开发区立法中需要重点研究解决的几个问题

刘惟蓝 朱益民 金玉梅

江苏是全国开展开发区立法工作最早的省份之一。早在1986年，江苏省人大常委会就制定通过了《江苏省经济技术开发区管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的实施，为全省开发区建设发展和转型升级发挥了积极作用。同时，应当看到，当前开发区发展的国际国内环境发生了深刻变化，我国经济发展进入新常态，我省开发区发展进入了只有加快转型升级才能保持持续平稳健康发展的新的历史时期。总体上看，实施了30多年的《条例》已不能适应新形势的新要求，亟须建立健全具有时代特色、完备的开发区法律法规，为推进我省开发区的科技创新、功能创新、体制创新、培育国际竞争新优势提供强有力的法律支撑。

一、江苏开发区立法的历史沿革

1986年12月20日，江苏省第六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《江苏省经济技术开发区管理条例》。1993年10月30日，江苏省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改〈江苏省经济技术开发区管理条例〉的决定》，对《条例》进行了第一次修正。1997年7月31日，江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《关于修改〈江苏省经济技术开发区管理条例〉的决定》，对《条例》进行了第二次修正。2004年6月17日，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改〈江苏省经济技术开发区管理条例〉的决定》，对《条例》进行了第三次修正。

1993年第一次修正的《条例》，在优惠待遇中增加了第二十一条、第二十二条、第二十六条，分别明确了开发区出口产品征税、企业进口自用和转内销、生产性企业开办初期缴税中免征工商统一税等内容。

1997年第二次修正的《条例》，将第二十一条修改为：“开发区内企业生产的出口产品，除国家限制出口和另有规定的产品外，免征关税，并按照国家有关规定，免征增值税、消费税或者退还增值税和消费税税款。”同时删除了第二十二条、第二十六条，并对有关条文顺序作相应调整。

2004年第三次修正的《条例》，将第十二条修改为：“在开发区投资兴办企业和其他事业应当符合国家产业政策和开发区发展规划，并依法办理土地使用证、营业执照、税务登记等手续。”

总体上看，三次修正无论是立法目标、立法结构还是政策导向，都是在1986年版《条例》整体性、统一性基础上的延续，对1986年版《条例》的修改幅度不大。立法框架基本保持总则、行政管理、注册与经营、优惠待遇和附则的五章布局，对开发区的界定、发展目标及管理体制没有作出新的规定。30多年来，江苏开发区管理体制的选择与组织架构的设计具有过渡性的特点。

二、当前江苏开发区在法律关系上的模糊地带及其影响

（一）开发区管委会的行政主体资格不明确

开发区是为发展经济而设立的特殊行政管理区域，开发区管理体制是参与开发区建设的政府、开发区管委会、企业和各种中介服务机构等组织在领导体制、运行机制、组织机构、管理权限、法规制度等方面相互关系的总和。至今，开发区管委会均被认定为所在市人民政府的派出机构。派出机构是由人民政府的职能部门设立的，而不是由一级人民政府设立的。派出机构要成为行政主体，必须得到法律、法规的授权。但是，地方组织法尚未将开发区管委会纳入国家行政组织序列。由于开发区过分依赖于授权与政策支撑，使得开发区管理体制极易受到原有行政管理体系的影响。实际工作中，开发区管委会很像一级政府，事实上也行使着一级政府的职能，但却没有一级政府的行政主体资格。

（二）开发区管委会职责界定不清晰

目前，开发区主要有三种管理模式：第一种是政府主导型，即开发区管委会代表市政府行使权力，但不是由人民代表大会授权成立的，因此只是全面行使区域管理职能的准政府。第二种是区政合一型，即开发区管委会与行政机关合一的管理体制。第三种是企业主导型，即企业负责开发区公共设施建设和经济发展，管委会起辅助作用。过去开发区的职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面。随着开发区规模的扩大，开发区管委会的管理范围也日益扩大。开发区管委会不仅要承担经济工作的职能，还担负着日益繁重的居民服务、流动人口管理、文教卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量的社会管理工作。由于开发区管委会职责界定不清晰，许多开发区趋同于一般行政区，开发区管理职能全能化，体制回归趋向明显，大大削弱了开发区精简高效、小机构大服务的体制优势。

