之势治天下。当以列国并立之势治天下，不当以一统垂裳之势治天下。……窃为皇上筹自强之策，计万世之安，非变通旧法，无以为治。变之之法，富国为先”。为此，他提出了富强之法六项：钞法、铁路、机器轮舟、开矿、铸银、邮政；养民之法四项：务农、劝工、惠商、恤寡。[41]
在《上清帝第四书》中，康有为从制度和思想两方面分析了西方诸国强盛的原因，首次提出了“设议院以通下情”的问题，并且愤懑地抨击了阻挠变法的顽固势力。他说，“然今左右贵臣，率以资格致大位，多以安静为良图。或年已耆耄，精神渐短，畏言兴革，多事阻挠，必谓天泽当严，官制难改，求言求才，徒增干进之士，开院集议，有损君上之权”，以致“上尊下媚，中塞外侮，谋略不能用，逆耳不能入，以此而求自强，犹之楚而北行，其道背矣”。
在《上清帝第五书》中，康有为继续对顽固守旧势力进行抨击，指出同那些“蔽于耳目，狃于旧说，以同自证，以习自安”的官僚们，“语新法之可以兴利，则瞋目而诘难。语变政之可以自强，则掩耳而走避。……无一事能究其本源，无一法能究其利弊，既聋从昧，国皆失目。”他提出“择法俄日以定国是”，“大集群才而谋变政”，“听任疆臣各自变法”，认为：“凡此三策，能行其上，则可以强，能行其中，则犹可以弱，仅行其下，则不至于尽亡，惟皇上择而行之。”
在《上清帝第六书》中，康有为论证了所谓“祖宗之法”，其实“皆汉唐元明之弊政，何尝为祖宗之法度哉？又皆为青吏舞文作弊之巢穴，何尝有丝毫祖宗之初意哉？”[42]他强调，“法既积久，弊必丛生，故无百年不变之法”，“圣人之为治法也，随时而立义，时移而法亦移矣。”[43]既然变法维新是历史的必然，因此必须全变，不能小变，“观万国之势，能变则存，不变则亡，全变则强，小变仍亡。”[44]为了证明“能变则存，不变则亡”，康有为、梁启超分别举出突厥、波兰、印度等国被瓜分的历史为例，指出它们的悲剧就在于“政事不修”，“守旧不变”，何况甲午战争后的中国犹如“一羊处群虎之间”，“国势之危险至今日极矣”，“非变法万无可以图存之理”。
在《上清帝第七书》中，康有为建议皇帝效法俄国以君权变法。他说：“皇上忧劳社稷，亟等自强，量势审时，必有取法，将笃守祖宗之旧法耶？则大地忽通，数十强国环迫，皆祖宗所未遇，必不能执旧方以医变症也。将近采汉、唐、宋、明之法度耶？则接邻诸国文学极盛，迥非匈奴、突厥、契丹犷野之风，又汉、唐、宋、明所未有也。将上法唐、虞、三代之治，道德纯备矣，而时势少异，或虑有一二迂阔而远于事情者。职窃考之地球，富乐莫如美，而民主之制与中国不同。强盛莫如英、德，而君民共主之制，仍与中国少异。为俄国其君权最尊，体制崇严，与中国同。……故中国变法莫如法俄，以君权变法，莫如采法彼得。”[45]
综括上述，贯穿“忧时七上皇帝书”的基本点就是变法。为此，康有为揭露了清朝的积弊，阐明了世界的大势，介绍了西方变法富强的经验，提出了变法的内容和步骤。在当时说来，无疑是反映了时代的要求和进步的潮流所向，给予朝野上下以强烈的震撼。
梁启超作为康有为的弟子，深受其师变法思想的影响。康有为的“三世说”和《孔子改制考》是梁启超变法思想的重要渊源，如同《康南海自编年谱》中所说：“光绪十六年……八月梁启超来学。……吾乃告之以孔子改制之义。……既而告以尧舜三代之文明，皆孔子所托。……又告以大地界中三世，后此大同之世，复有三统。”[46]除此之外，亡国灭种的实际威胁，以及通览当时世界诸国如印度、土耳其、波兰、越南、朝鲜的亡国史鉴，都强烈地激发了一个青年爱国者的变法思想。梁启超运用自然进化论和社会进化论作为理论武器，论证了自然与社会的不断发展变化是“天之道”“古今之公理也”。他在《变法通议》一文中，一方面阐明了“大地既通，万国蒸蒸，日趋于上，大势相迫，非可阏制，变亦变，不变亦变”的历史发展潮流，指出：“今夫立法以治天下，则亦若是矣。法行十年，或数十年，或百年而必敝，敝而必更求变，天之道也。”另一方面强调主动变法的重要性，他说：“变而变者，变之权操诸己，可以保国，可以保种，可以保教。不变而变者，变之权让诸人，束缚之，驰骤之。呜呼，则非吾之所敢言矣。”[47]他批评反对变法的顽固派不懂得“开新者兴，守旧者灭，开新者强，守旧者弱，天道然也，人道然也”[48]的道理，是“一食而求永饱，一劳而求永逸”的“误人家国之言”。[49]由于梁启超的变法思想生成于当时中国的特定国情，因而有着鲜明的针对性，是以制度变革为主要内容的。这既是对洋务派稍变成法、学习西法以及早期改良派政论思想的批判总结，也触及了清朝腐朽统治、丧权辱国的要害。他对于专制政治的抨击和对西方议院与三权分立制度的赞美，都是紧紧围绕着改革旧制度的。
