第一章 中国国际教育的发展历程

一、中国国际教育发展的社会背景

当今，在构建人类命运共同体的大前提下，经济全球化浪潮席卷世界，无论发达国家还是发展中国家，都因生产与贸易要素的全球性流动而不断加强联系与合作，在这种跨地域、跨文化的联系与合作中，人力资源与生产要素、商品、货币一样，不仅处于流动中，而且往往是跨国合作得以开启并实现可持续发展的重要因素。同时，随着全球化进程的加速推进，国与国之间的竞争也日益加剧，竞争焦点已经从生产和贸易要素的扩张，转向对人力资源的争夺。因此，国际竞争的根本是人才竞争——这已经成为越来越多国家的共识，这进一步撬动了各国教育的对外开放。

首先，教育资源在国际间进行配置，教育要素在国际间加速流动，教育国际交流与合作日益频繁，各国教育相互影响、相互依存的程度不断加深；其次，全球化趋势使各国都在WTO等国际合作框架下，主动或被动地实现了教育开放，这导致各国在人才培养目标确定、教育内容选择以及教育手段及方法的采用等方面不仅要满足来自本国的要求，而且要适应国际间产业分工、贸易互补等经济、文化交流与合作的新形势。可以说，教育的国际化本质上是一种文化现象，同时也是一种重要的经济现象。

这种现象对世界各国的人才培养与教育体制机制改革都提出了新的要求和挑战：一方面，全球人力资源的重新配置使教育体制如同经济体制一样，进行供给侧的结构性改革迫在眉睫，而且这种改革并不仅仅是自上而下的，更多时候是一种由需求引导的自下而上的改革；另一方面，随着知识社会、信息时代的全面到来，在互联网技术、人工智能等蓬勃发展的背景下，人才以及人才的知识结构被重新定义了，传统教育的理论、方法、工具，甚至教育的场所、媒介都亟待革新，且这种革新日渐显示出超越教师与学生的主客体关系、超越学校围墙的趋势。社会对人才需求的多元化，促使中国的教育也必须进行多元化探索。由此，国际教育应运而生，并开始蓬勃发展。

（一）中国改革开放后的教育体制改革探索

中国教育体制改革的进程随改革开放而启动，几乎与经济体制改革同步，中国教育国际化的步伐也由此迈出。在1977年8月召开的全国科学和教育工作座谈会上，邓小平决定立即恢复中断10年的高考，同年冬天，全国共有570万考生参加高考，最终被高等院校录取27.3万人。如果我们将恢复高考制度视为新中国教育体制改革的序幕，那么，在接下来的一段时间，中国的教育体制改革逐渐从高等教育向基础教育进行全领域的覆盖，而在体制与机制创新上，也如同经济体制改革一样，开始由单纯借鉴苏联经验转向越来越多地借鉴西方国家的经验。

1982年9月，党的十二大首次将教育确定为今后社会主义现代化建设的重要任务之一，同年，全国人大通过的《中华人民共和国宪法》把教育的方针、地位和作用等列入根本大法。

1983年10月1日，邓小平为北京景山学校成立20周年题词：“教育要面向现代化，面向世界，面向未来。”“三个面向”是邓小平理论中关于教育的最具时代特征和前瞻性的概括，对中国教育的对外开放有着重要的指导意义。在1997年党的十五大报告中，“三个面向”被扩展为跨世纪有中国特色社会主义文化建设的特征之一。

1984年11月成立了科技、教育体制改革文件起草领导小组，着手进行科技、教育体制改革文件的起草工作。1985年5月27日发布的《关于教育体制改革的决定》对借鉴西方经验、逐步实现中国教育的现代化与对外交流开放做了进一步的明确：

教育体制改革要总结我们自己历史的和现实的经验，同时也要注意借鉴国外发展教育事业的正反两方面的经验。特别是在新技术革命条件下，一系列新的科学技术成果的产生，新的科学技术领域的开辟，以及新的信息传递手段和认识工具的出现，对教育产生了重大的影响，发达国家在这方面的经验尤其值得注意。要通过各种可能的途径，加强对外交流，使我们的教育事业建立在当代世界文明成果的基础之上。^[1]

