地方立法应体现地方性

陈裕斌

随着我国经济社会的发展和民主法治建设的推进，国家宪法、地方组织法、立法法等法律授予地方人大的立法权限呈现扩大的趋势，逐步由省级人大、省会市人大、较大的市人大延伸到现在设区的市人大可以制定地方性法规，民族自治地方还有特别规定。地方立法权的适度扩大，促进了地方结合实际通过立法解决问题，进一步丰富了中国特色社会主义法治建设的内涵。

地方人大制定地方性法规，既需要重视维护我国法制的统一和国家法律的尊严，坚持与国家法律、行政法规不抵触，对省会市、较大的市、设区的市而言还不得与省级人大制定的地方性法规相抵触；同时又需要重视地方实际，适应地方需要，体现地方特点，出台可操作的地方性法规，为地方依法治理提供有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对依法治国作了全面战略部署，对立法工作提出了更高要求。我们进一步做好地方立法工作，更好发挥法律法规的引领和规范作用，应当把地方法规体现地方性特点，作为重要方面来努力。

地方立法应当体现地方性特点是由我国国情、省情、市情决定的。我国幅员辽阔，各地自然、地理、人文都有差异，经济发展水平和社会进步程度也有差别，人们对法治建设的期望和要求也有地区性的特点，这就要求地方立法必须接地气，扎根地方土壤，具有地方特色。我国国家层面的立法成果丰硕，主导方面已有法可依，但国家层面立法着重的是全国共性的基本的问题而进行规范，很难满足地方具有不同要求的立法意愿。即使在省级行政区范围内，各设区的市地方差别也不小，省与市对地方立法的宏观、中观、微观理解也有差别。国家法律赋予地方一定的立法权，让其在国家法律规定的范围内，根据需要制定地方性法规。国家对地方立法制度的设计，符合国情和地方实际，有利于发挥中央和地方两个积极性，促进地方依法治理。

我国地方立法成绩斐然，但仍有不足，一定程度还存在着针对性不够强、贴近实际不够紧密、立法的地方特色不够明显的问题。主要反映在：一是立法题目偏大，往往追求高大上，缺乏地方特点。中国特色社会主义法律体系已经建立，国家顶层设计蓝图清晰，地方立法只是国家立法的细化和补充，立法已度过宜粗不宜细阶段，朝着务实、管用、解决问题下篙，地方制定法规过于原则、过于宏观，实际难以操作，时髦而不实在，好看而不管用，有悖立法初衷。二是立法体例求全，有重形式轻内容的倾向。地方立法中往往照抄照搬国家法律的结构形式，重复罗列不少上位法内容，贬低了上位法的权威，而因地制宜真正体现地方特色管用的条文不多。法律法规的生命力在于实施，有的放矢能解决问题的条文才是最有价值最有含金量的，不能解决问题的空乏的条文只能是对立法资源的浪费。三是法定义务与法律责任不相匹配，法定义务常常细化，法律责任往往虚化。在地方立法过程中，遇到矛盾争议有时过于迁就，不敢决断，给地方法规带来先天不足。实施中对号入座不容易，经不起追问，使得有的条文看似严厉，规定了不许、不得、不应的行为，后无惩戒措施，实际束之高阁成了“稻草人”，缺少威慑力。四是地方法规与政府规章以及有关技术规范标准衔接不紧，尚未形成密切配合相得益彰的局面。现行法规实施中常遇到一些关系不协调、一些内容不适应、一些标准规范滞后的问题，反映了地方相关国家机关推进法治进程中协调配合做得不够。如果形成合力，围绕共同目标，各负其责，各尽其责，及时制定或修订法规、规章、技术规范标准，法规的实施就会更加有力，法治的氛围就会更加浓厚。