在维新派中，严复是西方进化论的皈依者和宣传者。他通过翻译赫胥黎的《天演论》，介绍了达尔文的进化论，并从“物竞天择，适者生存”的认识出发，陈述了变法维新的必然性与紧迫性。他说：“物竞者，物争自存也；天择者，愚者常为智役，……将不数传而其种尽矣。”[50]“如今日中国不变法，则必亡是也，……早一日变计，早一日转机，若尚因循，行将无及。”[51]
（二）以议会制度改造专制主义，为制定宪法提供前提条件
19世纪70年代以后，早期改良派在论著和言论中公开推崇西方资本主义国家的议院制度，从而与洋务派划清了界限。戊戌变法期间，以康有为为首的维新派力图以议会制度改造专制主义，为制定宪法提供前提条件，因而不仅正式向光绪皇帝提出设议院的建议，而且纳入变法维新的实际运作中去，从而又显示了与早期改良派的区别。
康有为认为，中国之所以积贫积弱，主要原因就是君权太尊，下情不能上达，君民不能合为一体；想要使国家富强，就必须改革专制政体，实行君主立宪制度。
1895年2月，康有为在轰动中外的《公车上书》中，虽然还没有明确提出以设议院、定宪法来改造专制政体，但是建议皇帝设议院以通下情。他说：“夫中国大病，首在壅塞……上有德意而不宣，下有呼号而莫达。同此兴作，并为至法，外夷行之而致效，中国行之而益弊，皆上下隔塞，民情不通所致也。”为此，他恳请皇帝“特诏颁行海内士民，令士民公举博古今、通中外、明政体、方正直言之士，略分府县，约十万户而举一人，不论已仕未仕，皆得充选……名曰议郎……以备顾问，并准其随时请对，上驳诏书，下达民词，凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下部施行”。[52]他认为，这样就可以“上广皇上之圣聪……下合天下之心志……君民同体……休戚与共。以之筹饷，何饷不筹？以之练兵，何兵不练？合四万万人之心以为心，天下莫强焉！”[53]
以“迁都练兵，变通新法，以塞和款而拒外夷，保疆土而延国命”为主旨的《公车上书》，把19世纪70年代以来早期改良派掀起的关于君民共主的思潮具体化了，开始转变为政治运动的重要起点。在严禁士人干政、死水一潭的清朝统治下，《公车上书》确如惊雷骇电，起了振聋发聩的作用。
1895年6月30日，康有为在《上清帝第四书》中，首次提及议院制度的作用和具体实施办法。他说，西方国家之所以强盛就在于“设议院以通下情”，议院设立以后，“民信上则巨款可筹，……人皆来自四方，故疾苦无不上闻。政皆出于一堂，故德意无不下达；事皆本于众议，故权奸无所容其私；动皆溢于众听，故中饱无所容其弊。有是三者，故百度并举，以致富强。”他希望光绪皇帝“下诏求言，破除壅弊，……许天下言事之人到午门递折”，以便“辟门明目，洞见万里”。同时，他还建议：“开门集议，令天下郡邑十万户而推一人，凡有政事，皇上御门，令之会议，三占从二，立即施行，其省、府、州、县咸令开设，并许受条陈以通下情。”为了回答来自顽固派的“若开议院，民有权而君无权”的攻讦，也为了打消光绪皇帝唯恐设议院之后皇权旁落的顾虑，康有为特别指出：“左右贵臣，……畏言兴革，多事阻挠，必谓……开院集议，有损君上之权。……至会议之士，仍取上裁，不过达聪明目，集思广益，稍输下情，以便筹饷，用人之权，本不属是，乃使上德之宣，何有上权之损哉？”
康有为关于议院的论述，可以说是中法战争以来早期改良派有关思想的发展，既反映了代表资产阶级上层的维新派向封建统治者要求参加政权的首次尝试，也反映了他力图借政治运行的公开化克服专制制度的弊端，通过制定宪法“上下咸遵”，实现君主立宪制度。所以，康有为设计的议院是以不损害君上大权为前提的，是听命帝令、通达下情的咨询性质的机关，因而与西方拥有国家立法权的议会在性质上是不同的。
