四 从确认改革到规范改革

依宪治国是依法治国的核心。而依宪治国的核心就在于将宪法看作一种应然规范，而不仅仅是对现实的确认或者对未来的预期。尽管这一观念上的变化并不如宪法修改本身引人注目，却极为重要，影响极为深远，故有必要从源头做相应梳理。

（一）新中国成立初期的宪法观：现在与未来

新中国成立以来执政党的宪法观念一直发展，在执政过程中逐渐深刻地认识到依宪治国的重要性和必然性。从宪法学的既有研究，尤其是1954年宪法制定之前斯大林的相关建议来看，斯大林的宪法观念对于中国“五四宪法”的发展有一定的影响。不同于西方宪法以应然与实然的区分作为基本出发点，社会主义宪法有其鲜明的特点，即着重区分现在和未来。斯大林的宪法观念就尤其强调现在。他对于宪法的一个论断清楚表明了这一特点。“纲领和宪法有重大的差别。纲领上说的是还没有的东西，是要在将来获得和争取到的东西，相反，宪法上应当说的是已经有的东西，是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来，宪法却是说现在。”^[19]

中国共产党第一代领导人不仅强调现在，也看重未来。在1954年宪法的起草过程中，毛泽东就明确提出应该将过渡时期的总路线和任务写入宪法。在谈到这个问题时毛泽东说：“一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。一九一八年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头一九三六年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的。国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如三大改造之类。”^[20]而刘少奇在有关宪法草案的说明中，非常谨慎地指出宪法应具有纲领性的原因：“宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况，但是为了反映现在的真实状况，就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标，现实生活中的许多事情就不可理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性，就是由于这个原因。”^[21]

强调现在和未来的区分，这种富有社会主义特色的宪法观念，同样决定了1982年以来的五次宪法修改的重心在于确认事实上的社会变迁，确认既发的制度改革，确认经济制度的改革，确认一般法律制度的修改。因此，有中国学者将这种有中国特色的宪法修改称为“确认式修宪”。^[22]受这种确认式宪法修改方式的影响，中国宪法对于社会变迁的回应可能会滞后于一般法律的变迁。比如，1997年刑法修改将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”后，1999年的《宪法修正案》第17条才将“反革命活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。这也被有些学者称为“符合法律的宪法修改”。上述基于某种事实论的宪法修改理念，让宪法的变迁滞后于法律的变迁，更滞后于社会的变迁，因此也就无法解释所谓“良性违宪”的悖论。^[23]综上所述，不论是单纯的肯定事实，即“向后看”，还是预期未来，即“向前看”，这两种宪法观念虽有所不同，但方法论却是一致的。

改革开放以来，学界围绕所谓“摸着石头过河”展开了丰富的研究，都赞同应该不断进行探索、试错，然后再对改革的结果进行制度化。许多学者进而主张改革过程中的法治建设的整体思路采取的是一种经验主义的方法。中央层面的立法大多是以地方的立法经验为基础，等制度试验完成后再从地方和局部上升到国家层面。因此，宪法修改更多的是对改革成果的法律确认。

（二）应然与实然

值得注意的是，“摸着石头过河”这一表述同时也暗含三个应然要求。第一，应该过河；第二，应该摸着石头；第三，应该总结归纳摸石头的过河经验。事实上，有些学者虽然也认可，上述宪法的确认功能无疑是宪法诸多重要功能之一，但过于强调这一确认功能，很可能忽略宪法更为重要的规范功能。事实上，宪法对于公权力的规范功能，乃是宪法最为核心的功能和主要作用。宪法是“治国安邦的总章程”，宪法的制定和修改不仅要“向前看”，为未来提供规范和指引，还要逐渐明确哪些是“应该”，哪些是“不应该”。事实上，在“八二宪法”的修改过程中，上述事实论的宪法观念逐渐被调适，规范论的宪法观念逐渐成为社会共识。这尤其体现在2004年的《宪法修正案》所引入的人权和法治条款。随着法治进程的不断深化，在宪法和法律的轨道上进行改革逐渐成为主流的宪法观念。宪法修改逐渐开始发挥一些“前瞻性”的功能。值得强调的是，这种“前瞻性”的功能不仅仅是对未来的预期，还是对“应该”和“不应该”的说明，即对社会的价值共识进行法律确认，形塑根本规范并提供规范性指引。