（三）开发区管委会行政审批、行政执法和行政处罚等缺失法律依据

由于开发区的法律地位问题一直未能解决，开发区管委会的行政主体资格不明确，开发区管委会进行行政审批、行政执法、行政处罚等缺乏具有明确的法律法规支持的职能权限，因而在一些相关具体工作中极易引发行政主体是否适格的问题。尤其需要关注的是，从依法行政的角度看，区域扩容的开发区，开发区管理机构在扩容区域不享有行政审批、行政执法和行政处罚等资格。

（四）对开发区管委会的行政授权缺乏上位法支撑

开发区管委会究竟应该具有哪些行政授权，至今没有一个明确的上位法予以清晰界定。这就导致开发区与上级政府及部门之间的关系和权限始终处于模糊不清的状态。在实际运作中，当地方法规与部门规章发生冲突时，部门规章的效力高于地方性法规。2003年，国家开展开发区清理整顿，国家和省工商、税务、技术监督、规划等管理机构先后实行垂直领导，原来赋予开发区的部分管理权限上收，下放给开发区的权限（如产业规划、土地征用、资金融通等）受制于部门政策，落实困难。同时，由于开发区管委会的行政授权缺乏上位法支撑，开发区普遍存在授权不充分的问题，导致开发区办事环节增多，协调难度增大，行政效能降低，不少事情无法实现“区内事务、区内办结”。

（五）不同类型的开发园区没有明确的功能定位

功能定位是对开发园区设立初衷和肩负使命的高度概括与抽象，决定了不同类型的开发园区干什么、不干什么，长期存在还是短期存在等根本性问题。开发园区开始时的“三为主”（以工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主），以及以后的“三为主两致力一促进”（以提高吸引外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展），从严格意义上说，是对开发园区的普遍要求，而不是分类定位。现在，开发区门类众多，高新区、经开区、综合保税区、特色产业园区、合作共建园区……不同类型的开发园区应该具有不同的功能定位，以发挥不同类型开发园区的比较优势，形成各自独特的产业优势。但是，现在对不同类型的开发园区没有明确的功能定位，区内企业在数量上简单汇合多、在空间上地理聚集多，功能雷同，产业同构，尚未形成自己独特的产业优势和园区特色。

三、江苏新一轮开发区立法需要解决的关键问题

开发区是江苏对外开放和经济发展的主要载体。经过30多年的发展，江苏131家国家级和省级开发区创造了全省二分之一的地区生产总值和一般公共预算收入，完成了全省五分之四的进出口总额，吸纳了四分之三的实际外资。开发区在全省经济社会发展中的地位举足轻重。而保持开发区的持续健康发展，建立健全完备的开发区法律法规至关重要。

适应以供给侧结构性改革引领开发区转型发展、提升开发区全要素生产率、扩大有效供给和中高端供给的新形势，新一轮江苏开发区立法需要重点研究解决以下五个问题。

（一）认定开发区管委会的行政主体资格，明确开发区的法律地位

解决开发区管委会的法律地位问题，其前提是认定开发区管委会的行政主体资格。开发区管委会是否具有行政主体资格？从实际运作情况看，江苏大部分开发区已经实际行使着一级政府的职能，现在需要通过立法赋予开发区管委会行政主体资格。如前所述，开发区管委会被认定为所在市人民政府的派出机构，并不能解决开发区管委会的行政主体资格问题。而认定开发区管委会为所在地人民政府的派出机关，则能解决开发区管委会的行政主体资格问题。因为地方政府的派出机关具有独立的行政主体资格，可以独立行使管辖区域内的组织和领导权，并独立地以自己的名义承担法律责任。在新一轮立法中，有必要明确开发区管委会作为所在地人民政府的派出机关，在确定的开发区行政区划范围内和规定的职责范围内行使经济管理权限和行政管理职能。这既有利于开发区管委会依法行政，也有利于地方政府对开发区管委会进行监督，促进开发区健康发展。

（二）完善精简高效的开发区管理体制，最大限度地减少对微观事务的管理

完善精简高效的开发区管理体制，非常重要的是要明确开发区的属性是经济区域，而不是行政区域。改革开放初期，开发区就是作为经济区域而设立的，设立开发区的初衷是精简高效、小政府大社会、小机构大服务。从国际经验看，世界上开发园区的管理模式虽然多样，但几乎所有成功的开发园区都坚持效率优先，内部机构的设立不要求与政府机构对应。因此，要通过立法，理顺开发区管委会的职责，使开发区管委会从繁重的微观事务管理中解脱出来，能集中精力搞好主业。一是要进一步理顺开发区管理与开发、条线与属地、区内与区外等各方面的关系，充分依托所在地人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管。二是把可以由社会组织承担的事务转移给社会组织。三是根据精简高效的原则，实施开发区大部制管理模式。四是选择有条件的开发区，探索市场主导型管理模式，将开发区的管理机构由政府部门改为公司管理。支持各种所有制企业按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现在的开发区。五是开发区管理机构与行政区政府合并的开发区，在开发建设使命完成、产业及社会配套功能成熟时，应逐步过渡为行政区。