康有为在《上清帝第五书》中，还提出了开国会的建议。1895年8月，康有为在代内阁学士阔普通武拟制的《请定立宪开国会折》中首次提出国会问题，“窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故”，他希望光绪皇帝发愤维新，“明定国是……自兹国事付国会议行。”但此时康有为对笔下国会的性质、权能、组成与议事规则等均未作进一步阐明，以致与前述“通下情”的议院并无明确的区分，这就使得“国事付国会议行”难免流于空言。
稍后，康有为代阔普通武拟《请定立宪开国会折》中，始明确表示，“国会者，君与国民共议一国之政法也”，皇帝如能“大开国会，以庶政与国民共之……则中国之治强，可计日待也。”[54]在《谢赏编书银两乞预定开国会期并先选才议政许民上书言事折》中，康有为再次提出，“今欧、日之强，皆以开国会行立宪之故”，中国由于“行专制政体，一君与大臣数人共治其国，国安得不弱”，只有“大开国会，以庶政与国民共之，则中国之治强，可计日待也”，[55]因此“请即定立宪为国体，预定国会之期，明诏布告天下”，在国会召开以前，“请采用国会之意，一曰集一国人才而与之议定政制；一曰听天下人民而许其上书言事。”[56]这个奏折在顽固派大臣控制下的廷议中遭到了反对。为此，康有为又上陈《请君民合治满汉不分折》，再次论述了东西各国富强之源“在其举国君民，合为一体……有国会以会合其议”，“今吾国有四万万之民众……而不开国会，虽有四万万人而不予政事，视国事如秦越，是有众民而弃之。”他批评“妄言治体”的顽固派实际上“不深察本末”，强调唯有“君民合治，满汉不分”才是救中国的“治本之道”。
由于国会一时难开，在康有为的授意下，谭嗣同奏请开懋勤殿议政，光绪皇帝也“决意开之”，并“选才行兼著者十人入殿行走，专预新政”。[57]7月29日，光绪皇帝赴颐和园向慈禧太后请示开懋勤殿。然而，不过数日间便发生了政变，戊戌变法只如昙花一现，有关设议院、开国会、开制度局的种种提议都化作泡影。
戊戌政变发生以后，梁启超在1910年撰写的《中国国会制度私议》中表示，“天下无国会之立宪国，语专制政体与立宪政体之区别，其惟一之表识，则国会之有无是已”，因此强调“研究国会，实国民今日惟一之义务也矣”。[58]他追忆戊戌变法时关于召开国会的陈情所造成的影响，说：“然自是国人益知国会为立宪国民所一日不可缺，等于日用饮食。”[59]
由设议院到开国会，反映了康有为对西方议会政治认识的深化，也体现了运用议会政治改革封建专制主义的变法意识。
（三）开制度局而定宪法，为维新大计提供法律根据
康有为曾经奉旨在总理衙门回答王公大臣对于变法事宜的询问，这个经历使他深感骤议开国会一事不可能取得王公大臣们的认可，因而被迫在应诏而上的《上清帝第六书》中提出仿日本明治维新之例“开制度局而定宪法”的问题。他说：“考其维新之始，百度甚多，惟要义有三，一曰大誓群臣以定国是，二曰立对策所以征贤才，三曰开制度局而定宪法。”
关于制度局的设置和权限，康有为作了具体的阐述。他说：“开制度局于宫中，选公卿、诸侯、大夫及草茅才二十人充总裁，议定参预之任，商榷新政，草定宪法，于是谋议详而章程密矣。日本之强，效原于此。”在“立制度局总其纲”的原则下，分立法律、度支、学校、农、工、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军、海军十二局，负责法律、经济、财政、军事、教育各项事务。可见，康有为设计的制度局，不仅是筹划变法的决策机构和推行变法的执行机构，而且拥有一定的立法权。正因为如此，他强调：“制度局之设，尤为变法之原也”。
开制度局成了顽固派攻击的焦点。总理衙门在几次奉旨议复中，都攻击开制度局是“别开生面，全紊定章，亦未必有实效，应请毋庸议”，[60]“均系变易内政，非仅条陈外交可比，事关重要，相应请旨特派王大臣会同臣衙门议奏。”[61]有的军机大臣甚至扬言：“开制度局，是废我军机也，我宁忤旨而已，必不可开。”[62]光绪二十四年（1898年）六月十五日，军机大臣礼亲王世铎和总署大臣庆亲王奕劻等复奏将“选天下通才二十人置左右议制度”改为“选翰詹科道十二人，轮日召见，备顾问”。既排斥了维新派入值宫中，又将制度局变为传统的咨询机构。对于这一所谓的变通办法，康有为和光绪皇帝只能发出无可奈何的哀叹。
