设区的市地方立法能力建设的实践与思考

李涛

设区的市行使好地方立法权，多出良法、优法、可操作之法，对于实现“善治”意义重大。“工欲善其事，必先利其器”。多数设区的市行使立法权刚刚起步，加强立法能力建设是基础，而“基础不牢，地动山摇”，若没有扎实的地方立法能力建设，“良法善治”则有成为空中楼阁的危险。

一、如何定位设区的市立法能力建设

研究立法能力建设，不在于给其一个如何完美的定义，而是能够立足于地方立法实践，通过梳理现实工作中的立法能力的分类，做到有的放矢。中共中央印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（中发〔2016〕10号）明确指出，要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。这是研究立法能力建设的大前提、总抓手，围绕完善这一格局的目标要求，设区的市立法能力建设才能把握方向，取得事半功倍的效果。按照这一思路，设区的市立法能力建设应是一个系统构成。不仅仅是设区的市法制工作委员会有几个人、有几个处室的事情，更重要的是机制问题和各系统力量发挥等问题。按照立法工作格局的表述，设区的市地方立法能力至少包括以下四点。一是党委的领导力。我国宪法序言、立法法等对党领导立法均有表述。“火车跑得快，全靠车头带。”党委的领导力是设区的市立法能力建设的组成部分，处于“龙头”的位置，是发挥人大主导作用的根本保证。关于党委领导力的体现，应当遵循大的前提，党的十六大明确指出党的领导主要是政治、思想和组织领导，在这个大的前提下，党委通过制定大政方针，提出立法建议，推荐使用立法领域的干部，进行思想宣传，发挥人大常委会党组和党员的作用，坚持依法执政来实施党对国家和社会的领导。因此，党委的领导力应当主要研究如何通过政治、思想和组织上的领导来实现。二是人大的主导力。党的十八届四中全会决定提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。有的学者指出，“‘人大主导立法’就是指在我国立法过程中，应由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向。它是一项立法原则，同时也指立法体制和机制。”从某种意义上看，更是对程序的控制力。三是政府的支撑力。地方政府是拥有提出法规案的主体之一，也是主力军。地方性法规多数是政府相关职能部门起草，实则是“部门立法”。政府仍然是地方立法的主要支撑。这种支撑力量主要体现在设区的市政府及其组成部门在参与地方立法的积极性上。四是公众的参与力。我国学者俞可平认为：“法律要以民意为基础，是人民意志的集中体现”“离开民意对待法治，则有导致精英主义的危险。”张德江委员长在2015年9月7日召开的第二十一次地方立法研讨会上的讲话中指出，“社会各方对立法工作的积极参与是人大发挥主导作用的力量源泉”。简而言之，无论是立法还是其他政府行为，权威性的认同需要通过公共参与的途径加以建构。

推动形成科学立法工作格局，提升党委、人大、政府和社会之间的衔接能力尤为重要。衔接能力是一个有关系统理论的话题，系统理论“把社会看作一个由诸自主子系统——它们各自封闭在自己的语义边界之内，把所有其他系统当作自己的环境——构成网络”。按此理论，在庞杂的立法系统内，党委、人大、政府和社会其他方面同样属于诸自主子系统中的一员。这也暗合诸如“在国家机关体系内部，权力呈现出高度区隔的状态。”“国家体系内部的诸系统纵向结构比喻为‘金字塔式’结构，横向上则是缺乏有机联系的‘鸽笼式’”等理论表述。根据系统理论，“所有功能系统的之所以获得自主性，是因为它们形成了自己的特有的代码和彼此间无法转译的语义内容。由此他们不得不丧失彼此直接交往的能力，从而只能相互观察。这种孤独症尤其影响政治系统。”因此，党委、人大、政府、社会各方的立法衔接能力是整合党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局的关键。

二、立法能力建设不足引发的困境

（一）立法衔接能力不高导致“立法抄袭”

新立法法特别增加了“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的表述，但由于立法法并没有规定重复立法的后果和责任，这一法定表述实质并不具备可操作性。在实际的备案审查中，也几乎没有因为地方立法的重复而予以撤销或要求修改的先例。而地方性法规是“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”制定的，抄袭上位法以保证于法有据的现象在所难免，“据从事立法工作的人估测，地方立法重复中央立法者，占地方立法的70%—90%”。这些与上位法重复的内容在征求公民意见时，并不会因为遭受到社会的反对或支持受到影响，导致制定地方性法规所应遵循的正当法律程序特别是公民参与因素的欠缺。在立法法框架下，地方性法规的制定程序也大部分照抄、照搬中央立法的程序。这与立法衔接能力不彰有密切的联系。

首先，在立法衔接上，党委和人大均可以在立法起草阶段提前介入，不管是党委的领导权还是人大的主导权的发挥，均可以要求起草部门摆脱“大而全”的立法理念，更加注重法规内容的可操作性。而不是任由“一本主义”的法规大行其道。

