第二节 从法律层面看以色列阿拉伯公民的地位

1948年5月14日，犹太复国主义运动领导人、以色列的国父本-古里安在特拉维夫宣读《独立宣言》，向全世界宣告以色列国的成立：“从今天午夜，犹太历5708年以珥月六日，即1948年5月15日零时委任统治结束之时起到根据宪法（由民选的制宪会议不晚于1948年10月1日通过）产生的国家机关接管政权为止，全国委员会将行使国家临时委员会的职权，它的执行机关——全国行政委员会将行使犹太人国家临时政府的职权。这一犹太人国家取名为以色列国。”

图2-2 本-古里安宣告以色列国建立

资料来源：Rudi Weissenstein-Israel Ministry of Foreign Affairs，Public Domain，https：//commons.wikimedia.org/w/index.php？curid=33261039.

该《独立宣言》中提到的制宪会议（即以色列第一届国会，Knesset）选出来了，但没有通过宪法。这是因为建国初期犹太人内部三大阵营（社会民主党阵营、中产阶级阵营和犹太宗教阵营）在立国思想和国家疆界上存在严重分歧，^[8]比如犹太复国主义者希望建立一个具有社会主义特色的世俗国家，而以正统派犹太教（Orthodox Judaism）为主的宗教力量则坚持以犹太教规作为国家运行的规范，各方冲突十分尖锐，导致制宪会议迟迟无法得出一致的结论。终于在1950年6月13日，在经过一系列冗长的磋商与博弈后，由依察尔·哈拉里（Yizhar Harari）提出的方案得到了各方的认同，即“哈拉里决定”。决定内容包括：暂不进行成文法典的编纂，而是由以色列国会的“宪法和法律委员会”（Constitution and Law Committee）准备并提交给国会一系列基本法（Basic Laws），由国会通过并公布，作为“基本法体系”的组成部分，行使宪法的功能。自1950年第一部基本法《回归法》颁布至今，60余年间，以色列国会总共颁布了12部基本法，包括：《回归法》（1950年）、《国会法》（1958年）、《国家土地法》（1960年）、《总统法》（1964年）、《政府法》（1968年颁布，1992年重新颁布，2001年颁布修正案）、《国家经济法》（1975年）、《国防法》（1976年）、《耶路撒冷法》（1980年）、《司法制度法》（1984年）、《国家审计法》（1988年）、《人的尊严与自由法》（1992年）、《职业自由法》（1992年首次颁布，1994年重新颁布）和《公投法》（2014年）。

关注各基本法通过的时间，可以发现，在以色列建国后非常长的一段时间内都没有通过任何有关人权的基本法，直到1992年才通过《人的尊严与自由法》和《职业自由法》。可以说，人权法在以色列姗姗来迟的一个重要原因就是以色列境内阿拉伯少数民族的存在。在建国初期，为了维护新生国家的安全，自1948年建国至1967年，以色列国家将生活在境内却“属于敌对阵营”的阿拉伯少数民族置于严格的军事管制之下。军事管制的各项规定明显违背了保护人权的原则，因此无法明确写入宪法中。而长达数十年的人权基本法的缺失，实际上是在模糊法律的边界，钻法律的空子。从以生存为首要原则的以色列国的角度来看，这无疑是符合其国家和犹太主体民族利益的；但从少数民族方面来看，这是对其生存权的侵犯。

长期的人权法缺失对以色列阿拉伯公民的权益造成一定危害，但已有的法律涉及以色列阿拉伯公民时又是如何规定的呢？下文我将讨论以色列除人权法之外的法律法规对以色列阿拉伯公民的影响。

一 基本法规定的平等原则及犹太民族享有的“积极歧视”

《独立宣言》作为以色列国家的第一个正式官方文件，拥有基本法的地位。《独立宣言》除了强调犹太民族建立犹太国家有着“天赋的和历史的权利”并由联合国决议赋予合法性之外，也明确了这一新生国家的根本性质——以色列将是一个犹太人的国家，并“将向散居世界各国的犹太人敞开移居的大门”。除了犹太性之外，《独立宣言》还规定了以色列国家的民主性，“[以色列国家]将全力促进国家的发展以造福所有的居民”，“将以自由、正义、和平作为自己的基础，不因信仰、种族和性别而对公民加以区分，将在全体公民中实现彻底的社会和政治权利的平等”。而在《独立宣言》的结尾部分，犹太国的缔造者们对当地的非犹太居民发出呼吁：“尽管几个月来我们一直遭到猛烈的攻击，我们仍号召生活在以色列地的阿拉伯居民起来维护和平，并在享有平等公民权利以及在各种临时和永久的国家机关中拥有相应代表权的基础上为国家的发展建设贡献出他们的力量。”《独立宣言》中的这几条原则，即以色列国家的犹太性、民主性和“遭受攻击”特性，共同成为后来所有关于以色列少数民族政策及以色列阿拉伯公民地位的讨论的基础原则。

