地方人大主导立法体制机制研究

李姝伟

地方人大是法定的地方国家权力机关，但立法是诸多主体参与互动的过程。在这个过程中，人大是否处于事实上的主导地位，是否在立法活动中担负主要的、导向性的功能，还需要进一步研究。

一、地方人大立法权的理论基础

（一）西方国家的立法权理论基础

西方国家在国家机关体系的组织和活动中确立了分权的原则。近代的分权思想是洛克倡导、孟德斯鸠完成的。洛克的分权思想是将国家的权力分为立法权、执行权和对外权。其中，立法权是一个国家的最高权力。而孟德斯鸠将国家的权力分为立法权力、有关国际事项的行政权力、有关民政法规事项的行政权力。在分权学说的影响下，西方国家的国家机构有了明确的职能分工，一般分为立法机关、行政机关与司法机关。

（二）我国地方立法权配置的理论基础

我国国家的权力由人民代表大会统一行使，人民代表大会在保留立法权的同时，领导和监督国家行政机关、审判机关和检察机关。所谓实质上的议行合一，它必须认真实现国家权力统一于人民，而不是刻意追求行政和立法在形式上是否合并成为一个机关。从权力状况来看，全权性是人民代表大会突出的特点，即在中国，人民将国家权力统一地委托给全国人民代表大会，由它来集中掌握，统一行使。

（三）我国全国人民代表大会制度下统一分层次的立法体制

我国立法体制的特点是统一而分层次的。所谓统一，就是国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定。所谓分层次，就是在国家立法权仍由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使、保证国家法制统一的前提下，国务院根据宪法和法律制定行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规（立法实务中俗称“上位法”）相抵触的前提下，可以制定地方性法规；设区的市的人大及其常委会在坚持不抵触原则的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方（即自治区、自治州、自治县）的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

二、地方立法过程中的主体及其组织结构

在立法方面，根据宪法和地方组织法，制定地方性法规的主体包括有地方性法规制定权的人民代表大会及其常务委员会。但实践中，地方人民代表大会立法权较少行使。

除了人大，介入地方立法过程还有其他主体，包括地方同级党委、政府、司法机关、社会公众等。需要说明的是，与我国立法体制相关，在立法参与方面我国不实行两党制、多党制，也没有议会党团制度，因此不存在以多党制为前提的各种利益群体的立法博弈。

（一）地方党委在地方立法过程中的角色

立法法在总则的第三条中对立法应该坚持四项基本原则作出了规定，即“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”在我国是先有中国共产党，后在中国共产党领导下建立国家政权的。我国党政关系的特殊产生方式，决定了中国共产党与人大立法的关系是领导与被领导的关系。

（二）地方政府在地方立法过程中的法定角色

关于政府参与人大立法，我国法律和相关法规在政府立法提案权、立法正式过程中参与都有一定的规定。地方人民政府在地方人大立法过程中，也具有参与权。一是法案的提案阶段：（1）政府有法定的提案权。地方组织法第十八条、第四十六条规定，本级人民政府，可以向本级人民代表大会、人民代表大会常务委员会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。（2）政府有列席审议法规会议的权利。二是在法的完善阶段：（1）政府有提出法规解释案的权力。（2）政府有对法规进行解释的权力。1981年全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。（3）政府有制定配套文件的权力。这主要来源于每件法规的授权，即法规中授权政府制定法规的实施细则或者某项制度的具体实施办法。（4）政府有提出法规清理建议的权力。除了政党、政府，其他国家机关也会不同程度地参与到立法过程中。

三、地方人大在立法过程中的主导功能之现状

（一）立法准备阶段

立法准备，一般是指在提出法案前所进行的有关立法活动，是为正式的立法做准备。立法准备阶段一般分为地方立法立项和地方立法起草。立法的立项环节主要是对未来机关审议哪些立法项目进行讨论和确定的过程。结合目前我国各地方人大常委会的立法立项实践看，立项的主要表现形式体现为编制立法规划和年度立法计划。

从地方人大角度看，地方人大起草的法规很多是关于自身建设的法规，如规范人大行使立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权“四权”的法规以及代表工作、人大会议规则等方面的法规。这部分法规由于内容特定，是人大自身行使职权的各种规范、规则，适宜由人大自身起草，从我国政治权力分配的格局看，也只能由人大组织起草。地方人大在起草这类法规时，主要依据宪法、法律的规定，并结合地方的实际需要，起草的具体工作则分别由人大常委会内设办事机构——办公厅等负责。

