二 推进立法体制机制改革，立法质量不断提高

改革开放以来，根据《宪法》《立法法》《地方组织法》等关于制定法律、行政法规、地方性法规以及规章的规定，中国逐渐构建起统一而又分层次的立法体制。党的十八大以来，在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，如何更好地发挥立法的引领和推动作用，关系到全面深化改革能否顺利推进，更关系到改革的成果能否巩固和持久。一方面，按照社会经济发展的趋势，不断调整和优化立法体制，包括加强党对立法工作的领导；发挥人大在立法工作中的主导作用；实现立法和改革决策相衔接，将改革渐次纳入法治轨道。另一方面，回应人民群众的最大需求，创新和完善立法机制，推进科学立法、民主立法、依法立法；坚持立、改、废、释、授权并举，使立法更加符合经济社会发展实际；加强备案审查，维护社会主义法制统一。^[20]总之，立法体制机制的改革与完善，是提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系的重要保证。

（一）“统一、分层次”立法体制不断完善

“统一、分层次”的立法制度，其中“统一”是指社会主义法制的统一。具体在中央立法与地方立法的关系上，“统一”是单一制国家结构形式的必然要求，是社会主义法制一致性的体现，它要求的是地方立法不得与国家宪法、法律和行政法规相抵触、下位阶的立法不得与上位阶的立法相抵触。“分层次”是指在宪法之下，中央和地方（民族自治地方）、权力机关和行政机关依法享有制定法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例的权力，这些法律规范共同构成中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的基础和前提。

1.改革开放以来，中央和地方的立法权划分历经了两个阶段

第一个阶段是从1979年《地方组织法》通过至1982年现行《宪法》颁行前的省级地方立法探索阶段，初步形成了中央立法与省级地方立法并存的二元立法体制。1979年以前，中国实行的是高度集中的管理体制，国家立法也不例外。实践中，作为宪法规定的唯一立法机构，全国人大在25年的时间里，只是一届全国人大期间开展过立法工作，从1959年到1966年未立一法。1978年12月，邓小平在党的十一届三中全会上发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，率先提出了地方立法的概念，他说：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”^[21]

1979年7月五届全国人大二次会议通过了《地方组织法》，第一次明确规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、法规、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。从而赋予了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。与此同时，为了尽快恢复社会主义法制，五届全国人大二次会议还通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，审议并通过《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑法》《刑事诉讼法》《中外合资经营企业法》等重要法律。

1979年的大规模立法，拉开了新时期法治建设的序幕，也引发了地方立法的新实践。为落实中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号文件），推进五届全国人大二次会议通过的7部重要法律在地方的实施，履行《地方组织法》赋予的立法职权，从1980年开始，广东、贵州、新疆、山东、辽宁、广西、河南、黑龙江、北京、吉林、浙江、江苏、安徽、内蒙古、宁夏、江西、甘肃、陕西、天津等省（自治区、直辖市）的人大常委会先后开始制定地方性法规及大量的决议和决定，据统计，这一期间省级地方人大及其常委会共制定42件立法（含决议和决定）。^[22]

第二个阶段是从1982年《宪法》颁布至今的“统一、分层次”的立法体制。1982年《宪法》肯定了1979年以来的地方立法实践和立法体制，其第62、67条和第100条分别规定了全国和省级人大及其常委会的法定立法权。1982年宪法的颁行，奠定了中国现行的中央与地方分享立法职权体制的宪法基础，基本上构建了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的立法体制。这一立法体制采取了立法集权的分权体制，其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下，适当地赋予地方以一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。^[23]

1982年12月，五届全国人大五次会议对《地方组织法》进行修改，其中第27条增加规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。1986年《地方组织法》第二次修改，进一步把制定地方性法规的权限扩大到省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。其第7条规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。之后，全国人大及其常委会又先后授权作为经济特区的海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定法规权。至此，中央、省级和较大市“分层次”的立法体制就基本形成了。经过多年的地方立法实践，2000年颁布的《立法法》，确认了“较大的市”的地方立法权。