（三）明确开发区管委会行政审批、行政执法和行政处罚等职能权限，把开发区的各项工作真正纳入法治的轨道

重点是两个方面：其一，通过完善法律法规，清晰界定开发区管委会应该具有的行政授权，使开发区管委会开展行政审批、行政执法和行政处罚具有明确的法律法规支持。其二，在完善法律法规的基础上，按照法律法规的规定，对开发区管委会充分授权，使开发区管委会享有所在地相关行政管理部门的行政权限，以避免开发区与相关政府部门之间工作重叠、推诿扯皮等问题，减少开发区办事环节，提高行政效能，实现“区内事务、区内办结”。特别是在深化简政放权、放管结合、优化服务工作中，要通过委托、下放等赋权形式，将更多的管理权限放给开发区。在依法赋予国家级开发区220项设市级经济管理权限的基础上，认真总结经验，加大在省级开发区中推广复制的力度。

（四）在开发区推行负面清单制度，用行政权力的减法换取市场活力的加法

增强开发区的内生活力，关键是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动审批制向备案制转变，用行政权力的减法换取市场活力的加法。从实际情况看，我省大多数的开发区已经具备了实行负面清单管理的基础和条件。要细化落实《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）、《国务院关于落实扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号）精神，积极复制推广自由贸易试验区经验，在外资备案的基础上，探索对内外资实行统一的负面清单制度，给予内外资统一的国民待遇。目前，可以先选择体制机制灵活、“小而精干”的开发区，开展负面清单管理试点，在取得成熟试点经验后，再在其他开发区进行复制推广。

（五）明确功能定位，推动各类开发区形成各自的鲜明特色

高新区要致力于发展高科技、实现产业化。目前我省高新区普遍存在规划面积较大、高新技术企业偏少、自主创新能力不强、产出效率偏低等问题，与设立高新区的初衷不相吻合。因此，高新区亟须聚焦“发展高科技、实现产业化”，进一步优化创新环境，加快集聚高层次人才等各种创新资源，大力推进引进消化吸收再创新、集成创新和原始创新，大力培育创新型企业，推进技术高端化，发展高端产业，努力把高新区建设成为全省科技进步的领头羊和排头兵。

经开区要致力于建设现代产业集聚区。紧紧围绕“建设具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地”，坚持高端化、智能化、绿色化、服务化、品牌化的方向，做好“现代产业”这篇大文章，推动产业向中高端迈进。大力发展我省具有比较优势的新材料、节能环保、医药及生物技术、信息技术和软件业、装备制造等先进制造业。大力建设吸纳优质资源的各类特色载体，推进新型工业化示范基地建设，加大科技成果转化力度，推动新兴产业集聚发展。根据不同经开区的发展基础，实施错位发展，聚焦最有条件、最具优势的领域，形成不同经开区各自的产业特色和产业优势，形成布局合理的产业体系。

保税港区、综合保税区等海关特殊监管区要致力于积极发展服务经济。目前我省的保税港区、综合保税区是由出口加工区升级而来，功能比较单一，其综合功能优势远没有得到发挥。应认真借鉴国内外自贸区发展的经验，坚持有所为、有所不为，加快结构调整，强化资源整合，致力于发展高附加值、低资源消耗的服务经济，积极拓展现代物流、国际中转、配送、采购、贸易结算等方面的功能，加快低端产业、非保税项目向区外转移。鼓励具备条件的海关特殊监管区先行先试，推动苏州工业园区和昆山深化两岸产业合作试验区一些先行先试政策向海关特殊监管区延伸。

同时，省级开发区要实施动态管理机制。对科技创新能力较低、科技成果转化能力不强、资源利用率低、环保不达标、产出效益低、发展长期滞后的省级开发区，实施警告、通报、整改、退出等措施。

（刘惟蓝系研究员、省人大常委会特约研究员，朱益民系省商务厅副厅长，金玉梅系省商务厅副处长）