（二）法案到法阶段

从法案到法的阶段，是指“由法案提出直到法的公布这一系列正式的立法活动所构成的立法阶段”。本阶段立法活动具有如下几个特点：第一，无论在法律条文中还是在实践中，该阶段的运作环节和步骤都更加确定、正式和复杂。第二，理论研究上，该阶段比另两个阶段更受重视。第三，该阶段最集中、最明显地体现了立法“代表民意、表达民意”的过程。

一般而言，从法案到法包括提出法案、立法审议、表决法案和公布法案四个主要程序。这四个环节的法律效力均有明确的法律规定为依据，法案必须依次经过四个环节后，方可获得法之形式与效力。提出法律草案是从法案到法的第一个环节，此后，立法机关才可以把相应的草案列入日程予以讨论；立法审议是立法机关对法案的实质内容进行讨论的一种方式。根据审议的次数，可以将审议程序分为单一审议程序和复合审议程序。单一审议程序指无须经过读标题等步骤，直接对法律草案进行审查和议决，并在一次立法会议中就能够完成立法的全部程序，又可称为“一读制”。复合制审议程序指在多次立法会议中完成审议程序，如“二读制”、“三读制”；对法案进行表决，是立法机关对法案表示最终的、具有决定意义的态度。因为表决的结果直接关系到法案究竟能否成为法，因此它是立法过程中最重要的一个阶段；公布是指法定主体将表决通过的法律依法定程序予以公开发布。根据现代宪政理念和立法法理论，法经通过后须经公布方具有约束力，公布是法规正式生效并实施的前提。

四、强化地方人大立法主导功能的建议

（一）强化地方人大立法主导功能认知

既然地方人大享有地方立法权，应当由其主导立法过程，即便当前现实中地方人大立法主导功能表现出现了这样那样的问题，并不能成为改由其他主体承担立法主导功能的理由，而是应当采取措施积极完善，不断强化地方人大在立法过程中的主导功能。正如日本学者所言，“议会的立法是决策在取得了多数人同意之后的表现形式。在民主主义体制下，议会是由经过公正选举的代表组成的。它享有国民代表机构的地位，承担着将国民意志反映到决策中即应对性的义务。”

（二）矫正依赖政府的立法思维

强化地方人大立法主导功能，除了强化对地方人大立法功能自我认知外，实践中还需矫正依赖政府的立法惯性思维。从地方立法情况看，立法过程中对政府及其工作部门依赖是多方位的：地方立法项目多由政府部门提出，草案多由政府部门起草，是否修改完善多由政府启动。在地方人大对法规审议时，时常有人发表这样的意见：地方性法规不要规定得太细，现实生活太复杂了，一些问题应当让政府部门具体问题具体处理、灵活掌握，或者让政府部门制定实施细则。其结果，是法规中对一些实质性问题或者“关键性”条款可能含糊其辞、语焉不详，最终实质性解决问题的制度往往由政府供给。此外，立法实践中地方人大往往把一些本不应该由政府部门起草的法案请政府部门起草，对一些需要调研的问题，实践中往往听政府一面之词，或者请政府部门单方面提供调研数据、资料。

（三）改革地方人大组织协调立法的方式

正视地方人大立法的宪法地位，并不是一味地排斥其他主体对地方立法的介入和影响。笔者认为，为了适应现代社会对立法专业化、立法灵活性、立法回应性的要求，强化地方人大立法主导功能，并不一定要求地方人大独立完成立法过程所有活动，地方人大完全在某些阶段将工作重心放在组织、协调上，利用政府、社会等诸多资源优势，弥补人大立法本身能力、信息方面的不足，而不必事事“亲力亲为”。如牵头组织建立人大有关委员会、政府部门、专家学者等共同参加的法案起草小组，提出起草目标和要求，落实起草要求，协调起草中出现的重大分歧。这里的“组织、协调”必须是实实在在的牵头、统筹，最终将立法的决策权掌握在人大手中，而不是放手让政府等部门“单干”。

