第三节 行政诉讼中的其他参加人

一、行政诉讼第三人

《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”根据该规定，行政诉讼第三人具有以下三个特征：第一，与被诉具体行政行为有利害关系。第二，是原告和被告之外的个人和组织。第三，参加诉讼的方式有两种：依申请参加诉讼或者由人民法院通知其参加诉讼。总结司法实践，以下几种情形都属于行政诉讼第三人：

1.未起诉的具有原告资格者

1991年《贯彻意见》第22条规定：“行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中一部分人对处罚决定不服，向人民法院起诉的，人民法院发现没有起诉的其他被处罚人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，应当通知他们作为第三人参加诉讼。”在随后的行政审判实践中，法院确认了未起诉的行政裁决当事人等具体行政行为利害关系人的第三人身份。最高人民法院在制定新的司法解释时终于认识到，该条解释的原则可以适用于所有具体行政行为，因此《若干解释》第24条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”

2.与行政机关共同作出行政行为但非适格被告的组织

法律和司法解释上未对这个问题作出明确规定，根据法院的通常理解，公民、法人或者其他组织对行政机关与非适格被告组织共同署名作出的处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼的，应以作出决定的行政机关为被告。非适格被告组织不能做共同被告，故人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。

3.原告不同意追加的适格被告

按照《若干解释》第23条第2款规定，应当追加被告，而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

4.其他第三人

以上三种情形未必全面，行政诉讼第三人可能还有情形，有待实务和学理上进一步的归纳总结。

二、诉讼权利

法律未就第三人诉讼权利作出明确规定，司法解释规定了第三人的两项诉讼权利，一是提出诉讼请求的权利，二是提出上诉的权利。

1.提出诉讼请求的权利

早在1991年，司法解释就确认了这项权利的存在。《贯彻意见》第23条规定，“第三人有权提出与本案有关的诉讼请求”。新的司法解释保留了该规定。^注74第三人有权提出的诉讼请求可以在以下两项内容中选择其一：一是可以要求维持具体行政行为，二是可以要求撤销或变更具体行政行为。

2.提出上诉的权利

1991年的《贯彻意见》第23条规定：“对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉。”新的司法解释保留了该规定。^注75需要注意一点，该规定只提到可以对判决提出上诉，而未提到是否可以对裁定提出上诉。我们认为，这是一个无意识的小疏漏，不可以就此做反对解释。第三人对行政裁定不服的，有权提出上诉。

法律和司法解释之所以只规定以上两种诉讼权利，是因为这些权利的重要性比较大，而不意味行政诉讼第三人只有这两项权利。行政诉讼第三人系案件的一方当事人，依法享有当事人具有的诉讼权利。参照民事诉讼的有关规定，第三人除享有前述权利外，还享有多项诉讼权利，比如委托代理人参加诉讼的权利、申请回避的权利、举证的权利等。

三、诉讼代理人

按照通说^注76，诉讼代理是指诉讼法为了维护当事人的合法权益，保证诉讼正常进行而设置的一种法律制度。诉讼代理人是指依法律规定，或由法院指定，或受当事人委托，以当事人的名义，在代理权限内为当事人进行诉讼活动，但其诉讼法律后果由当事人承受的人。

1.法定代理人和指定代理人

《行政诉讼法》第28条规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”根据该规定，我们将法定代理人和指定代理人的概念概括如下：

第一，法定代理人。法定代理系依照法律规定直接产生的代理。法定代理人是根据法律规定代理无诉讼行为能力或者限制民事行为能力的当事人或第三人并以其名义进行行政诉讼活动的人。其具有以下特征：

一是被代理人限于无行为能力人或限制行为能力人。被代理人恢复诉讼行为能力将导致法定代理权的终止。

二是法定代理人的代理权不是基于当事人的委托，而是依照法律规定直接产生。按照《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第14条规定，无民事行为能力人，限制民事行为能力人的监护人是他们当然的法定代理人。至于监护人的范围，则见于《民法通则》第16条规定。^注77

三是法定代理人在行政诉讼中的权利义务范围与其所代理的当事人权利范围一致。

四是法定代理人所实施的诉讼行为的法律后果，由被代理当事人承担。

第二，指定代理人。指代理人是被人民法院指定代理当事人进行诉讼活动的人。其具有以下特征：

一是被代理人限于无行为能力或者限制行为能力人。被代理人恢复诉讼行为能力将导致法定代理权的终止。

二是出现以下两种情况之一的，发生指定代理：1)对没有诉讼行为能力的人，没有法定代理人；2)法定代理人之间相互推诿代理责任。

三是指定代理人的代理权与法定代理人基本相同，但在处分当事人实体权利时须接受人民法院更严格的监督，人民法院有权解除指定代理人的代理权。

2.委托代理人

委托代理人是受当事人或法定代理人委托而代为参加诉讼的人。

第一，法律、司法解释对委托代理的基本要求。

关于人数限制。《行政诉讼法》第29条第1款规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”该款规定对人数的限制主要是考虑审判效率和避免当事人承担过重的诉讼负担。

关于委托代理人的范围。《行政诉讼法》第29条第2款规定：“律师、社会团体、提起诉讼的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”根据该款规定，委托代理人可以在以下范围内产生：首先，律师。依照《律师法》的规定，律师是为社会提供法律服务的法律工作者，行政诉讼的当事人及其法定代理人可以聘请律师代理诉讼活动。其次，社会团体。比如，残疾人可以委托残疾人联合会代理行政诉讼活动。最后，近亲属。根据《若干解释》第11条，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。如果当事人因被限制人身自由而不能提起行政诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以当事人的名义提起诉讼。

委托代理人须提交授权委托书。《若干解释》第25条规定：“当事人委托诉讼代理人，应向人民法院提交由委托人签名或盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷；被诉机关或其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。”

第二，委托代理人调查取证权利及其限制。

《行政诉讼法》第30条规定：“代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。”“经人民法院许可，当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。”从该规定内容看，律师与其他委托代理人在调查取证权上有所不同。

关于律师。《行政诉讼法》第30条赋予律师的调查取证权比其他委托代理人的权利更大。具体有以下两项权利：其一，向有关组织和公民调查和收集证据的权利；其二，阅卷的权利。

对律师调查取证权的限制主要有以下三方面：一是通过调查收集的证据中有涉及国家秘密和个人隐私材料的，具有保密义务；二是无权查看法院案卷材料中涉及国家秘密和个人隐私的内容；三是被告方代理律师受到《行政诉讼法》第33条关于“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”之规定的限制。代理诉讼的律师可以依照有关规定查阅本案有关材料。

关于其他委托代理人。根据《行政诉讼法》第30条第2款规定，律师之外的其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。