关于制定宪法的问题，是19世纪90年代一个崭新的课题。康有为在《上清帝第五书》中提出的“采择万国律例，定宪法公私之分”还只是就宪法在法律体系中与私法之间的区分而言，但在《上清帝第六书》中提出的“开制度局而定宪法”已经把制定宪法作为制度局的首要任务提上了议事日程，这反映了康有为宪政思想的新发展。他认为，宪法是维新大计的法律根据，只有“宪章草定”，才能“奉行有准，然后变法可成。新政有效也”。[63]如果“无宪法为之著明”，新政的实施便没有标准，就会出现“恶之者驳诘而不行，决之者仓卒而不尽，依违者狐疑而莫定，从之者条画而不详”的现象，好像一个人虽“有头目足口舌身体，而独无心思”为之主宰，“必至冥行擿填，颠倒狂瞀而后已。”[64]在这里，康有为对于宪法本质的认识依然是模糊的，但对宪法的作用已经从总结西方国家宪政历史的经验中有了新的体验。
“百日维新”前夕，康有为在《请告天祖誓群臣以变法定国是折》中，请求光绪皇帝“采万国之良规，行宪法之公议，御门誓众，决定国是，以变法维新”。“百日维新”开始以后，康有为在《敬谢天恩并统筹全局折》中就“宪法如何而定”，再次请求开制度局于内廷。他说：“此非特开专司，以妙选通才，不足以商鸿业而定巨典。”1898年8月在《请定立宪开国会折》中，康有为提出移植西方宪法以收急功近利之效。他说：“若其宪法纲目、议院条例、选举章程，东西各国成规具存，在一采酌行之耳。”[65]制定宪法涉及国家制度的重大变革，也是充满尖锐斗争的，不是简单地袭取形式就可奏效的。稍后，在《谢赏编书银两乞预定开国会期并先选才议政许民上书言事折》中，他一方面继续阐明“今欧、日之强，皆以开国会行立宪之故。……请即定立宪为国体，预定国会之期，明诏布告天下。”另一方面也比较清醒地认识到“宪法国会条例至繁，尚待选集，取资各国”，因此主张仿照“日本未开国会之先，亦先征一国之人才，以议政事”的先例，“一曰集一国人才而与之议定政制，一曰听天下之民而许其上书言事。”
值得提出的是，在康有为的宪法思想中含有宪法是最具有权威的法律、君民同受其位的积极内容。他在《请君民合治满汉不分折》中以日本为例，说明“立宪法以同受其治”[66]是国家强盛的一个重要原因。他在《请定立宪开国会折》中指出：无论国会立法、法官司法、政府行政，虽均由“人主总之”，但在“立定宪法”之后都要“同受治焉”。这就意味着皇权的行使也要受到宪法的约束，显然是对固有的专制皇权的一大冲击。
维新派激励光绪皇帝诏定国是、变法图强，在推行宪法的过程中多次以日本明治维新的成功作为范例，但是他们没有对中日两国的国情、历史状况和横在改革道路上的顽固势力的状态进行认真的分析，以致无法科学地解释日本明治维新何以胜、中国戊戌变法何以艰难备尝而难以逾越的原因。
为了减少制定宪法的阻力，康有为托古改制，提出“春秋改制，即立宪法，后王奉之，以至于今，盖吾国君民，久皆在法治之中，惜无国会以维持之耳”，“今各国所行，实行吾先圣之经义”，[67]因此立行宪法，不仅需要外采东西强国，还应“上师尧舜三代”。可见，制定宪法在康有为的变法思想中所占的重要位置。关于这一点，梁启超在《康有为传》中作了明白的表述，“先生以为欲维新中国，必以立宪法、改官制、定权制为第一义”，“若能立宪法、改官制，行真维新，则内乱必不生。”
戊戌变法失败后，康有为于1906年将保皇会改为国民宪政会时，曾著文回忆他倡言立宪的经历。他说，戊戌之前“数上疏陈，首言立宪。当此之时，举国皆未知立宪二字为何解，且旧臣尤以变法大事为敌仇。仆以救焚拯溺，无所畏徇，而救中国之沦亡，必以‘君民同治，满汉不分’八字为目的。故欲速变法以救危局，非先得圣主当阳不为功，欲定良法以保久长，非改为立宪民权不为治。此仆救中国之宗旨，而考订于廿年以前，坚持于十年以来者也。幸遇我皇上仁明神武，舍身救民，一德同心，维新变法，仆过承知遇，言听计从”。在此文中，康有为还为他坚持的君主立宪、反对革命的保皇立场辩解。他说：“仆审内外，度时势，以为中国只可行君主立宪，不能行共和革命，若行革命，则内讧纷争，而促外之瓜分矣。若立宪法，君民同治，满汉不分，则以万里之地，四万万之民，有霸地球之资焉。于是吾党专以倡宪政为义，力障横流，虽数年来屡为革党大攻极诬，然救国何事，大义所在，虽举国皆变，亦当独立以镇之，尽人皆醉，亦当独醒以解之。”[68]康有为此文虽然撰于戊戌政变七年以后，但从中人们看到的仍然是坚持保皇的陈腔腐调，对于西方近代的宪政精神的理解并没有什么长进。
