4. 被征收补偿安置的主体

【专业解读】

在地方政府实施的不动产征收活动中, 被征收补偿安置的主体应是建筑物及附着物的所有权人、集体土地所有权人、土地使用权人以及实际的土地使用人和房屋等建筑物的使用人 (承租人或集体土地流转后的实际承包经营者)。

《征收条例》第2条规定了被征收人为房屋所有权人。根据房地一体的基本物权原则, 以及《征收条例》规定的精神, 被征收人应当为房屋所有权人以及土地使用权人。当然, 房屋所有权人和土地使用权人一般是统一的。《不动产登记暂行条例》实施以后, 房屋所有权人、土地使用权人被称为不动产产权人。笔者认为, 被征收人这个法律概念仅限于房屋所有权人、土地使用权人, 并不妥当, 还应包括不动产的承租人或集体土地流转后实际的承包经营者。因为地方政府实施的征收活动, 必然影响其合法权益, 地方政府亦应当给予公平合理的补偿。另外, 公房租赁人是我国计划经济特殊时期福利分房的承租人, 享有长期缴纳低房租居住该房屋的权利。鉴于公房租赁的特殊历史遗留情况, 公房租赁具有一定的物权属性。在对承租公房的征收活动中, 承租人一般视为被征收人, 或补交一定的费用后, 视为房屋的产权人。

《拆迁条例》第13条、第16条、第27条、第31条、第32条、第33条等规定了如何对承租人进行拆迁补偿安置。而《征收条例》取代了《拆迁条例》后, 《征收条例》只规定了对房屋所有权人进行补偿安置, 没有规定对承租人进行补偿安置。故有人认为, 《征收条例》实施后, 对承租人就不需要进行补偿安置了, 此观点显然是错误的。 《征收条例》取代了《拆迁条例》, 是理顺了征收的法律关系。虽然对于承租人的补偿安置没有作出明确规定, 但根据《物权法》 《合同法》之规定, 征收时要对承租人给予公平、合理的补偿。从《物权法》第42条、第117条、第121条之规定, 我们可以看出, 租赁不动产是承租人的用益物权, 征收不动产应当对用益物权人进行补偿。根据《物权法》第28条及《合同法》第229条之规定, 征收决定导致不动产权人发生变化, 并不会改变原租赁法律关系。根据《合同法》第93条、第94条、第97条、第107条等以及租赁协议之约定, 应当对承租人的损失进行合理补偿。笔者认为, 为最大限度地发挥不动产的物权效用, 在社会经济生活中大量地出现对不动产的租赁, 对承租人的征收补偿问题, 应在征收法律法规中予以明确, 以保护承租人的征收补偿权益。

【案例评析】

基本案情

2008年2月23日, 某养殖合作社与湖北省某村村委会签订了一份《蛋鸡养殖场协议》 , 约定某养殖合作社租用该村集体土地10亩, 租赁期限为10年,每年租金7000元。经湖北省人民政府批准, 该村所在县人民政府于2012年底启动工业园土地征收工作, 某养殖合作社所租赁土地属于被征地范围。考虑到某养殖合作社因此受到影响, 经协商, 双方同意聘请某房地产评估咨询有限公司为第三方评估机构, 对某养殖合作社养鸡场的固定资产进行评估。该房地产评估咨询有限公司对某养殖合作社固定资产评估为249. 7万元。某养殖合作社不服该评估结论, 认为该评估结果没有包含蛋鸡损失、新选址补偿费、搬迁费及建筑物楼层补偿等等。双方当事人于2016年5月6日再次协商未果。相关单位向县人民政府报送了关于养鸡场请求补偿的处理意见。县人民政府对某养殖合作社的补偿请求未予处理, 某养殖合作社遂提起诉讼, 请求确认县人民政府征收其养鸡场所租用的集体土地后对地上附着物不予征收及补偿的行政行为违法, 责令县政府向其支付因征收养鸡场所租用的集体土地应当支付的地上附着物补偿费。