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2015年3月，《立法法》修改，将有地方立法权的主体扩展为“设区的市”，进一步完善了中国的立法体制。2018年3月，《宪法修正案》第47条规定：“宪法第一百条增加一款，作为第二款：‘设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。’”中央、省级和设区的市“分层次”的立法体制得到宪法的确认和保障。

此外，根据《宪法》《立法法》《民族区域自治法》的规定，中国实行民族区域自治制度，民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例。自治条例与单行条例与一般地方立法的“不抵触”原则不同，其可以变通国家法律和法规。

2.改革开放以来，在最高国家权力机关和行政机关之间的立法权划分方面，呈现出国务院及其部门制定行政法规和规章的权限先扩大再收紧的发展特点

根据1954年《宪法》的规定，国务院不能制定行政法规，其部门也不能制定规章。但党的十一届三中全会后，这一规定既不能适应全国人大及其常委会与国务院之间权限明确、分工合作、互相配合的需要，也不能适应单一制大国中法律规定相对原则，难以适用于全国，须由中央行政机关制定实施细则的需要。^[24]由此，1982年《宪法》第89条明确规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规；第90条规定，国务院的各部、委员会可以根据法律和行政法规发布规章。1982年《宪法》颁行后不久，经济体制改革和对外开放领域遇到的许多问题，都需要制定法律，但条件又不成熟。在这一背景下，彭真创造性地主导全国人大及其常委会对国务院连续进行了三次授权立法。即1983年，六届全国人大常委会第二次会议授权国务院对职工退休退职办法的部分规定进行必要的修改和补充；1984年，六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案的形式发布试行；1985年，六届全国人大第三次会议授权国务院对于有关经济体制和对外开放方面的问题，可以制定暂行的规定或者条例。^[25]这三个授权决定使得国务院不仅直接从宪法规定中获得了独立的行政法规制定权，还从全国人大及其常委会那里获得了对应当制定法律的事项制定行政法规的相当广泛的权力。

随着国务院及其部门制定行政法规和规章权限的获得和不断扩大，特别是随着数量庞大的行政法规和规章对经济社会生活影响的日益深广，对“行政立法权”^[26]的法治约束也提上日程。《立法法》对授权立法从法律保留原则和授权立法规范上，对国务院的行政立法权进行了约束。特别是为了防范“一揽子授权”和“无限期授权”，2015年修改后的《立法法》规定，授权立法应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满六个月前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

（二）加强党对立法工作的领导

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”。习近平总书记指出：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。”^[27]2016年初，党中央出台了《关于加强党领导立法工作的意见》，明确要求有立法权的地方党委领导本地立法工作，并提出党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等内容。

坚持党对立法工作的领导，要全面贯彻落实党中央确定的立法工作目标任务，严格落实立法工作向党中央和省区市党委请示报告制度。需要党中央和省区市党委研究的重大立法事项，法律规章起草及审议中涉及的重大体制、重大政策调整问题等事项，中央和地方立法机关党组应及时向党中央和同级党委请示报告，把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各个方面。中央和地方立法机关党组，应当在所在单位发挥领导核心作用，认真履行政治领导责任，做好理论武装和思想政治工作，负责学习、宣传、贯彻执行党的理论和路线方针政策，贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。^[28]

2016年以来，全国人大常委会认真贯彻落实经党中央批准调整的立法规划，严格落实立法工作向党中央请示报告制度，坚持和体现了党对立法工作的领导。改革开放以来的立法实践证明：只有充分发挥党委凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，立法工作中的重大问题才能得到有效解决；只有坚持党的领导，才能保证党的理论和路线方针政策贯彻执行。

（三）发挥人大在立法工作中的主导作用

发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。党的十八届四中全会决定提出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这是第一次正式以中央文件形式就人大在立法工作中发挥主导作用做出明确规定。2015年3月《立法法》修改，其第51条明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”党的十八大以来，全国人大以及有立法权的地方人大积极创新立法工作体制机制，不断加强对立法工作的组织协调和综合指导，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。全国人大及其常委会积极组织起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案；加强与中央全面深化改革领导小组办公室等有关方面的沟通协调，及时落实推进改革的立法项目。地方人大及其常委会有的通过主导年度立法计划编制，变“等米下锅”为“点菜上桌”，把握法规立项和法案起草主导权；有的建立“立项通知书”机制，向起草部门明确起草重点和要求，规范起草标准；有的建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程“领跑”。^[29]

