5. 公共利益

【专业解读】

宪法、法律均规定地方政府实施不动产征收的前提是为公共利益之需要, 2011年施行的《征收条例》第一次对公共利益进行了界定。

应该说, 鉴于我国社会、经济发展的现状, 界定公共利益是比较困难的。但笔者认为, 公共利益应反映广大公众之意思及利益, 应当排斥经营性的项目。《征收条例》第8条使用了列举、概括式的方法对公共利益进行了界定, 并没有用排除式来限制对公共利益的扩大适用。特别是《征收条例》第8条第5项的规定, 虽然有“危房集中、基础设施落后”的限定条件, 但“旧城区改建”的弹性空间确实比较大, 各种各样的征收拆迁活动, 似乎都可以装进去。所以,《征收条例》第8条对公共利益的界定并不严谨。

需要指出的是, 谁来决定项目的“公共利益”属性, 认定“公共利益”的程序, 特别是如何保障被征收人的话语权等, 目前也没有明确的规范。

当然, 因公共利益或商业利益项目的建设活动, 并不一定影响不动产权人获得的补偿利益。即便是商业利益的建设活动, 开发商与被拆迁人进行的协商谈判, 同样也考验着被拆迁人的协商谈判等综合应对能力。

【案例评析】

基本案情

原告宣某某等18人系浙江省衢州市柯城区卫宁巷1号 (原14号) 衢州府山中学教工宿舍楼的住户。 2002年12月9日, 衢州市发展计划委员会根据第三人建设银行衢州分行 (以下简称衢州分行) 的报告, 经审查同意衢州分行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目。同日, 衢州市规划局制定建设项目选址意见, 衢州分行为扩大营业用房等, 拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中学教工宿舍楼, 改建为露天停车场, 具体按规划详图实施。18日, 衢州市规划局又规划出衢州分行扩建营业用房建设用地平面红线图。 20日, 衢州市规划局发出建设用地规划许可证, 衢州分行建设项目用地面积756平方米。 25日, 被告衢州市国土资源局 (以下简称衢州市国土局) 请示收回衢州府山中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187. 6平方米, 报衢州市人民政府审批同意。同月31日, 衢州市国土局作出衢市国土 (2002) 37号《收回国有土地使用权通知》 (以下简称《通知》 ) , 并告知宣某某等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称, 但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服, 提起行政诉讼。

司法裁判

浙江省衢州市柯城区人民法院作出了 (2003) 柯行初字第8号《行政判决书》, 判决认为: 被告衢州市国土局作出《通知》时, 虽然说明了该通知所依据的法律名称, 但并未引用具体法律条款。在庭审过程中, 被告辩称系依据《土地管理法》第58条第1款作出被诉具体行政行为。 《土地管理法》第58条第1款规定:“有下列情况之一的, 由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准, 可以收回国有土地使用权:(一) 为公共利益需要使用土地的;(二) 为实施城市规划进行旧城区改建, 需要调整使用土地的……” 衢州市国土局作为土地行政主管部门, 有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整, 但其行使职权时必须具有明确的法律依据。被告在作出《通知》时, 仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的, 但并未引用具体的法律条款, 故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据, 属于适用法律错误。本案中, 衢州市国土局提供的衢州市发展计划委员会 (2002) 35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》 《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据, 难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第58条第1款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改建, 需要调整使用土地”的情形, 主要证据不足, 故被告主张其作出的《通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定, 在行政诉讼中, 被告对其作出的具体行政行为承担举证责任, 被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据的, 应当认定该具体行政行为没有证据和依据。综上, 被告作出的收回国有土地使用权具体行政行为主要证据不足, 适用法律错误。遂判决撤销被告衢州市国土资源局于2002年12月31日作出的衢市国土 ( 2002) 第37号《收回国有土地使用权通知》。

简要评述

正确界定和适用“公共利益”, 对于维护人民群众的合法权益十分必要。征收需要符合公共利益之目的, 行政机关对此需要提供证据加以证明。本案中,被告提供的证据不足以证明因公共利益建设项目需要, 法院继而作出撤销的判决。笔者注意到, 这个案件的判决还是比较早的。在当前城镇化热潮下, 法院对不动产征收决定案件进行审理时, 是否符合“公共利益”, 也是合法性审查的一个方面。

【实务应对】

实践中, 存在商品房开发建设项目以“旧村改造”“旧城改造”“棚户区改造”等名义实施征收的情况。被征收人要详细了解实施征收的具体建设项目,以及发展、规划、国土等职能部门作出的项目材料。如果是为商业利益的开发建设, 被征收人可以在地方政府举行的听证会上, 或在法院审理征收决定、征收补偿决定案件的庭审中, 提出法律意见。

【法规链接】

《宪法》

第10条 国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

《民法总则》

第117条 为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的, 应当给予公平、合理的补偿。

《物权法》

第42条 为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

《循环经济促进法》

第25条 城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者, 应当采取措施, 加强建筑物维护管理, 延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准,在合理使用寿命内的建筑物, 除为了公共利益的需要外, 城市人民政府不得决定拆除。

《城市房地产管理法》

第6条 为了公共利益的需要, 国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋, 并依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益; 征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

《土地管理法》

第2条 国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

《征收条例》

第2条 为了公共利益的需要, 征收国有土地上单位、个人的房屋, 应当对被征收房屋所有权人 (以下称被征收人) 给予公平补偿。

第8条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一, 确需征收房屋的, 由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

(一) 国防和外交的需要;

(二) 由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

(三) 由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

(四) 由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

(五) 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

(六) 法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。