司法裁判

湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院判决认为: 根据《中华人民共和国土地管理法》第46条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》 (以下简称《土地管理法实施条例》 ) 第25条规定, 被征收土地的所有权人、使用人权应当在公告规定的期限内, 持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。某养殖合作社并非征收土地的所有权人或使用权人, 其租赁土地因征收所造成的土地上附着物损失, 应由该土地所有权人或使用权人向县人民政府申请征地补偿。至于某养殖合作社因租赁农村集体土地导致的损失, 应属于民事纠纷, 可以提起民事诉讼。因此, 某养殖合作社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第25条、第49条的规定, 不是本案适格主体,应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》第3条第1款第1项规定, 遂裁定驳回某养殖合作社的起诉。某养殖合作社不服, 提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为: 某养殖合作社是否具备原告诉讼主体资格是本案的争议焦点。本案的被诉行政行为是县政府对村属集体土地进行征收补偿的行为, 某养殖合作社并非该征收补偿行为的行政相对人, 其对该行政行为提起诉讼, 必须与其有法律上的利害关系。而且, 行政诉讼乃公法上之诉讼,上述法律上的利害关系, 也仅指公法上的利害关系, 一般不包括私法上的利害关系。本案中, 某养殖合作社租赁农村集体土地进行经营因政府征收行为无法实现租赁合同目的系民事争议, 首先应考虑选择民事诉讼途径解决, 而不具有行政法意义上的权利义务关系。某养殖合作社不具备原告诉讼主体资格。一审法院裁定驳回起诉, 认定事实清楚, 适用法律、法规正确。某养殖合作社的上诉理由不能成立, 其上诉请求不予支持。据此裁定驳回上诉, 维持原裁定。某养殖合作社不服, 申请再审。

最高人民法院再审认为: 本案的核心争议是, 再审申请人是否具有提起要求再审被申请人履行补偿职责之诉的原告资格。根据原审法院查明的事实, 再审申请人于2008年与湖北省某村村委会签订《蛋鸡养殖场协议》 , 约定再审申请人租用该村集体土地10亩, 租赁期限为10年。再审被申请人于2012年底启动工业园土地征收工作, 再审申请人所租赁集体土地在被征地范围之内, 因认为再审被申请人未对其地上附着物进行补偿, 故提起本案诉讼。由此可知, 再审被申请人实施征地时, 再审申请人对涉案集体土地享有合法使用权, 根据《土地管理法实施条例》第26条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定, 其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利,再审被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。事实上, 在征地实施过程中, 相关行政机关曾与再审申请人协商聘请第三方评估机构对再审申请人养殖场的固定资产进行评估, 并在评估结果出来后多次进行协商, 只因协商未果才引发本案诉讼。可见, 行政机关对再审申请人作为被征收人的身份原本并无异议。在本院组织的听证程序中, 再审被申请人亦认可就涉案土地地上附着物并未向任何主体进行补偿。因此, 再审申请人作为涉案土地地上附着物的所有人, 有权主张其应得到的相应补偿, 具有提起要求再审被申请人履行补偿职责之诉的原告资格。一审、二审法院以再审申请人与本案征收补偿行为不具有利害关系为由裁定驳回其起诉, 适用法律错误, 本院应予纠正。

对于再审被申请人提出的再审申请人的租赁期限已于2018年2月22日到期, 其无需征收涉案土地地上建筑物、构筑物, 也未采取强制拆除措施等意见,本院认为, 《土地管理法实施条例》第25条第4款规定: “征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”再审被申请人在答辩意见书中认可其于2012年1月31日公布安置补偿方案, 彼时再审申请人依据《蛋鸡养殖场协议》对涉案集体土地享有合法使用权, 行政征收补偿法律关系已然形成, 并不因若干年后租赁期限届满而消灭。再审被申请人还提出,“再审申请人的养殖场没有依法办理审批手续, 系违章建筑, 依法应不予补偿”, 该问题系案件进入实体审理后应审查的问题, 并非审查再审申请人是否具有原告资格时应考虑的因素。综上, 依照《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第123 条第3 项之规定, 裁定如下: 一、撤销湖北省高级人民法院行政裁定和湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行政裁定; 二、指令湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院继续审理本案。