改进地方立法工作，提升地方立法水平，增强地方立法特色，是一个渐进的过程。应在已经积累经验的基础上，注意把握这样一些脉络。

第一，坚持科学立法，人大要在地方立法中发挥主导作用。

地方立法权是法律赋予地方国家权力机关的一项重要职权，用好这一职权是人大应尽责任。地方政府及其部门虽有行政业务情况熟悉的优势，但有时也有局限性，而地方人大比较超脱，可以减少部门或狭隘地方利益的影响，更客观公正处理一些重要问题。为此，人大的主导，要体现到立法指导思想的把握上，立法计划的安排上，法规特色的定位上，立法重要决策的协调上，立法难点问题的破解上，立法体例设计的简化上。人大发挥立法主导作用要回应人民群众对地方立法的期待，调动其他国家机关立法的积极性，贯彻社会主义核心价值观，体现以人民为中心的思想，使地方立法集众人之智、立地方之规、出地方之彩。

第二，坚持大处着眼，立法着力解决地方普遍性的问题。

地方法规不宜朝令夕改，应有相对稳定性，立法应当针对本地区具有共性普遍性的问题进行规范，形成较为长期的法律指引。河里个别鱼死了，是鱼的问题；大面积的鱼死了，就是水的问题。地方立法就是要研究解决河水不被污染和污染怎样防治问题，使大面积的鱼生存有保障。联系现实，城市建设中存在的盲目扩张、规划计划的朝令夕改、基础设施布局的各自为政、地面地下建设强烈反差、城市地下管廊推进的举步维艰、违法建筑的司空见惯、历史文化财富的损毁破坏、公共产品配置的失衡不公、流通商品的过度包装，群众长期呼唤立法而决策的艰难，反映了立法不适应的一面。地方要迎难而上，增强紧迫感和责任感，敢于会同有关方面在矛盾焦点上砍一刀，从程序和实体两个方面积极施策，促进从根本上解决问题，其政治意义、经济意义、文化意义、社会意义极其深远。

第三，坚持改革创新，善于运用地方立法解决特殊问题。

特殊问题与普遍问题都是相对而言的，不同地区、不同阶段、不同背景对地方立法有不同要求。立法中普遍问题容易关注，特殊问题易被忽视，认为特殊问题小区域、小局部、小方面问题，不那么宏观，影响面不广，况且立法资源又紧张，不值得对所谓小问题立法。其实地方立法解决地方特殊性问题也是立法地方性重要体现，因其特殊，涉及面不很广泛，调整关系不很复杂，社会又希望改革，地方就可因势利导，立法也容易“短平快”一些，满足社会需要。比如对公共厕所建设管理、限制使用塑料袋购物、老旧住宅区电梯安装使用、违法建筑整治、壁挂太阳能热水器推广应用、古树名木保护、乡村历史文化遗产保护、义务教育资源均衡配置保障等，只要想做事、有决心、敢担当，就会有若干立法题目，可做好文章，展现地方特色。

第四，坚持衔接配套，努力改善地方法规实施的外部环境。

地方立法重视衔接配套是立法不可缺少的一环，否则立法效果会受影响。如何做好这项工作，笔者认为：一是地方人大立法决策与党委的改革发展决策相结合，使地方立法既坚持党的领导，又发挥人大主导，把党的意志和人民意志有机统一。二是地方人大立法与国家法律的实施及其立、改、废相结合，及时细化补充地方法规需要完善的事项，适时进行地方法规的立、改、废，使国家法律的统一性与地方法规的区域性有机融合。三是地方人大立法与政府制定规章办法等行政措施相结合，地方法规难以穷尽所需要解决的事项，有些也是确定原则，有些是授权政府及其部门采取措施，法规应强化政府配套的时限要求，使地方法规施行具有支撑，便于操作。四是地方人大立法与国家和地方有关技术标准、技术规范相结合，对违法和处罚的判定有明确的依据和尺度。现实中常出现法规定性多、定量少，配套标准规范少，甚至有好看不管用的情况，政府有关方面虽然已做了一些工作，但还很不适应社会快速发展的需要，空白的亟待填补，过时的亟待修补。如果立法的配套衔接使守法者、执法者、监督者都能一目了然，违法后果都知道怎样对号入座，那么地方法规的生命力就不可小觑。

地方立法坚决维护国家法制的统一性，充分体现立法的地方性，努力提高立法的针对性，大力增强立法的操作性，地方立法将对经济社会发展和民主法治建设带来更大推动力。

（作者系省人大常委会特约研究员，省人大常委会办公厅原巡视员）