前言

本书是国家社科基金重大项目“贯彻落实科学发展观与深化财税体制改革”(07&ZD012)的研究成果之一。该课题的负责人为中国人民大学财政金融学院的安体富教授和朱青教授，中国人民大学财政金融学院财政系的多位教师和博士研究生参与了课题研究。该课题的研究从2008年1月开始启动，历时近3年，在财税体制的各个领域都取得了一定的研究成果，本书是对这些研究成果的概括和总结。

发展观是对发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法及根本观点。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。中国共产党在2003年10月召开的十六届三中全会上提出科学发展观的基本理念，并将其基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。党的十七大以来，党和国家引领全国各族人民深入贯彻落实科学发展观，在经济和社会发展等方面取得了巨大的成就。当前要完成党的十八大提出的全面深化改革的历史重任，实现中华民族伟大复兴的中国梦，仍要坚持科学发展观。

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。深化财税体制改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。改革开放三十多年来，财税体制先后进行了几次重大改革，特别是1994年以来，根据社会主义市场经济体制的要求，财税体制进行了全方位、根本性的变革。例如，实行了中央和地方财政分级管理体制，在预算管理方面进行了部门预算制度改革，同时实施了国库集中收付制度的改革等。在税制改革方面，推进以公平税负和简化税制为核心的税制改革，建立了以流转税和所得税为主体，其他税种相配合，多环节、多层次、多税种的制度，推行了农村税费改革，逐步取消了农业税。尽管如此，我国现行财税体制仍存在诸多问题，没有完全符合科学发展观的要求。例如，政府职能转变不彻底，存在“越位”和“缺位”的现象，对收入分配、基础教育、公共卫生、社会保障和经济发展方式转变等问题仍需进一步关注；现行分税制及转移支付制度设计不合理，导致基层财政困难及财政均等化水平不高，社会成员在享受基本公共服务方面的差异逐步扩大；现行税制结构不合理等等。深入系统地研究当前我国财税体制的现状和问题，理清财税体制改革在贯彻科学发展观中的地位、作用，以及财税体制改革与金融体制改革及其他方面改革相配合的条件、内容、机制和方法等，会极大地丰富财税体制改革的相关理论，对财税学科的建设具有重要的理论和现实意义。

从内容上看，本书通过对科学发展观的内容、基本要求及与财税体制改革关系的理论研究，找到了财税体制改革在贯彻落实科学发展观中的切入点和努力方向。本书在深入调研及借鉴国外经验的基础上，指出目前我国财税体制存在的问题，并进一步揭示了存在问题的原因。结合我国目前的现实情况，提出了财税体制改革的原则、目标及对策。对于我国深化财税体制改革中遗留的问题，进一步贯彻落实科学发展观，无疑具有重要的参考价值和实践意义。

全书分成七大部分：

导论：本部分研究了书中选题的学术价值和应用价值，并阐述了本书的总体框架、预期目标和基本内容，导论构成了本书的研究基础。

第1章：科学发展观与财税体制改革。本章对财政分权理论做了简要回顾，简单归纳了我国政府间财政关系的变化过程，同时从全新角度分析了我国政府间财政关系的现状以及改革方向。在此基础上，本章阐述了实现政府间财政关系和谐的政策取向。本章认为，外需和内需不足已成为影响科学发展的两个主要问题。我国经历过的两次需求不足都是遭受外部经济动荡所造成的冲击，这种类型冲击的出现具有一种必然性，并有愈演愈烈的趋势。而内需不足则是一个制度性问题，源于国民收入分配中居民部门相对于政府部门和企业部门处于弱势地位，以及政府活动中消费性支出和转移性支出相对于投资性支出处于弱势地位。因此，我国应该从财税体制的角度进行改革。其中，重点在于理顺政府间财政关系，使得地方政府的财政行为与科学发展观的要求相一致。在此基础上，财政支出与收入制度的改革才能真正落实到位，处理好中央与地方各级政府间财权、财力与事权的相互匹配问题，确保各级政府在公共服务均等化的过程中有足够的能力与动力去提高公共服务水平

第2章：财税体制改革的战略目标。本章提出财税体制改革应以公共服务均等化为改革目标，然后对公共服务的本质进行了剖析，并利用综合评价方法设计了公共服务均等化的衡量体系。本章通过实证调研掌握和了解了我国基层政府财政困难的状况，研究了如何缓解我国目前基层政府财政困难以及增强基层政府公共服务提供能力的改革方向。本章认为，基本公共服务应该是指在经济社会发展特定阶段与民生密切相关的最低层次的纯公共服务。公共服务均等化应该定位于将公共服务的效果均等化，而并非单单保持各地人均财力的大体均等。我国基层政府公共服务能力弱的原因在于：政府间事权划分不合理，基层政府财政困难；省以下各级政府主体税种结构趋同，特别是基层政府没有独立的税种来源，收入稳定性差；省以下转移支付制度不规范，均衡性转移支付的比重太小。