戊戌变法时期，梁启超也是制定宪法的鼓吹者，但他的认识比康有为要深入一步，已经觉察到宪法在国家政治生活中的作用和在法律体系中的重要地位。他所强调的“法治”就是以制定宪法为前提的，他所主张的君主立宪政体也要依宪法来确定权限，因此他把制定宪法看成是“实维新开宗明义第一事”。[69]
特别值得提出的是，梁启超于戊戌政变以后亡命日本期间，广泛地涉猎西方政治法律书籍，进一步考察了西方的立宪政治，使他的宪法思想有了新的重要发展。1899年发表的《爱国论》提出了他的民权观，说：“国者何？积民而成也；国政者何？民自治其事也；爱国者何？民自爱其身也；故民权兴则国权立，民权灭则国权亡。”[70]同年他又发表《论近世国民竞争之大势及中国前途》，强调：“国者积民而成，舍民之外，则无有国。以一国之民，治一国之事，定一国之法，谋一国之利，捍一国之患，其民不可得而侮，其国不可得而亡，是之谓国民。”[71]这可以说是梁启超民权思想的升华。1900年撰写的《立宪法议》，进一步论证了定宪法和伸民权、限君权的关系。他说：“立宪政体，亦名为有限权之政体。……有限权云者，君有君之权，权有限；官有官之权，权有限；民有民之权，权有限。故各国宪法，皆首言君主统治之大权，及皇位继袭之典例，明君之权限也。次言政府及地方政治之职分，明官之权限也。次言议会职分及人民自由之事件，明民之权限也。我中国学者，骤闻君权有限之义，多有色然而惊者。其意若曰：君也者，一国之尊无二上者也，臣民皆其隶属者也。只闻君能限臣民，岂闻臣民能限君。臣民而限君，不几于叛逆乎？不知君权有限云者，非臣民限之，而宪法限之也。……是故欲君权之有限也，不可不用民权；欲官权之有限也，更不可不用民权。宪法与民权，二者不可相离，此实不易之理，而万国所经验而得之也。”[72]稍后，他在《代五大臣考察宪政报告》中，再次表述了以宪法定君民权利义务关系的意见。他说：“夫宪法者，所以规定一国中君主臣民之权利义务者也。畴昔以权利义务不分明，不确定也，乃为宪法以保护之。”[73]
不仅如此，梁启超还根据日本的立宪经验，提出了中国立宪的步骤：“一、首请皇上涣降明诏，普告臣民，定中国为君主立宪之帝国，万世不替。次二、宜派重臣三人游历欧洲各国及美国、日本，考其宪法之同异得失，何者宜于中国，何者当增，何者当弃。带领通晓英法德日语言文字之随员十余人同往，其人必须有学识，不徒解方言者。并许随时向各国聘请通人以为参赞，以一年差满回国。（又此次所派考察宪法之重臣随员宜并各种法律，如行政法、民法、商法、刑法之类，皆悉心考究。）次三、所派之员既归，即当开一立法局于宫中，草定宪法，随时进呈御览。次四、各国宪法原文及解释宪法之名著，当由立法局译出，颁布天下，使国民咸知其来由，亦得增长学识，以为献替之助。次五、草稿既成，未即以为定本，先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论。或著书，或登新闻纸，或演说，或上书于立法局，逐条析辩。如是者五年或十年，然后损益制定之，定本既颁，则以后非经全国人投票，不得擅行更改宪法。次六、自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期。”[74]
可见，梁启超撰写的《立宪法议》不仅阐明了宪法与政体、宪法与民权的关系，而且为清末预备立宪的进程提供了重要参考。无论是派五大臣出洋考察政治，还是改革官制、制定宪法大纲，都可以看到梁启超《立宪法议》的重要影响。