简要评述

集体土地上的承租人作为涉案土地地上附着物的所有人、经营者, 因地方政府实施征收, 而不能继续经营使用涉案土地, 其应当作为补偿安置利益的主体, 获取相应的补偿, 具有提起要求地方政府履行征收补偿职责之诉的原告主体资格。集体土地承租人因征收行为无法实现租赁合同目的而产生的损失, 可以与出租人协商或通过民事诉讼途径予以救济, 但这并不能否定承租人与地方政府存在的行政法意义上的权利义务关系。

【实务应对】

地方政府应当给予承租人或者集体土地流转后的承包经营者征收补偿安置,并与其签订征收补偿协议。实践中, 出现较多的是, 地方政府与房屋所有权人或土地使用权人签订征收补偿协议, 而把承租人或实际承包经营者推到产权人那边去, 补偿利益由其与产权人协商解决。在征收现实中, 往往不动产权人并不一定能获取较为公平合理的补偿, 其与承租人或实际承包经营者有着一定的补偿利益冲突。所以, 对于承租人或实际承包经营者来说, 也要与政府征收部门协商解决补偿问题。

对于地方政府在实施的征收活动中作出的如房屋征收决定等行政行为, 有的观点认为, 承租人或实际承包经营者不具备行政诉讼原告或行政复议申请人的主体资格, 所以不能对房屋征收决定等行政行为提起行政诉讼或复议。笔者认为, 根据《行政诉讼法》 《行政复议法实施条例》之规定, 与行政行为有法律上利害关系的公民有权提起行政诉讼或复议, 承租人或实际承包经营者与房屋征收决定等行政行为有法律上的利害关系, 并直接影响其合法权益。故承租人或实际承包经营者对征收活动中的行政行为提起行政诉讼或复议, 具备原告或申请人的主体资格。

【法规链接】

《物权法》

第42条 为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用, 安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产, 应当依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益; 征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件。

第121条 因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的, 用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。

第132条 承包地被征收的, 土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。

第148条 建设用地使用权期间届满前, 因公共利益需要提前收回该土地的, 应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。

《土地管理法》

第46条 国家征收土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内, 持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第47条 征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是, 每公顷被征收耕地的安置补助费, 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准, 由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准, 由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地, 用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费, 尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省、自治区、直辖市人民政府批准, 可以增加安置补助费。但是, 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平, 在特殊情况下, 可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第58条 有下列情形之一的, 由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准, 可以收回国有土地使用权:

(一) 为公共利益需要使用土地的;

(二) 为实施城市规划进行旧城区改建, 需要调整使用土地的;

(三) 土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满, 土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四) 因单位撤销、迁移等原因, 停止使用原划拨的国有土地的;

(五) 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第 (一) 项、第 (二) 项的规定收回国有土地使用权的, 对土地使用权人应当给予适当补偿。

《土地管理法实施条例》

第25条 征收土地方案经依法批准后, 由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施, 并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等, 在被征收土地所在地的乡 (镇)、村予以公告。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内, 持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案, 会同有关部门拟订征地补偿、安置方案, 在被征收土地所在地的乡 (镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后, 由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调; 协调不成的, 由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

第26条 土地补偿费归农村集体经济组织所有; 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征收土地的安置补助费必须专款专用, 不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的, 安置补助费支付给农村集体经济组织, 由农村集体经济组织管理和使用; 由其他单位安置的, 安置补助费支付给安置单位; 不需要统一安置的, 安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

市、县和乡 (镇) 人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

《征收条例》

第2条 为了公共利益的需要, 征收国有土地上单位、个人的房屋, 应当对被征收房屋所有权人 (以下称被征收人) 给予公平补偿。

《征收土地公告办法》

第6条 被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的, 其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。