二 转型时期的宪法修改和宪法变迁

（一）关于宪法修改的理论

在宪法学理论中，宪法发展不仅指宪法的实施，还包括宪法解释、宪法修改和宪法变迁。其中的宪法修改也被有些学者称为形式性的宪法发展。相对而言，宪法变迁和宪法解释则被称为实质性的宪法发展。当然，相较于静默悄然的宪法变迁，宪法修改更引人关注，因此许多宪法学者围绕之前四次宪法修改分别做了深入阐述。

中国宪法学上的主流学说一般都采用“宪法制定前的制宪权”和“宪法制定后的修宪权”这一两分法，并基于这一划分进而主张修宪权是有限制的。^[9]然而，总结、归纳这四次宪法修改的过程和结构，却可以看到以下三点。第一，“八二宪法”本身是对之前宪法的全面修改。第二，“八二宪法”至今已经完成了从计划经济到市场经济的修改。第三，我国宪法已然具备一种多元复合结构^[10]，甚至可以说有兼容并包、海纳百川的气势。这三方面都是幅度极大的修改和变化，绝非照搬西方的制宪和修宪学说就可以解释清楚，因此还有待于学者深入研究，进而提升到相关理论并总结经验，依此发展出充满中国特色社会主义的宪法修改理论学说。

（二）社会转型、经济体制改革和宪法修改

不应忘记的是，改革开放40年来中国仍然处于社会转型时期。从社会背景来看，“八二宪法”是与社会转型这一历史进程相伴随的。这一历史进程有三个基本特征。第一，中国的改革开放是一种自上而下的转型。第二，这种改革是由作为执政党的中国共产党所主导的有序可控的改革。第三，这种改革的特点在于以市场化改革为先导。即是说，以经济改革带动政治体制改革。苏东剧变的惨剧清楚地告诉我们，在社会主义国家进行市场化改革的风险很大。因此执政党一直坚持采取类似经验主义的做法，即试图进行一种有序可控的改革，以此来尽量降低改革成本，避免社会动荡，保持社会稳定，确保宪法和法律体系的有效运作。^[11]

上述关于社会和政治稳定的诉求直接影响了宪法修改。1998年12月，时任全国人大常委会委员长的李鹏在修改宪法征求专家意见座谈会上指出：“修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已经成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。”1999年3月《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案（草案）审议情况的说明》指出：“属于可改可不改的内容，可以不作修改。”2004年3月《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》也指出：“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改”。回顾历次宪法修改，可以发现其中一贯的基本态度就是坚持宪法修改的“绝对必要性原则”，最大可能地维护和实现政治和法律格局的有序稳定，这种对于宪法修改的谨慎态度已经成为指导历次宪法修改的一个主流宪法观念。

对于修宪的态度逐渐形成社会共识，进而决定了中国宪法的修改更多是以“小步快跑”的方式来逐步推进的。通过考察改革开放以来经济体制改革和宪法修改之间的关系，就会发现宪法修改比经济体制改革相对延迟，甚至滞后于一般法律的修改。因而有学者将这一独特的现象称为所谓“良性违宪”。然而，如果关注从经济体制改革到国家治理现代化这一转变过程，不难发现宪法修改的“相对延迟”现象也在发生改变，总的趋势很可能由过去的“后置”和“确认”变为“紧随”甚至“引导”。在这种形势下，如何妥当而精准地把握宪法修改的“幅度”？如何在一脉相承和与时俱进之间妥当地实现宪法修改？对此，应充分吸取经济体制改革过程中所获得的经验，应更谨慎分析宪法修改、宪法变迁和既有宪法条款之间“变与不变”的复杂关系。

十分清楚的是，中国的转型过程长期以经济改革为中心。与之相适应的是，中国宪法中诸多经济条款长期都是修改的重点。翻看1982年之后的宪法修正案，清晰可见建立市场经济体制是宪法修改的核心任务和目标。其方法主要是通过宪法修改确立经济关系的变化。为了维护政治秩序稳定，这些宪法修改更多地体现为对经济体制改革的确认，保持政治制度不变。这也是中国模式的经济改革没有引发政治动荡的原因。另一方面，经济基础的变化也会进一步影响宪法制度的转型。宪法并非单向度地接受、认可已然发生的改革。

在市场化改革尚未完成前，宪法修改以经济体制为主。一旦市场化改革基本完成，宪法修改的内容就不限于经济体制，也逐渐包括其他领域。回顾现行宪法前四次修改，大致符合这种逻辑。1997年，党的十五大提出了“依法治国”方略。据此，中共中央提出应当以党的十五大报告为依据，对宪法部分内容做相应修改。1999年，第九届全国人民代表大会第二次会议通过《宪法修正案》，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进《宪法》。全国人大常委会副委员长田纪云在《宪法修正案》的说明中指出：依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障；将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进《宪法》，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设，具有重要的意义。

（三）尚待激活的宪法解释

相对于持续且频率稳定的宪法修改，宪法解释的频率明显很低。1999年九届全国人大二次会议在宪法修改的审议过程中，有些人大代表对《宪法修正案（草案）》提出了一些修改建议。对此，大会主席团认为这些建议可以通过宪法解释得以彰显。在2004年宪法修改过程中，这种对于宪法解释和宪法修改之间关系的思考得到延续。全国人大常委会副委员长王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中指出：“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的，可以通过宪法解释予以明确的不改。”值得强调的是，宪法实施与宪法修改、宪法变迁，是相辅相成、紧密联系的。“八二宪法”的发展过程中，中国的政治、社会和经济关系有了翻天覆地的变化，国家机关职权范围做了相应调整，不同法律相互影响，公民基本权利和义务获得显著发展。中国宪法在形式层面的发展十分清晰，甚至有某种节奏感，但是相较而言，以宪法解释为主的实质层面上的宪法发展，却显得有些过于安静。有些学者认为，宪法解释和宪法变迁所促成的乃是宪法的实质发展，而宪法修改仅仅是形式上、文本上的变化。宪法频繁修改，常与之相伴随的是宪法解释的消极和沉默。这种观点甚至认为，涉及基本权利等核心条文的宪法发展，主要是以宪法解释等方式来实现，而宪法修改的角色和作用相对较少。^[12]