其次，作为起草主体，人大常委会、政府、人大的专门委员会，乃至于人大代表或常委会组成人员联名提交的法规案，能够做到精细化的立法要求，法条设定应是有几条规定几条。可以说，一部地方性法规的条款简洁，不是反映立法机构是否积极履职的核心指标，关键是看是否真管用、行得通、立得住。而动辄就以总则统领，洋洋洒洒的“立法大作”反而在无形中浪费了立法资源。在新获得立法权的市刚刚起步的时期，更应当节制立法权，不宜长篇阔论。由此带来的“睡美人条款”的存在，也影响了地方立法的权威。颠扑不破的法律公理是“法律必须被信仰，否则将形同虚设”。这既反映了立法能力衔接方面的失序，也反映党委领导能力、人大主导能力、政府支撑能力有待加强。

（二）立法能力分布不均衡导致“部门利益法制化”

有研究认为，“单纯就立法主体而言，不论是在全国层面还是地方人大层面，人大权力机关的弱势属性仍是其客观状态，这种弱势属性一方面由其结构性因素导致，即人数规模对议程开展可行性的限制和人员素质、兼职化对立法能力层次上的制约，另一方面则由其机构属性导致，其在权力机关序列中的复杂性不足和部门完备性欠缺直接制约着其开展立法活动的能力。因此，为了开展相关领域的立法活动，立法机关不得不对行政权力机关形成事实上的依赖关系。”这种依赖关系，主要原因在于立法能力建设中人大的主导能力不足，甚至导致政府的支撑能力突破了主导力的界限。通俗地讲：“地方行政机关作为地方政治、经济等事务的管理者，其无疑是此类信息的直接掌握者，如此一来，地方政府便通过信息优势获取了对地方立法的实质控制权。”法规的内容就会深刻体现部门的利益，表现为争权诿责，固化部门利益。

（三）公众参与立法的调动能力不强导致“立法冷漠”

美国立法专家斯坦利·巴赫在北京召开的“立法理论国际研讨会”上曾说：“我们会把它当作一种机会，要求把法律和法规的草稿向社会出版发行，得到的意见越多越好。不仅仅从专家那里得到意见，更要从将要受到这一法律影响的人那里得到评论。”然而，实践中，立法机构面向公众收集的意见和建议大部分来自于法律界的专家、学者，普通公众的声音虽然存在但显得十分微弱。在当前公众立法参与的各种途径中，公布法律法规草案公开征求意见是一个重要的方式，也是大家比较认同的做法。但实际参与的人数并不理想。如，《浙江省失业保险条例（草案）》在《浙江日报》公布，公开征求意见，仅仅收到20多份意见；《厦门市环境保护条例（草案）》在厦门人大网站上公布并征求意见后，只收到十几份公民的意见，而其中大部分还属于信访件，并非对草案的意见。这两个条例其实都与公众利益紧密相关，公开征求意见的两个区域——浙江省和厦门市，都属于经济发达地区，也是被认为人口素质和民主建设程度比较高的地区，依然出现这样的参与冷淡，值得深思。

三、推进地方立法能力建设的路径

（一）加强党委、人大、政府和社会各界的立法衔接能力

通过把立法有关内容纳入党委中心组理论学习计划，把基本的立法制度、立法理论列入干部考核、选拔、培训内容，切实提高各级领导干部对立法的功能的认识，自觉支持人大及其常委会依法开展立法工作。充分利用报纸、杂志及电视、电台等媒体加大对立法工作宣传力度。另，为防止专职不专的情况，出现“围着党委转，跟着政府干”的现象，设区的市人大常委会常务副主任应当由同级党委班子成员兼任，从而更好地促进人大与党委之间在立法决策沟通的“零距离”。与市政府的首长在同一党委班子，也能更好地了解政府关于治理的需求，通过地方立法推动政府的依法行政。党委、人大、政府应当充分发挥密切联系群众的优势，把立法置于民众的力量之中，听取各方意见，将社会各方面的意见转译成为党委、人大、政府均能理解的立法“语言”。

（二）合理分配党委、人大、政府的立法责任

1．加强党对立法工作的领导。地方党委应当按照“四个全面”的战略布局要求，把党的重大决策和立法决策统一起来，及时将党的意志上升为全社会共同遵循的行为规范。但途径应当是加强党的政治、思想和组织领导。如，批准或者审定立法规划和计划、提出立法建议和法规议案、审定法规议案或法规案、领导法案的审议和通过，推荐立法方面的领导干部。当然，也要避免事无巨细。正如有的学者指出，“党领导立法的领域一般涉及国家政治、经济、社会生活的重要事项，对改革开放有重要影响的领域，其他事项的立法完全可以由立法机关根据形势自己决定”。设区的市的党委亦可借鉴这一理念。这也有利于防止人大的主导力在受到政府支撑力冲击下，再因党委的过度干预而式微。