我们回头看1978年改革开放以来中国发布的一系列教育体制改革文件、领导人讲话以及地方性政策文件，可以发现中国在教育领域的改革一开始就下决心要跟上全球教育变化发展的趋势，并且在之后的革命中也取得了显著成就。但是，一些政策文件在具体落实的过程中，也碰到了许多在经济改革领域中未曾遇到的问题。因为教育涉及政治、文化、社会等各方面的因素，很多时候，教育体制改革要比经济体制改革更加复杂。

（二）中国国际教育的意义和契机

虽然对中国教育改革的探索困难重重，但在中国社会经济快速稳定发展的刺激下，教育改革与创新的社会需求和动力仍同时存在，尤其是改革开放的不断深化，为中国国际教育的发展带来契机。2017年10月17日，《人民日报》做专题报道系统总结了党的十八大以来教育改革取得的系列成果，用“中国教育正在走向世界教育中心”^[2]来总结中国教育国际化所取得的发展成果，这些成果为今后更“实际”的改革提供了基础：

一是人才培养国际化水平大幅提升，双向留学比例与人才引进规模不断增长。中国成为亚洲第一、全球第三的留学目的地国，从数据对比来看，2012年与2016年的来华留学生分别为33万与44万，增长33.3%，其中研究生比例上升尤其明显，这反映出中国科教实力与高等教育影响力在国际上正在不断提升。2012—2016年，我国的留学归国人数达到265万，归国比例达70%；出国留学完成学业后选择回国发展的留学人员比例由2012年的72.38%增长到2016年的82.23%，中国教育国际化的“回流”程度在不断加深。

二是多边、双边人文交流机制不断完善，已成为国家对外交往的重要支柱。2012—2016年，我国在原有的中俄、中美、中欧和中英4个高级别人文交流机制基础上，又拓展建立了中法、中南非、中德、中印尼4个新的高级别人文交流机制，教育服务国家对外战略能力不断增强。

三是教育“请进来、走出去”稳步推进，带动我国教育质量提升。高质量中外合作办学项目持续增多，丰富了我国教育供给种类并提供了优质教育资源。

四是教育部先后部署实施多项共建“一带一路”教育行动，有力地配合了国家“一带一路”倡议的实施，这反映了中国教育国际化正在加紧跟上中国政治、经济、文化的国际化建设、发展的步伐。

1.普及义务教育的发展为优质教育、个性化教育提供了基础

中国普及义务教育是在十分薄弱的基础上起步的。改革开放初，我国基础教育比较落后，五年制小学尚未普及，每年都产生大量新文盲。1980年中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中，明确提出了80年代在全国基本实现普及小学教育的历史任务。这一决策体现在1982年《宪法》第十九条中为“国家举办各种学校，普及初等义务教育”。实际操作中，在农村普及初等教育的任务被落实到县和区、乡、公社和大队。经过各种努力，到1985年，全国学龄儿童小学入学率为95.9%，巩固率为96.7%，小学毕业生升学率为68.4%。当时，全国总县数（不含市辖区，不含西藏）为1999个，基本普及初等教育的县只有731个，占36.6%。^[3]

至2000年，我国在全国范围内如期实现了基本普及九年义务教育的目标，普及人口覆盖率达到85%，青壮年人口文盲率下降到5%以下，全国有11个省市通过“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）达标验收；至2007年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到3022个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的98.5%，“两基”人口覆盖率达到99%。

对于一个教育基础相对薄弱的人口大国，新中国建立后的相当长一段时期内，基础教育普及率低下，基数庞大的农村人口文盲率高，这导致中国的劳动力素质难以满足中国从农业国向现代化工业国转型的需要，全面改善基础教育是中国完成人口素质与社会生产转型发展的必要前提之一。这其中也包括教育产业的转型升级。事实上，我们参照美国、德国、日本等西方发达国家的人才战略经验，发现人才的培养是有循序渐进的规律的。中国的国际教育得以发展，同样是建立在社会经济发展水平与全民素质整体提升的基础之上。