辛亥革命爆发前夜，梁启超连续发表了《立宪政体与政治道德》《硃谕与立宪政体》《立宪国诏旨之种类及其在国法上之地位》等政论文章，一方面从“立宪政体，以君主不负政治上之责任为一大原则，其所以示别于专制政体者，惟在此点”[75]以及“大臣副署制所以为立宪政治之命脉”的立场出发，论证官员的道德程度与中国立宪进程的关系，认为如果官员“道德之程度，与立宪国所需者相背而驰，则朽木不可雕，粪墙不可圬，吾又安知其所终极也。”[76]另一方面则批评预备立宪论者“动辄以效法日本宪政为词”，实际上却是“徒取其便于己者而效之，其不便者则隐而不言”，不无惋惜地说：“言宪政而师日本，亦可谓取法乎下矣。然苟诚能师日本，则宪政之根本精神，固尚不谬焉。”[77]
（四）行三权分立，改变专制制度下司法与行政不分的体制
三权分立是维新派宪政思想的重要组成部分。他们赞赏孟德斯鸠的分权论，认为分权论“实能得立政之本原”，因此他们设计的变法蓝图是以三权分立作为基本架构的。
康有为在《上清帝第六书》中提出：“近泰西政论，皆言三权，有议政之官，有行政之官，有司法之官，三权立，然后政体备。”[78]康有为的论断不仅在于说明三权分立所形成的制衡原则得到近代西方民主国家所确认并奉为宪法原则，而且在于说明由于中国专制主义制度下缺乏议政机关和独立的司法机关而引发的种种弊端。他在代宋伯鲁拟《请讲明国是正定方针折》中明白表述说：“夫国之政体，犹人之身体也。议政者譬如心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后体立事成。然心思虽灵，不能兼持行；手足虽强，不能思义理。今万几至繁，天下至重，军机为政府，跪对不过须臾，是仅为出纳喉舌之人，而无论思经邦之实。六部总署为行政守例之官，而一切条陈亦得与议，是以手足代谋思之任，五官乖宜，举动失措。”[79]百日维新期间，康有为进一步阐明了他理想中的以三权分立为基本架构的君主立宪政体。他说：“盖自三权鼎立之说法，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉。……行三权鼎立之制，则中国之治强可计日待也。”[80]在《请君民合治满汉不分折》中又指出：“东西各国之所以致强者……立宪法以同受其治，有国会以会合其议，有司法以保护其民，有责任政府以推选其政故也。”[81]
如前所述，梁启超也是孟德斯鸠的崇拜者和三权分立的倡行者。他比较准确地概括了三权分立的制衡作用，说：“故三权鼎立，使势均力敌，互相牵制而各得其所，此孟氏创见千古不朽者也。”[82]在三权中，梁启超对立法权尤为重视。他在戊戌政变以后著文专论立法权的重要性及其归属问题，强调立法权关系到“国之大本大原”，应归属于“多数之国民”。他还根据卢梭的学说提出立法是“国家意志”的表现的观点，说：“立法者，国家之意志也，昔以国家为君主所私有，则君主之意志，即为国家之意志，其立法权专属于君主固宜。今则政学大明，知国家为一国人之公产矣，且内外时势，浸逼浸剧，自今以往，彼一人私有之国家，终不可以立于优胜劣败之世界。然而今日而求国家意志之所在，舍国民奚属哉。”[83]
特别需要指出的是，严复不仅论证了中外由三权合一到分立的过程与价值，认为“中国自古至今，与欧洲二百年以往之治，此三者（指立法、行政、司法），大抵不分而合为一。至孟德斯鸠《法意》书出，始有分立之谈，为各国所谨守，以为稍混则压力大行，民无息肩之所”，还特别强调了司法权独立的重要性。他针对专制制度下的清朝帝王、守宰“一人身而兼刑、宪、政三权”所造成的分司不明确而难有持平之狱，强调只有司法独立方可以减少此种流弊。他将司法独立与立宪制联系起来，阐述了立宪制度下司法的特点，说：“至于司法之权，立宪所与旧制异者，立宪之法司，谓之无上法廷。裁断曲直，从不受行政权之牵掣……故西国之狱，绝少冤滥，而法官无得贿鬻狱枉法之事。讯鞫之时，又无用于刑讯。此立宪司法之制，所以为不可及，而吾国所不可不学者，此其最矣。”[84]司法“不受行政权之牵掣”一语，道破了维新派行三权分立在司法方面的要求，就是改变专制制度下司法与行政不分的体制。
