第三节 是否逾越权界
行政机关在获得法律授权时，必须注意到权力的边界，超出边界亦属越权。法官在这一领域的审查类似足球场上的边裁。权力边界主要有如下几个要素：一是对象，二是条件和时机，三是行为的种类和幅度。
一、执法对象是否正确
行政执法的对象就是行政行为是对谁作出，对象包括人和物。“人”就是通常所说的相对人，包括公民、法人或者其他组织。如果确定相对人错误，属于超越职权。比如，应当征收公司的税，却对其法定代表人或者股东个人作出征税决定。类似这样的违法行为在《行政诉讼法》实施的早期是比较常见的，但随着法治的发展和执法水平的提高、规范，目前已经比较少见，这样明显的情形越来越少，出现的问题多有一定的疑难性。主要有以下三种情形：
第一，法律对行政行为相对人没有作出明确规定。比如《土地管理法》对非法转让土地的处理，没有规定是否针对买受人。这样的情况需要进行一番分析，就此种情况来说，法律规定的处理方式包括没收或者拆除地上物，该地上物通常都是买受人所建，由此可知买受人亦应包括在内。
第二，一个违法事实当中可能包含复数的违法行为。比如医院将皮肤性病科承包给一家公司经营，经营期间雇佣了一名外科医生进行肝病诊疗活动。这一实施当中包含四个违法行为，一是“非法出租科室”，其违法行为人是医院；二是“未取得医疗机构执业许可证擅自执业”，违法行为人是公司；三是“使用非卫生技术人员”注108，违法行为人是公司；四是超出医师执业范围，违法行为人是外科医生。有的卫生执法部门不做细致区分，对一个违法主体作出本应针对不同违法主体作出的处罚。
第三，内部关系。比如某学校将食堂承包给他人，承包人违反卫生管理的规定，造成食物中毒。卫生部门作出行政处罚等处理决定是针对学校还是承包人？笔者认为，需要结合案件事实和具体的法律规定而定。食堂本是学校的内部机构，对食堂的违法行为，卫生部门作出处罚决定一般应当针对学校。但是，如果食堂以承包人的名义办理了营业执照，则可以把承包人列为共同被处罚人。其中，如果含有吊销营业执照的处罚，此项处罚的被处罚人只能是承包人。
多数执法行为都是在对人直接作出的同时，间接涉及物，比如对违法建筑人作出责令限期拆除的决定，就涉及“违法建筑”；还有扣押违章相对人的车辆，等等。还有一类情形并不涉及特定的人，其执法对象只是“物”，比如市政部门修缮道路的行为。
法院对于执法对象的范围通常倾向于严格解释，尤其在不利处分的场合，通常不允许超出文义。比如，法律规定可以扣押肇事车辆。有时肇事车辆严重毁损，交警部门就扣押肇事者所在单位的其他车辆。这样的执法行为不能得到法院的支持，因为法律规定的扣押对象是肇事车辆，而肇事单位的其他车辆，显然超出了“肇事车辆”的文义。
二、执法条件和时机是否成熟
行政机关在明确执法对象之后，应当进一步考察执法对象是否符合法律规定的作出某种具体行政行为的条件，以及执法的时机是否成熟，如果不能满足上述条件和时机也可能构成越权。关于执法条件，往往是立法上最为明确的一部分，因此法院的审查也是最有力度的。比如行政机关对某人作出收容审查决定，在审查中，法院就要看这个人是否具备合伙作案、流窜作案、连续作案的嫌疑，是否存在不讲真实姓名的情形。如果公安机关在刑事侦查中作出了扣押物品的行为，法院就要看该物品与犯罪是否有关。如果是案外人财产，则不得扣押。如果公安机关想要扣押不记名的汇票，就要看汇票持有人是否善意取得，如果是善意取得，就只能扣押复印件，而不得扣押汇票本身。如果不满足上述条件进行扣押，就属超越职权。
执法时机方面的比较典型的是行政机关作出行政处罚超过2年的追究时效。如果行政违法处于持续状态，则追究时效就不开始计算。这里的主要问题就是持续状态如何理解。最高人民法院曾经作出一个批复，认为非法占地就是一种具有持续状态的违法行为。笔者认为，持续状态实际上具有否定追究时效的效果，必须严格把握。还有一类问题较为常见，就是行政行为分为多个阶段，而且前面的阶段不可跨越，比如法律规定，规划部门发现违法建设，最终的手段是强制拆除，但在强制拆除之前，必须先责令违法者限期自行拆除。如果没有经过这样的处理，就直接强拆，也可认为执法时机不成熟。当然实践中，法院对这样的违法情形通常认定为违反法定程序。笔者认为，《行政诉讼法》第54条第2项规定的五条标准彼此之间并非泾渭分明，构成其中一种情形，并不妨碍作出其他认定。
三、是否超出种类范围和幅度
这是对处理结果的审查。要对纷繁复杂、不断变化的行政事务进行有效管理，法律只能采取归类的方式，比如为了保持好的治安状态，《治安管理处罚法》先是按照违法侵害的客体将治安违法行为分为四大类，即扰乱公共秩序的行为，妨碍公共安全的行为，侵犯人身权利、民主权利的行为和妨碍社会管理的行为，然后再按照违法的方式、方法或者具体对象又进一步分为数十种违法行为。这是非常典型的立法技术。归类越细致，管理就越有可能到位，但再细致也总是抽象的，其对应的实践情况仍会有很大的差别，所以，为了处理的适当性，立法机关就不可避免地要给执法部门留下选择、裁量的空间。这就是为什么法律规定的处理结果往往会有不同种类和幅度的选择余地。需要注意，在此范围内，属于行政自由裁量；超出此范围，就是越权。
可以说，对行为种类范围和幅度的审查是职权审查当中最典型、最常态的事情。法律在这方面的规定通常都很清楚，因此这也是疑义最少的领域，其难点主要出现在个别概念的理解和把握上。比如，法律规定的罚款最高可以罚到违法所得的5倍，应当说文义比较清楚。但是什么是违法所得，要不要扣除成本，往往会有不同理解。笔者认为，考虑到各个执法领域差别很大、违法行为的恶性程度也有不同，因此违法所得不能强求同样的理解，要根据不同情况来解释。再比如，早期的一起卫生行政案件中，卫生部门查封了原告的冷饮店，其依据是《食品卫生法》(试行)第38条中提到的“食品控制决定”。经查，法律并未揭示“食品控制决定”的外延，其是否包括查封食品以及经营食品的设施、工具、场所呢？都是不明确的。再比如，法律规定对无照经营的个体户可以取缔，但取缔可以采取哪些方法，在法律上也不明确，在理论上也有很多争议。面对这样的问题，判断行政机关是否越权，首先就需要做一番合理解释的作业。
当然，解释的问题并不仅仅出现于此，前述八项标准都会遇到这样的问题。比如按照《城市规划法》(已失效)规定，该法的调整对象是城市规划区内的建筑物、构筑物。“建筑物”的概念也不可谓不清楚，面对身边的楼堂馆所时，也是不难判断的，但是在遇到水上餐船、用来售货的公交车时，它们是否属于建筑？就不是那么容易判断的，因为它们都不属于典型的建筑，不易归类。对于这些不典型的案件事实如何归类就是职权审查的一大“拦路虎”。如果判断失误，就属于执法对象错误。