2.教育机制创新，民办教育得到重视并不断规范

一是办学体制发生了根本性的变化，从国有化办学逐渐向多元的办学体制转变，其中，民办教育开始在教育领域发挥越来越重要的作用。据教育部统计数据，截至2015年：

全国共有各级各类民办学校16.27万所，比上年增加7435所；招生1636.68万人，比上年增加72.83万人；各类教育在校生达4570.42万人，比上年增加268.52万人。其中：民办普通初中4876所，比上年增加132所；招生170.73万人，比上年增加2.99万人；在校生502.93万人，比上年增加15.92万人。民办普通高中2585所，比上年增加143所；招生94.51万人，比上年增加11.78万人；在校生256.96万人，与上年增加18.31万人。民办高校734所（含独立学院275所），比上年增加6所；招生177.97万人，比上年增加5.01万人；在校生610.90万人，比上年增加23.75万人。民办的其他高等教育机构813所，各类注册学生77.74万人。另外，还有其他民办培训机构2.01万所，898.66万人次接受了培训。^[4]

二是学校的性质从单一的事业型向事业型、产业型并举的方向转变。在计划经济时代，无论是基础教育，还是高等教育，都由国家财政全额拨款，这在一定程度上保证了教育普及的相对公平，也通过行政力量帮助一批新学校迅速建立起来。改革开放后，随着人民生活水平与消费水平的不断提高，对教育的需求也日趋多元，相对有限的国家财政已经越来越难以支持我国教育事业的发展，越来越多的专家学者开始认识到教育实现多元化的客观必要性。事实上，学校的多元化或者一定程度的产业化是客观存在的，西方发达国家将发展教育产业与教育市场作为提高全民教育质量与办学效益的重要手段。而引入市场竞争机制，也能促使公立、民办学校形成良性的竞争。以美国为例，其每年的教育产业总产值高达2000亿美元，居美国所有经济产业的第四位，还提供了200万人的劳动就业机会。而在中国，民办教育的意义不仅仅体现在对财政的作用，在高等教育和基础教育领域，民办教育也为中国相对单一的传统教育模式注入许多新的元素与活力，譬如国际教育与职业教育，其课程体系与育人模式多有借鉴西方发达国家的成熟经验。

三是关于人才评价标准、学校招考制度和对民办教育作用的评价都开始转变。中国从隋唐时期开始实行科举制度，至今天的高考制度以及由其演化而来的各类考试制度，如职业资格考试、职称考试、国家公职人员考试等，从来都没有跳出过“唯分数论”的窠臼。随着中国经济社会发展水平的逐步提升，对人才种类与质量的需求也在进一步提升，加之国际教育理念和国际教育模式的引入，无论是政府还是学界都将人才评价与遴选机制的改革作为教育改革的重要板块纳入相关规划。2017年1月10日由国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》明确指出了我国教育改革中的一些问题：

我国教育改革发展虽然取得了显著成就，但尚不能完全适应人的全面发展和经济社会发展需要，仍存在一些突出问题，主要表现为：科学的教育理念尚未牢固确立，促进学生全面发展的育人模式与环境有待完善，产教融合、科教融合的协同培养机制尚未形成，学生创新创业能力的培养有待加强……^[5]

同时也针对人才评价机制与招考政策提出了要求：

加大高校考试招生制度改革实施力度。积极创造条件，稳妥推进普通高校考试招生制度综合改革试点，逐步在全国推广实施高考综合改革方案，探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制……^[6]

此外，还针对日趋繁荣并且作用逐渐突显的民办教育提出了一系列鼓励政策：

鼓励社会力量进入教育领域。拓展社会力量参与教育发展的渠道和范围。建立更加透明的教育行业准入标准，强化监测监管，鼓励社会力量和民间资本通过多种方式举办学校和教育机构，提供多样化教育产品和服务。发挥市场机制的作用，支持培育教育新业态，扩大教育需求与消费。研究制定相关规范和管理办法，鼓励教育服务外包，引导社会力量为学校提供信息化课程包、实训实习、教师培训、管理支持、质量监测、就业指导等专业化服务，作为政府教育服务的重要补充。^[7]