从早期改良派到戊戌维新派，都对西方资产阶级革命时期提出的三权分立学说以及西方民主国家实行三权分立的实际寄予厚望，认为如能实行于中国，将会给中国带来进步和富强。这不是偶然的。三权分立学说虽然存在着阶级的局限性，但它反对封建专制制度的历史意义是不能抹杀的。资产阶级革命胜利以后根据三权分立学说在国家建设中所形成的机构分工以及相互间的制衡关系，也有力地维护了资产阶级的民主与法制，成为重要的宪法原则。因此，在清朝已经不能按照传统体制统治下去的时候，维新派要求用三权分立之制取代君主大权独揽的专制制度无疑是历史的进步，尽管他们对于三权分立还缺乏科学的、本质的认识，而且在当时的中国也不具备实施的条件。
（五）建立君主立宪政体下的新法制，实行法治
建立新法制，是维新派变法维新、实行君主立宪政体的重要内容之一。为了建立新法制，首先需要明确改革旧法制的必要性。康有为认为，清朝现行的法律已经处于非改革不可的落后状态。他说：“今之法例，虽云承列圣之旧，实皆六朝、唐、宋、元、明之弊政也……故当今世而主守旧法者，不独不通古今之治法，亦失列圣治世之意也。”[85]
康有为由于了解西方国家的法制对于民主富强所起的积极作用，因此提出“变法全在定典章宪法”。他在答复总理衙门询问宜如何变法时，明确表示“宜变法律，官制为先”。[86]在康有为构想的新的法律体系中，以宪法为主导，所谓“采择万国律例，定宪法公私之分”，[87]同时，也包括各种部门法。在《上清帝第六书》中，他明确提出：“今宜采罗马及英、美、德、法、日本之律，重定施行”；“其民法、民律、商法、市则、舶则、讼律、军律、国际公法，西人皆极详明，既不能闭关绝市，则通商交际，势不能不概予通行。然既无律法，吏民无所率从，必致更滋百弊。且各种新法，皆我所夙无，而事势所宜，可补我所未备。故宜有专司，采定各律以定率从。”
严复则尖锐地揭露了自秦以来，中国两千年的法律的本质是“为上而立”的，是专制帝王用来“驱迫束缚其臣民”，使臣民“恐怖慑服”的“防奸”手段。清朝建立以来制定的许许多多的法令律例，也都是用来束缚臣民思想行动的桎梏，“其什八九，皆所以坏民之才，散民之力，漓民之德者也。”[88]专制君主们为一己的私利而制定的法律很少有“不悖于天理人性”的，一旦施行这种法律，必然与民的利益发生冲突，“其国必不安”。因此，严复主张建立新法制，改革违反民意“为上而立”的法律，制定“为民而立”的法律。只有为民立法，才合乎“天理人情”，利于民而为民所乐于遵行，才是“治国之法”，才有“保民之效”。不仅如此，凡属为民而立之法，还可以促进民智、民德、民力的提高。西方各国法律的优点就在于以提高民的智、德、力为准则，而中国旧法律之所以拙劣，就在于专以压制与败坏民智、民德、民力为能事，以致西方各国的法律“日胜”，而中国的旧法“日消”；西方各国愈强，而中国愈弱。严复所说的为民立法虽然是抽象的，但在19世纪、20世纪之交的中国仍具有不容忽视的价值，是他建立新法制主张中最为闪光的部分。
严复在西方法律思想影响下，突破了中国传统的法即刑、以刑为主的法律观念，形成了法律是“治国之经制”、君民“上下所为，皆有所束”的新观念，因此他主张建立包括宪法、民法、刑法、国际法在内的新的法律体系。这同康有为建立新的法律体系的主张是互相呼应的。康、严提出建立新的法律体系不是孤立的，它说明了随着民族资本主义经济的发展，制定调整新经济关系与社会关系的法律，已经日益迫切地提到议事日程上来。康有为等人新法律体系的构想如能实现，就意味着一个以六法为基本架构的资产阶级法律体系将取代中国旧有的封建主义法律体系。然而戊戌变法的失败，使维新派建立新的法律体系的构想也付诸东流。
为了建设新法制，使法律能够更好地发挥治国的作用，严复还提出，法律一经制定，必须切实执行。法令如颁而不行，不仅不能发挥法律应有的作用，反而会助长某些不良风气的发展。例如，官吏敢于玩法鬻狱，百姓敢于抗法为非，所以法立而不行，其害也，更甚于无法。因此，他强调：“法之既立，虽天子不可以不循也。”[89]而立法之后重在施行的问题上，梁启超的论述更为全面。他说：“法也者，非将以为装饰品也，而实践之之为贵。”[90]他赞扬先秦法家“法令不立则已，立则期以必行，而无所假借”。[91]如果立法之后“朝令暮改”，在实行中又“违其七八”，不仅损害了国家的威信，而且“则此后之法令，愈失其效力矣”。