第3章：政府间财政支出责任安排优化。本章全面系统地梳理和回顾了改革开放以来我国政府间财政支出责任安排及其相关制度的历史演进，然后分别从促进基本公共服务均等化和地区经济增长的视角出发，对我国政府间财政支出责任安排的科学合理性进行了系统评价，揭示出改革开放以来我国政府间财政收支责任安排存在的问题及未来面临的挑战，然后在此基础上提出了我国政府间财政支出责任安排的优化调整措施。本章认为，从促进基本公共服务均等化以及促进长期经济增长的视角来看，我国政府间财政支出责任安排都存在明显缺陷。在未来，我国政府应适当将总支出特别是社会性支出责任上移，将维持性支出责任下放，更好地实现支出责任安排的总体优化与结构优化。同时，我国也应循序渐进，推进支出责任安排相关制度保障建设，统筹加以规划，努力构建财权、财力与事权相匹配的最优分权体制。

第4章：政府收入责任安排优化研究。本章运用税制改革理论分析了我国税制改革的取向和内容及其对社会经济发展产生的影响，又对税收的运行机制以及如何实现政府的政策目标进行了定位。此外，本章还对我国税制运行状况进行了深入剖析，并讨论了中国税制的现实选择与机制协调，以及中国税制模式的构建及其路径问题。本章认为，我国现行税制结构加剧了经济失衡，而且对调节收入差距的作用乏力，未来应该采取措施优化税制结构。根据我国的经济发展水平和当前的税制结构，可考虑开征零售税。近期可以零售税和营业税为地方主体税种，远期可以零售税和房产税为地方主体税种；继续推进营改增；改革个人所得税制度，强化调节收入分配功能；取消社保收费，适时开征社会保障税；改革资源税，开征环境保护税；改革房产税。

第5章：政府间转移支付制度重建。本章对政府间转移支付的财力均等化效应进行了定量分析。本章认为，中央财政转移支付和省以下财政转移支付都表现出一定的非均等性，后者对于不平等的贡献更大，但从边际影响来看，两者都表现出一定的均等化意愿，非均等化效果有所减弱。其中，税收返还是造成中央财政转移支付缺乏均等化效应最大的因素。此外，造成现行财政转移支付缺乏均等化效应的关键因素是其与财政总支出分布都存在正的相关性，表明现行财政转移支付的分配存在给予相对富裕地区更多转移支付的情况。如果把目前均衡性转移支付以外的所有一般性转移支付资金改为按公式分配，有利于我国转移支付制度的规范化和简单化；更重要的是，它可以提高整个一般性转移支付资金的财力均等化效应。

第6章：政府预算管理科学化。本章从理论上分析了财政预算监督体制的基础，同时结合我国的具体国情，剖析了如何发挥人民代表大会、财政部门和审计部门在财政预算监督上协调配合的机制与改革取向。同时，本章在回顾我国部门预算改革的过程及研究我国部门预算改革过程中出现新问题的基础上，借鉴了国外部门预算的经验，提出了完善部门预算的具体措施。此外，本章结合税费改革和规范非税收入问题，研究了我国目前“收支两条线”的问题及改革取向，建议将政府收入(包括非税收入)统一纳入预算内管理。此外，本章还研究了政府采购制度、国库集中收付制度及政府债务收入管理等问题。本章认为，未来应该统一预算分配权，按照预算编制、执行、监督三分离的原则，以部门预算为基础，将分散在各个职能部门的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来，成立专门编制和审查预算的预算机构；细化预算编制，将预算编制时间提前，实行标准周期预算管理，延长预算编制周期；调整预算年度起讫时间，消除预算执行的真空期，严格预算的调整和变动；按照公共财务管理的需要建立政府财务报告体系，实行权责发生制预算会计。

本书各章研究和执笔的分工如下：第1章，刘晓路；第2章，任强、蒋震、贾晓俊，安体富参与研究；第3章，贾俊雪；第4章，吕冰洋，朱青、岳树民参与研究；第5章，贾俊雪，郭庆旺、岳希明、高立参与研究；第6章，王秀芝，张鹤、谢波峰参与研究。

本课题的研究虽然已经结项，但对我国财税体制改革的研究永远不能画上句号。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“深化财税体制改革”，如果本书中提出的一些观点和改革思路可以为下一步深化财税体制改革起到“抛砖引玉”的作用，我们会感到十分欣慰。希望广大的读者关心我国的财税体制改革，同时也对我们的研究成果给予批评指正。

安体富 朱 青