2．发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用。立项坚持以人大及其常委会为主体，向社会各界广泛征集立法项目，避免出现拍脑袋立项、凭长官意志立项、靠关系立项的状况。在法规起草方面，政府启动的立法，人大及其常委会的相关委员会、工作机构可以适度提前参与，但亦要防止参与过度影响程序的正当性。综合性、全局性、基础性的法案，可以由人大组织起草，专业性较强的法案，可以由人大委托有关专业单位起草。在立法协调方面，统筹协调立法各个环节的工作，及时协调解决立法中遇到的问题，防止立法进程因部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。地方人大在立法中的主导作用，还需要通过代表和常委会组成人员依法、勤勉履职体现出来。

3．充分发挥政府及其职能部门的优势。实践中，大多数地方性法规草案是地方政府提出的，人大的有关委员会应当最大可能地尊重政府及其有关部门的制度设想，对一些需由政府协调决定的问题，应及时交回政府研究，充分发挥政府部门熟悉行业情况、行政管理经验比较丰富的优势。同时，对部门化倾向和争权诿责现象保持警惕之心，防止夹带“私货”，以立法为名扩张不合理的行政权力。

（三）调动公众参与立法积极性

1．搅动一池春水。立法机关应当注重从立法项目建议这一源头上倾听民意，优先选择社会普遍关注，群众普遍期待的立法项目。在立法过程中广泛听取社会各方面的意见，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善协调和处理好各种利益关系和利益矛盾，实现人大系统与社会各方“语言”的一致，确保对话的有效性。拓展立法公开的渠道，积极探索通过召开新闻发布会、网上直播审议过程、邀请群众参与法规审议过程等载体、形式公开立法信息。推动建立公众意见采纳情况反馈机制，对社会公众提出的立法建议进行及时归纳整理，认真研究分析，并通过适当方式反馈，形成立法机关与公民的互动。对意见被采纳的或未被采纳的，及时予以反馈，并给予一定物质或精神的奖励，保护公民参与的积极性。完善立法听证制度，对涉及公民切身利益的制度设计应当邀请利害关系人参与立法听证。通过合理正当的听证程序保障“少数人”的意见能够被合理采纳，避免“多数人的暴政”。

2．重视设库建点。建立立法咨询专家和基层立法联系点制度既是十八届四中全会重要部署要求，也是立法能力建设的可靠保障。在立法、法律、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域选聘一批“高精尖”的立法咨询专家顾问，为立法计划规划的制定、法规案的起草、论证、审议以及立法评估提供参考。立法中的诸多环节需要全面了解和吸纳基层组织和群众的意见建议，单纯通过立法调研、向人大代表公开征求意见等形式，覆盖面不够广泛，难以客观全面地了解和掌握实际情况。同时，不少基层群众虽然热心立法活动，但由于缺乏有效组织，对于立法工作的意见建议缺少相关反映渠道，建立基层立法联系点则为群众拓展了制度化的立法参与渠道，构建了一个人大系统与社会各方对话的平台。设库建点应当有物质支撑，既要向专家智囊购买“阳春白雪”的智慧；也要对基层立法联系点“接地气”的建议充分重视，予以奖励。

3．推动立法实践。一是加强监督，提升执行力。人大既是立法机关，也是法律法规实施的监督机关，更是广大人民群众的代表机关。通过组织人大代表视察调研、常委会专题审议、执法检查等方式，督促“一府两院”认真宣传贯彻执行地方法规，做到依法行政、公正司法。二是科学评估，提升纠偏力。加强对地方性法规立法前论证和立法后评估工作，通过对法律法规实施情况的检查评估，以群众是否满意为标准，及时发现法律法规实施中的新情况新问题，实施开展对法规的修订完善，做到与时俱进。

（四）推进立法队伍建设

首先，配足配强法制委员会和法制工作委员会的队伍。首当其冲的就是法制工作委员会队伍的配备，使之具备推动党委、人大、政府和社会各方之间有效衔接的能力。按照中央和省有关要求配齐工作人员，加强法制工作委员会队伍建设。完善法制委员会各项制度建设。防止少数法制委员会组成人员因工作等事务繁忙无法履职，导致法制委员会的统一审议变成法制工作委员会和人大其他工作机构的意见“再整合”，或者法制委员会组成人员因无暇深入研究法规内容而出现的“审而不议”、“议而不实”等现象。其次，探索建立立法助理制度，常委会组成人员是地方立法中重要立法主体，是现实背景下“协商过程之发生的形式是论辩”的主力军，没有他们对法规案的批判，立法质量将受到威胁，部门利益法制化也不容易克服。常委会组成人员的本身队伍建设固然重要，但“立法也绝非传统的议员‘单打独斗’所能胜任，如果没有强而有力的助理和幕僚制度，立法机关很容易沦为行政部门的立法局或橡皮图章”。立法助理人员可以通过政府购买公共法律服务的形式加以解决。在常委会组成人员的选择上，进一步“纠正人大工作是二线工作的错误观念，把了解实际、熟悉立法的人才充实到人大工作”。同时，增加有法治工作背景的专职委员数量，以优质的审议推动地方性法规质量的提升。

（作者单位：南京大学法学院、扬州市人大）