以色列国家的犹太性和民主性在其他法律中也得到强调，如在1985年通过的基本法《国会法》修正案中就明确规定，如果一个政党明示或暗示以下三条原则中的任一条：①否认以色列国作为犹太民族的国家的属性，②否认以色列国的民主本质，③煽动种族主义，其便不能参加国会选举。^[9]

平等原则是《独立宣言》中存在较大争议的一项原则。其实这并非一句空洞的口号，而是一项在司法体系（包括在立法程序及司法判决）中得到遵守的基本原则。在以色列有诸多法律法规，如《就业服务法》（The Employment Service Law，1959）及《高等教育委员会规则》（Higher Education Council Rules，1964）中都明确规定不得因种族、性别、民族和社会阶层而对雇员或者学生加以区别对待。但并非所有的国家法律都彻底贯彻了平等原则。不平等的法律既包括基本法也涉及普通法律。下面将从具体的法律来进行分析。

以色列的第一部基本法——《回归法》在1950年就被通过，可以说它定义了以色列作为犹太人民族家园的性质，是以色列法律体系中最“明目张胆”区别对待犹太人与非犹太人的，也是最为以色列阿拉伯公民所诟病的“歧视性”基本法。依照《回归法》，凡是犹太人（其生母为犹太人或皈依犹太教者）及其配偶、儿孙，及儿孙的配偶，均有权移民到以色列并取得国籍（原为犹太人但自愿皈依其他宗教者除外）。^[10]回归以色列的权利与公民身份无关，而是一项基于民族属性的犹太人独享权利，这与《独立宣言》中所承诺的全体公民平等的原则是相悖的。很多人因《回归法》攻击以色列的民主性，称其是带有民族歧视的法律，其目的是减少非犹太人在国家中的存在，以保持犹太人口的优势。^[11]但以色列方面则称，《回归法》并未歧视非犹太公民，而是针对犹太民族的“积极歧视”，非犹太人可以通过《国籍法》所规定的其他途径得到以色列的国籍。理论上确实如此，非犹太人可以通过婚姻等方式取得以色列国籍，但在实际上，非犹太人（尤其是阿拉伯人）要想在以色列居留是非常艰难的。

以跟《回归法》关系紧密的《国籍法》为例，有别于犹太人得到的“积极歧视”，非犹太人（主要是阿拉伯人）要得到以色列国籍要满足以下特定条件。《国籍法》第三条规定：

a.一个人，在以色列建国前夕是一名巴勒斯坦公民，但不能依照《国籍法》第二条^[12]成为以色列公民的，从以色列建国之日起成为以色列公民，如果他满足

1.在1952年3月1日按照1949年《居民登记条例》（Registration of Residents Ordinance）进行登记，并且

2.他在本法生效日居住在以色列，并且

3.从以色列建国时到本法生效之日一直生活在以色列国土或在建国之后成为以色列国土的地方，或在此期间合法进入以色列。

b.一个人，在以色列建国后直到本法生效之日期间出生，其父或其母按照条款a成为以色列公民的，则他从出生之日起取得以色列国籍。^[13]

没有出生在以色列的非犹太人必须同时满足以上条件才能得到以色列国籍，这些条件有效地阻止了那些在战争期间逃离或者被驱逐到周边国家和地区的巴勒斯坦难民回归成为以色列公民。1980年《国籍法》修正案通过，第三条没有变化，但增加了3A条款：