由于维新派受孟德斯鸠、卢梭学说的影响，总的来说都强调法律的作用，具有明显的法治的思想倾向，并且把法治与立宪国家等同起来。梁启超说：“今世立宪之国家，学者称为法治国。法治国者，谓以法为治之国也。”[92]又说：“孟氏（指孟德斯鸠）谓法治之国，以法律施治谓之法治。”[93]在他看来，实行法治是时代的要求，是救国治国的不二法门。为此，他大声疾呼：“法治主义，为今日救时唯一之主义。”[94]他们提出的建立君主立宪政体下的新法制，创设新的法律体系，归根结底是为了实行法治、落实法治。由此出发，梁启超反对荀子“有治人、无治法”“法不能独立，类不能自行，得其人则存，失其人则亡”“君子者，法之原也。故有君子，则法虽省，足以遍矣。无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣”[95]的人治观，指出：“荀卿有治人无治法一言，误尽天下，遂使吾中华数千年，国为无法之国，民为无法之民。”[96]
不仅如此，梁启超还从对人治主义与法治主义的比较中，得出法治优于人治的结论。他说，“人治”是依某一人，或某几个人为转移的，他们发挥作用的“时代甚短”、“范围甚狭”，而法治不仅发挥作用的时间长、范围广，还具有相对的稳定性，一般不受“其人存则其政举，其人亡则其政息”的影响。由于“人治”是“恃人不恃法”的，法律的实施依人而定，因此这样的法律缺乏稳定性。[97]又说，“人治”是一种贤人政治，“遭贤则治，遇愚则乱，是治乱系于贤愚。”[98]然而明君贤相“千世而一出”，如将国家的长治久安寄托在这种罕有的机会上，不仅是可遇而不可求，也是非常危险的。何况从中国国情的实际来看，疆域广，政务繁，如果专靠“治人”，则二十几省，需要有百数十万的贤智之人，否则“既无人焉，又无法焉，而欲事之举，安可得也”。然而，实行法治的“立宪国，则遭贤与遭愚均者也。必遭贤与遭愚均，然后可以厝国于不敝，若此者非法治无益得之”。因此，以君主立宪为目标的维新变法，只有实行法治，不可因袭人治。
需要指出，梁启超虽然倾向于“法治”，批判人治，但他并不认为有了好的法律，便可带来预期的效果。他强调法律是“治之具”，要使法律真正发挥作用，还需要有道德、教育等与之配合，以及议院的监督施行，否则，单纯依靠法律，也无法求治。他比喻说：“法禁已然，譬则事后治病之医药；礼防未然，譬则事前防病之卫生术。”[99]他在《中国法理学发达史·法治主义之发生及其衰灭》一文中，借批评先秦法家独任法律的偏执，比较全面地论证了法律与道德的关系。他说：“法律原与道德相互为用，盖社会之制裁力，与国家之强制力，是一非二，故近今法治国之法律，莫不采人道主义，虽谓法律为道德之补助品焉可也。然则谓有法律而可以无道德焉，其不当也明甚，谓有法律而不许复有道德焉，其滋不当也明甚。”法治只有辅之以道德教育，才能养成人们守法的良知，提高国民自治的素质，并在尊崇道德的社会生活中稳定法治秩序。特别是要使立法者、执法者、行政者都拥有良好的社会道德与政治道德，才能发挥法律应有的作用。他说：“政治习惯不养成，政治道德不确立，虽有冠冕世界之良宪法，犹废纸也。”[100]
受潘恩、卢梭、孟德斯鸠、戴雪等人思想影响的严复，也反对“有治人无治法”。他认为“人治”有很大的偶然性，幸而遇到仁君，国可以致治；不幸而遇中主，便无法使国家长治久安。从中国的历史来看，三代以来，“君为圣明”者，只有汉武帝、汉光武、唐太宗等少数几个人而已。正因为如此，在中国封建专制主义的“人治”之下，昌世少，乱世多。所以，严复强调，中国如要富强而久安，就应该重视以法为治，建立一套上下咸遵，“一国人必从”的仿西方的法律制度。
总括上述，可以看出维新派设计了一个比较完整的实行君主立宪的蓝图，那就是：通过国会实现君与民共议一国之政法，并接受宪法的约束；立法、司法、行政三权分立，各司其职，而由“人主总之”；“人主尊为神圣，不受责任，而政府代之”；创建新法制，实行法治，等等。这个君主立宪的蓝图是20世纪70年代以来学习西方、改良旧制的社会思潮的总结性成果，经过维新派从不同角度的论证，得到了社会的广泛认同。不仅如此，维新派还力求把他们设计的蓝图付诸实施。这就从理论与实践的结合上，揭开了中国近代宪政运动史上重要的一页。