第一章 领导干部考核评价基础理论和思想

第一节 研究对象与主要概念

一、党政领导干部的范畴

（一）党政机关

党政机关是我国对中国共产党组织系统和政府部门的领导机构的统称，是国家治理组织体系的重要组成部分。组织是由人组成的具有明确目的和系统性结构的实体，它是人类社会的基本生存手段、生产方式和生活状态。1873年，英国哲学家赫伯特·斯宾塞（Herbert Spencer）将“组织”一词引入社会科学领域，将组织看成组合起来的系统或社会。现代组织理论奠基人之一的切斯特·巴纳德（Chester Barnard）将组织界定为“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统”^[1]。无论是国家、政府、军队等庞然大物，还是企业、学校、医院等小型单位，都是组织。但是不同类型、不同层次的组织具有不一样的性质、使命、职责、结构和运作方式。

1.公共组织和政府组织

组织具有公共性和非公共性之分，公共组织和非公共组织的概念界定依赖于对“公共”或“公共性”的阐释。乔治·费雷德里克森（George Frederickson）在论述公共行政的首要原理时指出，公共与政府在词义上是不同的，政府意味着国家，公共则是一个前政府的概念，人们通常用它来描述发生于私人活动之外、区别于市场或者追求利润行为的一系列集体活动。^[2]基于这一观点，我们既不能偏狭地将公共组织等同于政府组织，也不能将公共组织与以营利为目的的私营组织混同起来。尽管每一个政府、准政府组织、非营利组织、企业和个人都可能成为公共责任的载体，但是公共组织仅指不以营利为目的，而是以维护和实现公共利益为宗旨，运用法定的或者授予的公共权力管理社会公共事务或提供产品和服务的实体组织，包括党团组织、政府组织、军队组织、事业单位、人民团体、行业协会、志愿者组织等。

政府组织属于公共组织的范畴，但是相对于其他一些公共组织来说，政府组织具有一个关键特征，即它是政治决策的产物。政府组织的概念有广义和狭义之分：广义的政府指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。在我国，各级人民代表大会是国家权力机关，行使国家和地方立法权；各级人民法院和人民检察院属于司法机关，行使法律审判和监督权。行政机关是国家权力机关的执行机关，即狭义的政府。狭义的政府指根据宪法和法律组建的拥有和行使行政权力、承担行政管理职能、管理国家和地方公共事务的行政组织。根据管辖权和管辖范围的不同，行政机关分为中央人民政府和地方人民政府。这里重点介绍地方人民政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，我国地方人民政府分为四级：省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府，乡、民族乡、镇人民政府。地方各级地方人民政府每届任期五年，根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门和派出机关，包括省、自治区、直辖市的人民政府设立的厅、局、委员会等；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府设立的局、科等；省、自治区的人民政府设立的派出机关；县、自治县的人民政府设立的区公所；市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；乡、民族乡、镇管理本行政区域内的行政工作。

2.党的组织和党政机关

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这一领导地位是在党领导中国人民进行革命、建设、改革的长期实践中形成的，是历史的必然选择。党组织是政治组织，是根据党的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，由党的中央组织、地方组织和基层组织构成。在此仅介绍党的地方组织和基层组织。根据《中国共产党章程》的相关规定，党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州、县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的委员会由同级党的代表大会选举产生，每届任期五年。党的地方各级委员会的常务委员会经委员会全体会议选举产生，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。党的地方委员会可以派出自己的代表机关，主要有三种类型：一是党的地区委员会。党章规定，党的地区委员会和相当于地区委员会的组织，是党的省、自治区委员会在几个县、自治县、市范围内派出的代表机关，根据省、自治区委员会的授权，领导本地区的工作。二是党的街道工作委员会和党的农村区委员会，目前根据情况的发展变化，多数地方取消了区级派出机关。三是党的行业（系统）工作委员会。现阶段多数党的省、自治区、直辖市和省辖市、自治州委员会根据本地实际情况设立了直属机关工作委员会、教育工作委员会等。党的委员会派出的代表机关不是一级党组织，它的职责任务根据党的委员会的授权来确定。党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的党的组织，在本单位发挥领导核心作用。党的基层组织是根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立的党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，每届任期三年至五年；总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，每届任期三年至五年。对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委。由于中国共产党是执政党，代表中国最广大人民的根本利益，因此党的意志和通过人民代表大会集中体现出来的人民意志能够统一起来并上升为国家意志，国家意志再交由中央和地方各级人民政府贯彻执行。在此基础上，党主要通过政治、思想和组织的领导，在同级各种组织中发挥领导核心作用。^[3]

“机关”一词原指整个机械的关键部分，后引申为周密的计谋，现代社会中经常用机关借指国家机关。所谓国家机关，是指国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织，包括中央和地方各级组织。从国家学说上讲，国家机关即国家政权机关，包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队中的各级领导机关。在我国，中国共产党是国家和社会各项事务的领导核心，因此党的各级领导机关也被纳入国家机关的范畴，连同其他国家机关一起统称为党政机关。具体来说，党政机关主要包括中央国家机关、省直机关和市直机关等。其中，中央国家机关包括中直机关和国家机关，中直机关主要指中共中央直属机关，比如中组部、中宣部等；国家机关主要指国务院组成部门或直属机关，比如财政部、教育部、国家卫健委等，也包括全国人大常委会、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院等国家机构。省直机关是指经省级机构编制委员会批准设立的各省直行政事业单位，主要分为党委、政府、人大、政协、民主党派、群众团体、检察院、法院等。市直机关是指由市党委、市人大、市政府委任主要领导人的部、委、办、局等单位和部门，比如市工商局、市民政局等。一言以蔽之，党政机关是人们对党组织和政府组织的领导机构的统称，是国家治理组织体系的重要组成部分。