1.他不能根据其他条款得到以色列国籍；

2.他在以色列建国之前是巴勒斯坦公民；

3.1952年7月14日时他是以色列居民，在“人口登记册”登记；

4.在修正案生效之日他是以色列居民，在“人口登记册”登记；

5.他不是《反渗透法》中列出国家^[14]的公民。

对于在以色列建国后出生的阿拉伯人，1980年《国籍法》修正案的条款有所放松，需要满足以下三个条件：

1.他不能根据其他条款得到以色列国籍；

2.在修正案生效之日他是以色列居民，在“人口登记册”登记；

3.他是满足上面5个条件中前3条的人的孩子。

1980年修正案实际上对1952年《国籍法》中第三条a3款所规定的这个人从以色列建国到《国籍法》生效期间必须一直在以色列这一严苛条件有所宽限。1980年修正案中对于出生在以色列的人有新的规定，不论是犹太人还是非犹太人，只要其父母中有一方是以色列公民则可以拥有以色列国籍。

不管是在1952年《国籍法》中还是其之后的修正案中，我们都可以注意到以色列非常强调居民登记。继1949年《居民登记条例》之后，1965年以色列正式通过《居民登记法》（Population Registry Law），要求所有居民必须登记，登记的细节包括“民族”和宗教信仰。16岁以上的公民出行须携带内务部颁发的身份证，其中标明“民族”，但没有宗教信仰细节。当然在身份证上标明民族成分并非以色列独有，但在以色列却有两个意义：安全方面——阿拉伯人被认为是潜在的安全威胁，犹太人则不是；防止不同民族间的同化——区别不同民族、不鼓励民族间的融合。^[15]

二 一些被赋予部分国家职能的犹太组织

有关国籍的法律——《回归法》及《国籍法》，是以色列唯一明确区别对待犹太人和非犹太人的法律，但还有一些法律将部分国家职能赋予犹太组织，理所当然地将阿拉伯公民排除在这些法律所涉及的权利和服务适用对象之外。在以色列，主要是以下三个犹太组织行使了部分国家职能。

1.世界犹太复国主义组织（World Zionist Organization）

世界犹太复国主义组织成立于1897年第一届犹太复国主义大会，西奥多·赫茨尔是其创始人。在以色列建国之前，世界犹太复国主义组织是巴勒斯坦及全世界犹太复国主义运动政治活动的框架组织，直到现在也是犹太复国主义运动在以色列及全世界的正式代表机构。

2.犹太代办处（Jewish Agency）

英国委任统治期间（1917～1948年），犹太代办处是代表巴勒斯坦犹太人利益的“形成中的国家雏形”。1929年之前由世界犹太复国主义组织兼任犹太代办处，之后犹太代办处成为一个跟世界犹太复国主义组织关系极为密切的独立机构，1942年再次与世界犹太复国主义组织合并。犹太代办处对以色列1948年建国起到至关重要的领导作用，组织犹太人在巴勒斯坦定居，并负责接收新移民及社团成员的教育等事宜。

3.犹太民族基金会（Jewish National Fund）

犹太民族基金会于1901年第五届世界犹太复国主义大会成立，其目标是为犹太人在巴勒斯坦和叙利亚购买土地以满足犹太定居的需要。该组织是世界犹太复国主义组织的正式组成部分，但独立在伦敦注册为有限公司。土地问题是以色列阿拉伯人跟以色列国家最大的矛盾所在，我们将在后面章节专门就土地问题进行讨论。

上述三个组织/机构，原本就是以色列国家尚未正式成立时代替其行使本该属于国家的职能的组织和机构，在以色列国建立后本来应该由国家部门来接手这些组织及机构的职责和权力，但以色列国并没有这样做，而是通过一系列立法，如1952年的《世界犹太复国主义组织-犹太代办处（地位）法》[World Zionist Organization-Jewish Agency（Status）Law]和1953年的《犹太民族基金会法》等，赋予这些组织以正式地位继续行使部分国家职能。以色列首任总理本-古里安曾明确称：“在以色列国内赋予犹太复国主义组织以权力和地位来开展某些标准的国家活动，是必要的——如移民和定居事宜，尤其是在以色列国内。”^[16]

世界犹太复国主义组织在以色列建国之后仍然继续在其传统领域运作，以求实现犹太复国主义的政治目标，主要从事“开发土地及定居、吸收世界各地的犹太移民并协调所有跟以上事宜有关的犹太组织和机构的活动”。^[17]

