三 改革开放40年中国立法经验总结

伴随着中国改革开放40年的成功推进，立法工作也得到不断加强和发展。中国特色的立法体制和法律体系逐步形成。反思立法进程，总结立法经验，就是要坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；坚持从国情出发，走中国特色社会主义立法发展道路；坚持以人为本，切实尊重和保障人权；坚持以宪法为依据，使每一项立法都符合宪法精神；坚持立法和改革决策相衔接，将改革纳入法治轨道；坚持民主立法、科学立法、依法立法，提高立法质量。

（一）坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是发展中国特色社会主义民主政治最重要、最根本的原则，也是中国立法工作取得的最重要、最根本的经验。共产党的领导是人民当家作主和民主立法、科学立法、高质立法的根本保证；人民当家作主是社会主义民主政治和民主立法、科学立法、高质立法的本质要求；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，有法可依则是依法治国的前提条件。在中国，法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的具体化、规范化和法律化，立法则是把党的路线方针政策法律化的过程。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过法定程序，才能成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。立法要坚持正确的政治方向，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。在全面推进立法工作、完善中国特色社会主义法律体系的实践进程中，只有坚持这三者的有机统一，才能保证立法工作始终坚持正确方向，实现人民立法和立法为民。

（二）坚持从国情出发，走中国特色社会主义立法发展道路

立法工作是依法治国和社会主义民主政治建设的有机组成部分，是中国特色社会主义的重要内容。因此，立法必须从中国社会主义初级阶段的基本国情出发，深刻认识和正确把握中国发展的阶段性特征，紧紧围绕国家的奋斗目标、根本任务、政策方略、中心工作来开展立法，促进各项事业的顺利发展。当然，立足中国国情，不排除认真研究和借鉴国外立法的有益经验，但不能照抄照搬别国的立法模式。党的十九大的召开，标志着中国进入了新时代，未来的立法工作应围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，服务于新发展理念，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族的伟大复兴提供有力的法治保障。

（三）坚持以人为本，切实尊重和保障人权

中国的立法是反映人民意志、体现人民利益的立法，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是一切立法工作的出发点和落脚点。立法必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到立法为了人民、立法依靠人民、立法保障人民共享发展成果。为此，立法必须致力于消灭贫穷落后，让每个人享有充分的人权，坚持生存权、发展权的首要地位，同时不断发展公民的政治、经济、社会、文化权利，努力实现人的全面发展。2004年《宪法修正案》确立了国家尊重和保障人权的原则，完善了土地征收征用制度，完善了对公民私有财产权和继承权的规定，增加了国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的规定；此外，全国人大常委会以改善民生为重点，统筹推进经济、社会、文化、生态领域的立法，人权的法治保障水平不断提高。

（四）坚持以宪法为依据，使每一项立法都符合宪法精神

宪法是治国安邦的总章程，是国家的根本法，具有最高法律效力，一切立法必须以宪法为根本法律依据，不得同宪法精神、宪法原则以及宪法条文相抵触。坚持依宪立法，这既是依法治国的内在要求，也是保证法治统一和权威的重要前提。只有以宪法为依据，才能使制定的法律符合中国社会发展的规律，符合改革和建设的需要。^[40]在立法过程中，必须严格按照宪法的原则和精神，保障公民的各项权利，合理划分国家机构的权限，规范国家机关及其工作人员的行为，正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系。立法立足于维护最大多数人的最大利益，注意防止不适当地扩大部门的权力和利益或损害公民的合法权益，努力使制定的法律符合各族人民的根本利益和国家的整体利益，有利于保护和促进生产力的发展。^[41]

坚持依宪立法，应当正确处理中央和地方、全局和局部、长远和当前、发达地区和欠发达地区的利益关系，维护好国家的整体利益和人民的根本利益；应当坚持统筹兼顾，正确认识不同利益诉求，正确处理权力与权利的关系，保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。既给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又注意对行政权力进行规范、制约和监督，促进行政机关正确行使权力，保持权力与权利之间的平衡；正确处理权力与权力的关系，坚持权力与责任相统一，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则；正确处理权利与权利的关系，统筹兼顾各方面的利益诉求，促进社会和谐稳定。

坚持依宪立法，必须健全宪法监督机制。党的十八届四中全会决定提出，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。2014年、2015年全国人大常委会相继通过《关于设立国家宪法日的决定》《关于实行宪法宣誓制度的决定》，与此同时，合宪性审查再被提上议事日程。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2018年3月《宪法修正案》将全国人民代表大会下设的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，为建立健全对立法的事前备案审查与事后合宪性、合法性审查相结合的宪法监督机制提供了宪法依据。

（五）坚持立法和改革决策相衔接，将改革纳入法治轨道

立法要适应并服务于经济社会发展和改革开放的需要，是中国立法的一条基本经验，包括坚持立法与改革发展和现代化建设进程相适应，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境；认真总结改革开放和现代化建设的基本经验，把实践证明是正确的经验用宪法法律确认下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，保障和促进经济社会又好又快地发展，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境。对于立法中遇到的问题，要区别不同情况做出处理：改革开放实践经验比较成熟的，通过立法加以深化、细化，做出具体规定；改革开放实践经验尚不成熟，又需要做规定的，立法做出原则规定或授权决定，为进一步改革发展留下空间；对于实践经验缺乏，各方面意见又不一致的，暂不规定，待条件成熟时再行立法。