（三）依宪治国与依法治国

执政党也深刻意识到，依宪治国的核心就是执政党依宪、依法执政，即处理好“党法”与国法、党权与国权、党员责任与公民义务等关系。1997年党的十五大报告指出，依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。1999年《宪法修正案》更是将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法。2004年胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中明确提出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。”2012年习近平在纪念现行宪法正式施行30周年大会上重申：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”尤其是在社会转型过程中，执政党必须主动、积极增强自身依宪执政的宪法思维和能力，必须充分认识到宪法更是一种规范。社会的不断分化和利益的重新分配使得执政环境愈发错综复杂，各种公共利益愈加分化。坚持把宪法看作规范，坚持依宪治国，执政党才能以不变应万变，面对复杂环境做出合乎宪法的判断和决定。

（四）宪法宣誓与宪法观念

为了深化国家机关工作人员对宪法的认识和理解，宪法宣誓制度迅速被推广并实施。改革开放40年以来，执政党对于宪法的理解在不断深入。同时，国家机关工作人员对于宪法的理解也在不断加强。十八届四中全会提出设立国家宪法日和宪法宣誓制度。2016年7月20日，国务院常务会议通过《国务院及其各部门任命的国家工作人员宪法宣誓组织办法》。这是根据全国人大常委会于2015年7月1日通过的《关于实行宪法宣誓制度的决定》，旨在激励和教育政府公职人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、依法履职尽责，推进法治政府建设。2015年国务院首次举行宪法宣誓仪式，李克强总理监誓，来自38个部门的55名负责人宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗！2018年的宪法修正案更是明文规定了宪法宣誓。可以想见，宪法宣誓这一制度的形式功能和实质作用将更加丰富。

纵观“八二宪法”对于人民形象的设定，可见其中蕴含着一个要求，即保证宪法的实施，必须依靠人民群众的力量。立宪者期望通过人民理解宪法，推动宪法的贯彻实施，因为人民才是宪法发展的根本动力。从“八二宪法”总纲的多个条款可见，宪法上的人民并非等同于消极的、个体分立的公民，在相当程度上乃是一种特殊的国家机关，不仅参加选举、监督人大代表，还有权向国家机关及其工作人员提出意见和批评。因此，提高人民大众的宪法观念和宪法意识具有特别重要的意义。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，将每年12月4日定为国家宪法日，并在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。为了增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国，根据决定提出的建议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定将12月4日设立为国家宪法日。设定国家宪法日的目的是增强宪法观念，提高宪法意识。通过国家设立节日的方式来纪念、庆祝、宣传宪法有助于社会各界深化对宪法内容和含义的直观认识。^[24]通过这些具体的手段和措施，可以提高宪法作为根本法的受关注程度，使宪法观念深入人心，也使社会各界更加重视宪法权威、宪法实施等问题。因此，设定国家宪法日有助于提高宪法观念，保障宪法实施。全国人大常委会决定设立国家宪法日是通过法定程序对政治仪式的一种法律确认。^[25]

然而，中国社会整体尚未完全接受依宪治国的价值理念，社会各界对宪法的认同仍然有待提高。许多国家机关工作人员并未能深刻认识宪法这一根本大法的主要功能在于限制权力和保障权利。因此通过各种方式共同促进宪法认同有重要意义。但是必须承认的是，宪法认同不可能仅仅依靠宣传教育，最为重要的其实是通过专门法律机构来保障宪法的实施。^[26]