通过赋予犹太组织和机构以部分重要的国家职能，以色列建国后的犹太定居事业及与其密不可分的土地管理、农业扶持等，其服务对象就被限定在犹太人内部了，而以色列阿拉伯人（绝大多数是农业人口）及阿拉伯村庄都被排除在多项本应面对全体国民的“国家支持”之外。比如在以色列的农业定居计划，就是由农业部和犹太代办处的官员共同制定的；针对新的农业定居点的土地支持来自犹太民族基金，通路、通水、通电则由犹太代办处资助，农业生产所需的设备、原材料、种子、肥料等贷款和补贴也由犹太代办处提供，农业区的工业化进程也是由犹太代办处提供相应资金。^[18]

土地作为最重要的生产资料，也是以色列阿拉伯人受到最不公平待遇的方面。土地问题作为最影响以色列阿拉伯少数民族和国家关系的重要事件将在下文分章单独讨论，在此只做简单介绍。通过立法及一系列繁琐的手续，以色列的国有土地都属于一个相当于犹太民族基金（注册地为英国）的以色列子公司KKL（Keren Kayemeth LeIsrael，Israeli National Fund）。国有土地禁止出售，而是以租借的形式给个人及集体使用，但犹太民族基金明确规定禁止将国有土地租给非犹太人。阿拉伯个人及集体，尽管是以色列的公民，但无法从国家得到任何土地。相反，国家还通过各种手段征用、剥夺阿拉伯人的私有土地，有关土地的冲突是以色列阿拉伯人跟以色列国家最大的矛盾所在。

除了以上介绍的公开区别对待犹太人和阿拉伯人的有关法律之外，以色列阿拉伯人还受到具有隐蔽性的法律歧视。

三 具有隐蔽性歧视的法律将绝大多数阿拉伯人排除在一些权利和优待之外

在以色列，有些法律规定的适用对象不是全体公民，而是有所限定的，通过对限定条件的设置，可以把以色列阿拉伯人自然而然地排除在外。比如，有些法律法规的服务对象是服过兵役的人，但由于绝大多数以色列阿拉伯人不服兵役，因此这些法律及规章中所涉及的待遇就不适用于阿拉伯公民。

如《回归工作法》（Return to Work Law，1949）的1970年修正案规定，以色列士兵或其家庭可以得到给未成年孩子的补贴，而其中对士兵的定义是：“现在正在或曾经在以色列国防军、以色列警察及监狱服役的人，包括那些在1948年5月14日之前在后来被以色列国防部确认的武装力量服过役的。”^[19]该法规定士兵及其家庭成员（配偶、子女及父母）可以从第三个孩子开始得到以色列国民保险机构向全体公民提供的未成年孩子常规补贴之外的补贴，而如上所分析，绝大多数阿拉伯家庭根本无法享受这个额外补贴。^[20]再如《退伍军人法》（Discharged Soldiers Law，1984）规定，相比于非退伍人员，退伍人员可以享受如下特权：①在就业办公室（Labor Exchange）派遣工作时，某些种类的工作，退伍士兵相对于非退伍士兵享有优先权；②某些具有公众性质的工作，在退伍人员符合工作要求并与非退伍人员具备同等条件时，具有优先权；③退伍人员在参加国立职业培训课程录取方面有优先权；④退伍人员在参加国立职业培训课程时可减免部分学费，参加非国立的职业培训课程时则享受补贴；⑤退伍人员可以得到国家补贴以完成高中学业；⑥若符合大学的入学要求或符合宿舍申请条件，退伍人员在上大学、申请大学宿舍方面有优先权；⑦退伍人员在接受高等教育时可申请学费贷款；⑧购房时退伍人员可得到更多国家贴息贷款；等等。

一般来说，将公民权利与义务挂钩本无可厚非，但在以色列，兵役并不是阿拉伯人主动的选择，除个别社团之外（德鲁兹社团），以色列国防部并不向适龄阿拉伯公民发入伍通知。^[21]而从另一个角度看，在以色列不服兵役的并非只有阿拉伯公民，而跟阿拉伯人一样不服兵役，却能享受这些待遇甚至更为优厚待遇的极端正统派犹太教徒，则旁证了这些法律规章针对阿拉伯人确有歧视。^[22]据以色列阿拉伯少数民族权利法律中心（ADALAH）统计，截至2017年9月在以色列已有65条对阿拉伯公民具有歧视性和不公正待遇的法律。^[23]

本节介绍了以色列阿拉伯公民地位的变化及有关的国家法律，可以说阿拉伯人在以色列经历了一个从非公民到权利不完整的二等公民这样一个发展过程，至今仍然受到一些显性和隐性的歧视和不平等对待。