（二）党政领导班子

一般说来，组织的领导层都是一个集体，领导集体通常被称作“领导班子”。这个领导集体由成员中的优秀人才组成，比一般的成员站得更高、看得更远，在理论上更能把握事物发展的一般规律，在实践上始终是推动事物前进的决定性力量。他们是社会组织的精英、历史前进的中坚、民族发展的脊梁。各级领导班子是一个地方和单位的中枢神经，是经济社会发展的指挥部，在我们党带领全党全国人民进行的具有许多新的历史特点的伟大斗争中，起着中坚和引领作用。

在我国，党政领导班子泛指从中央到县区各级党政组织的领导群体，有广义和狭义之分。广义的党政领导班子即通常俗称的“四大班子”：一是党委领导班子；二是人大领导班子；三是政府领导班子；四是政协领导班子。狭义的党政领导班子仅限党委领导班子和政府领导班子。在地方层面上，党章和《中国共产党地方组织选举工作条例》等规定，党的地方各级代表大会是党的地方各级领导机关，党的地方各级委员会是本地区的领导核心，党的地方各级委员会由党的地方各级代表大会选举产生，每届任期五年。党的地方各级委员会全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，常委会在全委会闭会期间行使委员会职权。所谓党委领导班子主要是由党的委员会常委会书记、副书记和委员组成。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。镇人民政府设镇长、副镇长。地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门，各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。地方各级人民政府在必要的时候，经上级政府批准，可以设立若干区公所、街道办事处等派出机关。所谓政府领导班子主要是由各级人民政府的常务会议组成人员及其工作部门、派出机关的领导成员构成。

（三）党政领导干部

从语义学来看，“领导”既可以被看成一个专业角色，也可被看成一个影响组织和社会的过程。大多数研究关注正式组织，并把具有正式职位、负责群体或组织、影响群体和组织成员的人视为领导者，而部分群体理论者则关注非正式组织，把领导等同于影响，从而认为能对他人施加影响的人就是领导者。根据加里·尤克尔（Gary Yukl）的观点，领导是让其他人理解和同意必须去做什么和如何有效地去做的过程，以及促进个人和集体努力去实现共同目标的过程。^[4]领导者则是指处于领导职位且扮演领导角色的组织成员，领导者的角色要求包括选择所追求的战略和目标、鼓励成员去实现目标、促进相互信任和合作、组织工作、发展成员的技能和自信、向组织成员阐释外部事件、促进组织学习和知识分享、整合外部资源并谋求合作。

我国古代没有党政干部这个词语，而是把掌握国家政权的人称为官员。早在周朝就已有官员这个概念，《周书·卢辩传》：“宣帝嗣位，事不师古，官员班品，随意变革。”唐朝韩愈在《送诸葛觉往随州读书》诗中提出“台阁多官员，无地寄一足”。明朝《醒世恒言·三孝廉让产立高名》：“那汉朝清议极重，又传出几句口号，道是：假孝廉，做官员；真孝廉，出口钱。”可见，中国古代对官员的普遍认识是：经过任命、具备一定等级的政府工作人员。在当今中国，“党政领导干部”是一个使用较为频繁的词语，但是对这一概念却少有清楚的界定。所谓党政领导干部是指我国党员队伍中按照一定的组织制度和法定程序确定的在各级党政部门担任领导职务并承担领导责任的人，是国家社会政治、经济、社会生活中的领导者和组织者，是党的路线方针政策的制定者和组织实施者。广义上的党政领导干部，是一个宽泛的概念，不仅包括党委、政府及其工作部门或内设机构的领导成员，还包括人大、政协、法院、检察院以及党委、政府直属事业单位和工会、共青团妇联等人民团体的领导成员及其工作部门或内设机构的领导成员。依据中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》的相关规定，党政领导干部主要指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。除此之外，乡镇级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的副科级以上的领导成员，也被称为党政领导干部。

本书的研究对象范围限于各级地方党组织和政府组织领导干部，主要是在下列组织中担任领导职务的人员：各省（自治区、直辖市），设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区的党的常务委员会组成人员及其工作部门或内设机构、派出机关的领导成员；乡（民族乡）、镇的党的基层委员会成员；省（自治区、直辖市），设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区等各级人民政府常务会议组成人员及其工作部门或内设机构、派出机关的领导成员；乡（民族乡）、镇人民政府领导成员。当然，书中有关党政领导干部考核评价方法的讨论也能够为人大、政协、军队、企事业单位等其他类型组织的领导干部考核评价工作提供借鉴。

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[1]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务：第8版［M］.张昕，等译.北京：中国人民大学出版社，2002：94.

[2]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福，刘霞，张璋，等译.北京：中国人民大学出版社，2003：208.

[3]中共中央组织部.中国共产党组织工作教程［M］.北京：党建读物出版社，2006：33-47.

[4]加里·尤克尔.组织领导学：第五版［M］.陶文昭，译.北京：中国人民大学出版社，2004：8-9.