（六）坚持民主立法、科学立法、依法立法，提高立法质量

民主立法是人民当家作主的内在要求，是把人民的利益诉求和意志主张在民主法治框架下充分表达出来、有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志的重要途径。改革开放以来，在中国立法工作中，立法民主化、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个提法却是在进入21世纪后才正式使用的。九届全国人大四次会议的常委会工作报告提出：“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大以来，第二次会议的常委会工作报告提出“坚持立法为民”，第四次会议的常委会工作报告要求“立法民主化迈出新步伐”，第五次会议的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进”的提法。党的十七大进一步明确提出“要坚持科学立法、民主立法”。可见，民主立法在实践中已逐步成为中国立法工作的基本要求和应当长期坚持的重要经验。

坚持科学立法是中国立法的基本要求。毛泽东说过，“搞宪法是搞科学”。实现科学立法，要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术。坚持科学立法应当尊重立法工作自身的规律，立法工作既着眼于法律的现实可行性，又注意法律的前瞻性；既着眼于通过立法肯定改革成果，又注意为深化改革留有空间和余地；既着眼于加快国家立法的步伐，又注意发挥地方人大依法制定地方性法规的积极性；既着眼于立足于中国国情立法，又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范，相互协调。^[42]

坚持依法立法是保障法制统一的关键，其核心要求就是依照法定的权限和程序立法。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威；推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这是“合宪性审查”和“依法立法”作为维护社会主义法制统一的重要机制和原则，首次在中央文件中被提出。把依法立法与科学立法、民主立法并列为立法原则，这是立法原则上的一大变化，其核心问题就是要解决法出多门、通过法来逐利、部门利益和地方保护主义法律化等问题。

改革开放40年的立法实践证明，只有坚持民主立法，才能保证人民意志、党的意志和国家意志的有机统一；只有坚持科学立法，才能保证立法符合自然规律、中国社会发展规律和立法自身规律的科学要求；只有坚持依法立法，才能保障社会主义法制的统一；只有坚持民主立法、科学立法、依法立法，才能从根本上保证立法质量的提高。

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[1] 李林，中国社会科学院学部委员，法学研究所原所长、研究员；刘小妹，中国社会科学院国际法研究所研究员。

[2] 李林：《改革开放30年与中国立法发展（上）》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2009年第1期。

[3] 《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994，第146页。

[4] 《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978年12月22日）。

[5] 朱恒顺：《人大立法30年：成绩、回顾与展望》，《人大研究》2009年第4期。

[6] 根据国务院新闻办公室2008年2月29日发布的《中国的法治建设》白皮书，其中23件是1979～1982年制定的；根据2013年《全国人大常委会关于废止劳动教养法律规定的决定》，1979年《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》已废止。

[7] 《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年）。

[8] 陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1988年）。

[9] 赵晓耕、沈玮玮：《专业之作：中国三十年（1979—2009）立法检视》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2010年第5期。

[10] 杨尚昆：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1982年）。

[11] 陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1988年）。

[12] 彭冲：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1993年）。

[13] 田纪云：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1998年）。

[14] 李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2003年）。

[15] 李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2003年）。

[16] 吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2008年）。

[17] 吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2011年）。

[18] 陈媛媛：《严格监管 推进环境与经济协调发展——党的十八大以来环境法治建设述评》，《中国环境报》2017年10月13日。

[19] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第3版。

[20] 冯玉军：《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系——习近平立法思想述论》，《法学杂志》2016年第5期。

[21] 《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994，第147页。

[22] 刘小妹：《省级地方立法研究报告——地方立法双重功能的实效》，中国社会科学出版社，2016，第11页。

[23] 李林：《新中国立法60年》，载李林主编《新中国法治建设与法学发展60年》，社会科学文献出版社，2010。

[24] 参见彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社，1998，第64、246页。

[25] 许安标：《论我国立法权限的划分》，《中国法学》1996年第3期。

[26] 严格地说，只有在授权立法的情况下，才可以说行政机关具有所谓“行政立法权”。参见刘松山《国家立法三十年的回顾与展望》，《中国法学》2009年第1期。

[27] 习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013年2月23日），中共中央文献研究室编《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015，第54页。

[28] 冯玉军：《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系——习近平立法思想述论》，《法学杂志》2016年第5期。

[29] 李适时：《进一步加强和改进地方立法工作》，《中国人大》2016年第18期。

[30] 习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015，第51页。

[31] 习近平：《在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》（2014年2月28日），《人民日报》2014年3月1日。

[32] 习近平：《在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的重要讲话》（2014年10月27日），《人民日报》2014年10月28日。

[33] 吴大英等：《中国社会主义立法问题》，群众出版社，1984，第174页。

[34] 彭冲：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1993年）。

[35] 李适时：《关于全国人大常委会的立法工作——十二届全国人大常委会组成人员履职学习第三讲》（2013年6月25日）。

[36] 朱恒顺：《人大立法30年：成绩、回顾与展望》，《人大研究》2009年第4期。

[37] 李适时：《关于全国人大常委会的立法工作——十二届全国人大常委会组成人员履职学习第三讲》（2013年6月25日）。

[38] 《王汉斌访谈录》，中国民主法制出版社，2012，第224～225页。

[39] 数据来源于《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（2017年12月24日），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-12/27/content_2035723.htm。

[40] 田纪云：《第八届全国人大第四次会议全国人大常委会工作报告》（1996年）。

[41] 田纪云：《第九届全国人大第一次会议全国人大常委会工作报告》（1998年）。

[42] 李鹏：《第十届全国人大第一次会议全国人大常委会工作报告》（2003年）。