3.政策环境不断优化，为国际学校健康稳定发展提供根本保障

综观改革开放以来中国国际学校从无到有、从少到多的过程，国际学校也经历了招生对象只面向少部分外籍人员子女到面向所有国人、办学主体从外国使领馆到公立与民办综合多元的转变，而推动这些转变的，除了市场的需求，我国政府也不断出台并逐渐修补完善各种相关政策与法案。

1987年9月1日，外交部和教育部发布《关于外国驻中国使馆开办使馆人员子女学校的暂行规定》，规定驻华大使馆和北京以外地区的外国驻华领事馆可以依规注册开办使馆人员子女学校。在该暂行规定颁布之前，北京部分使馆已经在中国国家领导人与外交部的支持下开办了使馆学校，以解决使馆工作人员子女的上学问题，但相关学校的开办仍属于“特事特办”“一事一批”的管理范畴。该暂行规定的颁布标志着我国在改革开放后正式开始规范国际学校（仍然是只针对使馆人员子女的狭义上的国际学校）的开办与管理。

随着中国经济的不断发展与对外交流的不断扩大，除了外交工作人员之外，来自境外企业与机构、国际社会组织的外国人开始不断进入中国，而只面向使馆工作人员子女开放的使馆学校，不能解决这部分人子女的上学问题。于是，教育部在1995年4月5日发布《关于开办外籍人员子女学校的暂行管理办法》，该办法规定在中国境内合法设立的外国机构、外资企业、国际组织的驻华机构和合法居留的外国人，可以申请开办外籍人员子女学校。国务院在1999年12月5日出台的《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》，则补充了关于台湾同胞投资者或台湾同胞投资企业协会在台湾同胞投资集中地区可以申请设立子女学校的相关规定。随着国际学校开办需求的进一步扩大，为了简化审批程序，教育部同意审批权逐渐下放至地方，2008年，教育部同意委托广东省审批在广东设立港澳人员子女学校；2009年2月，广东省则进一步将在深圳开办港澳籍人员子女学校的审批权下放至深圳市。此后，审批权开始进一步放宽并下放至各省市，国际学校的创办从流程上更加规范与便捷（见表1-1）。

2003年3月1日，国务院颁布了《中外合作办学条例》，该条例规定，中外教育机构可以在中国境内合作举办除义务教育（小学和初中）和特殊性质教育（军事、警察、政治等）之外的各级各类教育机构。在这一政策刺激下，大批公立学校的国际部（班）、课程改革试验班以及教育培训机构举办的面向本地学生的国际课程班迅速发展起来。然而，与整合中外优势教育资源、创新多元化国际教育办学机制的出发点相悖的是，国际部（班）的“野蛮生长”带来教育资源挪为他用、监管缺失以及国有资产流失等问题，不仅没有完成这些公立学校的教育使命，还在一定程度上破坏了教育公平原则。因此，2013年，教育部又出台了《高中阶段国际项目暂行管理办法》草案，明确要求对各类高中国际部（班）从招生、收费等多方面予以规范，对部分不符合规定的国际部（班）进行清理或转制。此后，上海、深圳等地带头陆续出台了配套规定，一方面清理规范现有的公立学校国际部（班），另一方面则不再审批新办公立学校国际部（班）（见表1-2）。

资料来源：中国产业信息网。

政策开始对公立学校开办国际部（班）不断收紧，而市场对国际教育的需求并没有减少，因此，通过社会力量办学成为国际学校创办的主要方式。早在1997年7月31日，国务院就发布了《社会力量办学条例》，规定社会力量可以创办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构，并鼓励社会力量开办可实施义务教育的机构作为国家实施义务教育的补充，但是，任何社会力量开办的教育机构都不得以营利为目的。该条例于1997年10月1日开始实施，于2003年9月1日废止。

2002年12月28日，《民办教育促进法》在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上讨论通过，于2003年9月1日起正式实施，替代了原来的《社会力量办学条例》。《民办教育促进法》先后于2013年6月29日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》中进行第一次修正，于2016年11月7日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》中进行第二次修正。最新修正的《民办教育促进法》于2017年9月1日起正式实施。《民办教育促进法》规定，国家与各级人民政府对民办教育应鼓励、支持并将其纳入国民经济和社会发展规划，要保障民办教育的办学自主权，同时，该法还对民办学校的“营利”与“非营利”性质进行了界定，规定在义务教育阶段之外，社会力量可以创办营利性民办学校等。