（四）实现立法和改革决策相衔接

改革与法治是驱动中国发展的“车之两轮，鸟之两翼”，因此立法决策必须与改革决策相一致，立法既要适应、服务改革需要，又要发挥引领和推动作用。习近平总书记强调：“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。”^[30]“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”^[31]应该以法治推动改革，用法治规范改革，推进全面深化改革和法治建设同步、有序、健康发展。具体说来，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。^[32]2015年修改后的《立法法》明确以“发挥立法的引领和推动作用”为宗旨，规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

实现立法和改革决策相衔接，一方面，党中央做出的改革决策与现行法律规定不一致的，应及时修改法律适应改革的需要。2016年，全国人大常委会贯彻落实党中央关于民办学校分类管理改革的决策部署，修改《民办教育促进法》；为给行政审批制度改革和政府职能转变提供法律支持，统筹修改部分法律中同类或者相关的规定，先后审议通过关于修改《节约能源法》等6部法律的决定、关于修改《外资企业法》等4部法律的决定、关于修改《对外贸易法》等12部法律的决定；落实“推动环境保护费改税”、落实“税收法定原则”等改革任务，对《环境保护税法（草案）》进行了审议。2017年，为给行政审批制度改革和政府职能转变提供法律支持，国务院制定《无证无照经营查处办法》《融资担保公司监督管理条例》，修订《建设项目环境保护管理条例》，并先后三次审议通过《国务院关于修改部分行政法规的决定》，对《城市绿化条例》等53部行政法规的部分条款予以修改；围绕“放管服”改革，全国人大常委会亦集中修改了《法官法》等8部法律，统筹修改了《招标投标法》《计量法》；为推进税制改革，全国人大常委会制定了《烟叶税法》《船舶吨税法》，国务院修订了《增值税暂行条例》；为总结司法改革试点经验，巩固司法改革成果，全国人大常委会审议《法官法》《检察官法》修订草案和《人民陪审员法（草案）》，听取和审议“两高”刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告。

另一方面，重要改革举措需要得到法律授权的，全国人大常委会及时按照法律程序予以授权。目前，全国人大常委会以授权决定形式支持相关改革试点工作已逐步形成制度。2016年全国人大常委会通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》5项授权决定来支持相关改革试点工作。2017年全国人民代表大会常务委员会按照党中央的决策部署，先后做出了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》《关于增加〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律的决定》《关于增加〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律的决定》《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》《关于延长授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟州区等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定》等7项授权决定，以确保在法治轨道上推进改革。

（五）立法程序和立法技术日趋完善

中国的立法程序和立法技术是在改革开放以来的立法实践中逐渐建立健全和不断发展完善起来的。改革开放初期，“宪法和全国人民代表大会组织法对立法程序有一些规定，但比较简单”。^[33]1987年《全国人民代表大会常务委员会议事规制》和1989年《全国人民代表大会议事规制》，对全国人民代表大会及其常务委员会的包括法律制定程序在内的议事活动程序和规则，用程序法的形式做了比较具体、明确的规定。2000年《立法法》颁布，从根本上健全和完善了中国的立法程序，标志着中国立法制度建设进入一个新层次。

根据《立法法》和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。

一是提出立法议案的程序。有权向全国人大提出法律案的主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及一个代表团或者30名以上代表联名。国家机关提出的法律案，直接由主席团决定列入会议议程。代表团或者代表联名提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。《立法法》规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议。有权向全国人大常委会提出法律案的主体包括委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员10人以上联名。委员长会议提出的法律案，可直接列入常委会议程；委员长会议之外的机构提出的法律案，由委员长会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。常委会组成人员联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常委会会议议程。提出法律议案的单位要根据每届的常委会立法规划和每年的常委会立法工作计划确定的立法项目，提出有关法律案。七届全国人大常委会加强了立法工作的计划性。1988年制定了五年立法规划，1991年又修订了立法规划。^[34]此后，每届全国人大届初都编制本届常委会立法规划。总体上看，五年立法规划和年度立法工作计划的编制对于增强立法工作的计划性以及推进重点立法项目的进程，起到了重要作用。从完成率看，每届常委会立法规划的一类项目完成率在60%～70%。^[35]

二是法律案的审议程序。审议法律案，是立法程序中最重要的环节。全国人大及其常委会审议法律案的过程，实质是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。首先，建立了全国人大常委会法律案的三审制。1983年3月以前，全国人大常委会通过的法律全部实行的是一审制。^[36]《立法法》规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决，同时规定了一次审议、两次审议、多次审议和终止审议的例外情况。但是，全国人大审议法律案，一般经过一次会议审议后即交付表决。实践证明，实行三审制，对于充分发扬民主，保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议，提高立法质量，十分重要。近年来，由于立法的难度越来越大，一部新的法律案审议的次数超过三次的屡见不鲜，比如，《物权法》常委会审议了7次才提交大会审议，《行政强制法》审议了6次，《证券法》审议了5次，《食品安全法》《监督法》《社会保险法》《国家赔偿法》《侵权责任法》等法律审议了4次。这些法律涉及问题都比较复杂，与人民群众利益密切相关，所以审议极为慎重，反复修改研究。^[37]其次，建立法律委员会统一审议法律案的制度。1982年《全国人大组织法》第37条规定：“法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。”七届全国人大常委会履新伊始，一些专门委员会不赞成法律委员会统一审议法律草案。理由有二：一是各专门委员会对它工作范围内的法律草案更熟悉，应当由该专门委员会为主审议；二是如果由法律委员会统一审议，使法律委员会地位高于其他专门委员会，把专门委员会分为三六九等。八届全国人大期间再次提出同样的问题。经过研究讨论，九届全国人大常委会明确提出，“需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议，使制定的法律与宪法保持一致，与有关法律相衔接，以保持法制的统一。法律委员会实际上就是这样一个立法综合部门”。^[38]《立法法》第18条、第31条对法律委员会统一审议法律草案做了明确规定。实践证明，这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究，也有利于统一立法技术规范，统一协调解决重点难点问题，维护法制的统一。最后，建立关于广泛听取各方面意见的制度，体现民主立法的要求。在立法过程中，除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见，还要认真广泛听取各个方面的意见。《立法法》总结实践经验，对此做了比较全面的规定。主要包括：书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公布法律草案公开征求意见等。其中，书面征求意见是立法过程中的必经程序。法律草案提交常委会审议后，由法制工作委员会向各地方、各部门和有关研究机构、院校发函征求意见，一般针对每一个法律草案要发200多家地方和中央单位征求意见。

三是法律案的表决程序。列入全国人大会议审议的法律案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会审议的法律案，由常委会全体组成人员的过半数通过。全国人大、全国人大常委会表决法律草案一般都采用按电子表决器的方式，宪法修正案的表决必须采用无记名投票的方式。

四是法律的公布程序。法律的公布，是立法的最后一道程序。《宪法》规定，中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

此外，立法后评估制度、专家参与立法制度、立法信息公开制度、立法技术规范等中央和地方立法机制创新，也极大保障了科学立法、民主立法，进一步提高了立法质量。

（六）加强备案审查工作，维护社会主义法制统一

十二届全国人大以来，全国人大常委会将开展备案审查作为履行宪法监督职责的重要工作，建立健全备案审查工作机制和衔接联动机制，开通运行全国统一的备案审查信息平台，依申请审查1206件行政法规、地方性法规、司法解释，依职权审查60件行政法规、128件司法解释，专项审查规定自然保护区的49件地方性法规，并对审查中发现与法律相抵触或者不适当的问题做出了积极稳妥的处理。其中，2017年全国人大常委会的备案审查工作力度大大加强，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1084件，依职权主动审查14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规，指导地方人大对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，总共已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。^[39]2017年12月24日，全国人大常委会还首次听取审议了法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告。综上可见，十二届全国人大高度重视备案审查工作，大力推进了备案审查制度和能力建设，积极发挥了备案审查维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度功能。