国内诸多教育学者与研究人员曾多次讨论过中国民办教育的办学性质与可持续发展问题。第十二届全国政协副秘书长、中国教育学会副会长朱永新博士曾谈道：

我们应该尽快研究吸引民间资本进入教育的鼓励性政策，从民办教育的营利性与非营利性上设计分类制度体系，让捐资办学的民办学校得到政策性资源的最大支持，非捐资、非营利性的民办学校获得清清白白的政府奖励，营利性民办学校坦坦然然地获取经济利益；应该落实办学自主权，在政府、学校之间划分权力边界；应该加强现代化学校制度建设，让有思想、有水平的教育工作者能够真抓实干；让第三方担任评价，建立多元教育评估体系等，用民办教育这条外来的鲇鱼搅活原有的教育。^[8]

《民办教育促进法》（2016年）对中国国际学校的发展影响深远。一方面，其赋予民办学校合法合规进行自主办学的权利，为国际教育在民办学校的土壤上生根发芽提供了基础；另一方面，其突破了《社会力量办学条例》中关于民办学校不得营利的限制，这为民办教育尤其是承担高额办学成本的国际教育，提供了可持续发展的解决路径。

在2017年1月10日国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中，对支持国际教育、国际学校发展的原则，以及对民办教育的支持及规范又进行了较为详细地阐述。譬如，在坚持教育改革创新方面，《国家教育事业发展“十三五”规划》指出要统筹利用国内国际教育资源，广泛借鉴吸收国际先进经验，进一步提升教育对外开放水平，在提高学生文化修养方面，指出要培育青少年学生文化认同和文化自信，加强多元文化教育和国际理解教育，提升跨文化沟通能力。在参与国际教育规则制定方面，强调要加强对各类国际重大教育规则的研究，充分利用国际组织平台，主动在全球教育发展议题上提出新主张、新倡议和新方案等。这些要求都肯定了中国发展国际教育的必要性，从原则上保证了国际教育在中国的发展前景。而对民办国际学校更为重要的利好是，《国家教育事业发展“十三五”规划》在《民办教育促进法》修正后的两个月，再次强调了促进和规范民办教育发展的相关规定：

推进民办学校分类管理。建立非营利性与营利性民办学校分类管理政策体系，实行差别化扶持，加强分类指导和规范管理，推动各类民办学校明确法人属性，明晰产权归属。建立健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，引导社会力量举办非营利性民办学校。推动民办学校适应经济社会发展需要，更新办学理念，深化教育教学改革，提高办学质量。鼓励公办学校、民办学校开展人才交流和深度合作。保障民办学校依法自主办学，完善法人治理结构，健全收费制度、资产管理和财务会计制度，建立教育质量监测、财务监管、风险防控和退出机制，规范民办学校办学秩序，防范办学风险。^[9]

随着中国社会经济的发展与人民对教育需求的不断提高，虽然最新修正的《民办教育促进法》与其他相关法律、政策的贯彻落实和地方配套法规仍然处在不断摸索完善的过程之中，但从国家关于几项法案的宏观调整与社会市场需求来看，国际教育，尤其是民办国际学校将在未来一段较长时间内仍然是国家鼓励与支持的教育形式，是国家人才战略中的重要组成部分。

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注释

[1]中共中央关于教育体制改革的决定.教育部网，1985-05-27.

[2]努力让十三亿人民享有更好更公平的教育：党的十八大以来中国教育改革发展取得显著成就.人民日报，2017-10-17.

[3]中国特色的依法普及九年义务教育之路.中国人大网，2009-02-13.

[4]2015年全国教育事业发展统计公报.教育部网，2016-07-06.

[5]国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知.中国政府网，2017-01-10.

[6]国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知.中国政府网，2017-01-10.

[7]国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知.中国政府网，2017-01-10.

[8]朱永新.用“五大理念”引领“十三五”教育改革发展.中国教育报，2015-11-16.

[9]国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知.中国政府网，2017-01-10.