（四）构建地方人大立法体制机制

一是建立开放的法规立项机制。将立项过程向社会公开，同时建立常态化的立法建议征集处理渠道。另外，要建立开放的立项论证机制。目前立项论证环节，主要由政府法制综合机构、人大有关专门委员会、法制委员会以及法工委参加并作出初步的决策，这是一种相对封闭的立法论证，在初步决策形成立法指导思想和框架设计的情况下，再向社会公开征集意见。为便于操作，现阶段比较可行的做法是在立项论证环节听取全体人大代表的意见，由全体人大代表对各方面提出的多个立项建议进行排序，从中选出公众认为最需要的立法项目。

二是建立多元的法规起草机制。从实证分析来看，七成左右法规由政府部门为主起草，反映出政府在形成政策方案上的专业优势和资源优势，但其弊端也日益显现。尤其是起草的法规中为部门争“许可权、收费权、处罚权、强制权”等现象屡屡出现，导致法规案在起草阶段就存在着先天性的质量缺失，进而影响到整个后续立法过程及其质量。要建立人大有关委员会组织、牵头，多元主体参加的立法起草工作机制，这里的多元，强调的是政府部门之外多方主体对法规草案起草的参与。具体工作方式上，既可以成立由实践中立法工作的“接力四方”（政府部门、政府法制办、专门委员会、常委会法工委）共同组成的起草小组；还可以采取委托起草的方式，发挥委托起草不受部门利益的局限、专业性强、较为超脱的优势，委托专家学者、科研机构成立起草小组，进行某个法案或者法案某个章节、某项制度的起草工作。无论哪种方式，都由人大有关委员会作为起草组的组织者、负责者，主导立法起草指导思想、框架设计，对法规起草过程中的问题进行协调，对起草稿是否成熟进行论证，并判断何时可以提出立法议案，而具体的制度方案设计可仍由政府部门草拟。

三是建立人大代表议案转化推动机制。建立人大代表议案协助起草机制。人大代表作为代议机关的组成人员，由其提出的立法议案从理论上说更能代表民意。对一些确实重要且代表所提原案相对成熟的代表议案，可以采取先列入当次代表大会会议议程，会后再转交常委会继续审议完善的做法。从目前的实际情况看，地方人民代表大会每年召开一次，会期10天左右，会议议程一般在会前已作安排，经代表大会审议通过的法规，多已在常委会经过几次审议，相对比较成熟，之后由常委会或者有关专门委员会提交代表大会审议并在当次会议上表决通过。人大代表所提议案，目前实践中均未能列入当次会议议程，即使列入议程显然很难在很短的几天时间内修改完善并形成共识获得通过。鉴此，采取先列入当次会议议程，会后转交常委会继续审议完善的做法，一方面有利于保护代表提出立法议案的积极性，另一方面可以在常委会会议审议前后，请政府部门等参与共同对法规草案继续进行完善，继而经表决通过后转化为法规。

四是建立立法听证常态化机制。相比公众参与立法的其他形式，如座谈会、论证会，立法听证因其公开性以及参加对象的非指定性，是体现立法民主化、科学化的重要制度设计，也是西方议会立法中经常运用的立法民主方式。可在现有立法座谈会和立法论证会的基础上进行改革，在人大网站公布召开会议时间地点，接受公众报名，并向媒体开放，因此而召开的会议可以视为“听证会”。

五是建立法规实施与立法完善互动机制。法规实施后，其效果如何，是否需要对其不适应实际需要的制度进行完善，是否需要根据国家法律、行政法规出台的情况及时修改、废止，是否需要对含义不清的内容作出解释，这些问题，不仅是立法本身科学性的问题，更是维护法律权威和尊严的大事。具体而言，要建立法规生命周期制度，为了提高法规的适应性，地方人大可以考虑建立法规生命周期制度，如规定法规有效期是5年，期限届满前人大应当组织清理，评估其是否继续有效，是否需要修改、废止，借此至少5年一次将法规完善的主动权掌握在地方人大手中。同时建立执法检查、立法后评估与立法完善互动机制。重在编制立法规划尤其是年度立法计划时，将执法检查报告以及立法后评估报告中提出修改、废止法规的建议，作为立项的重要参考，尽可能编入立法规划或者立法计划，有关专门委员会可直接将这类项目列为本委员会拟提案并组织起草的项目。

六是完善规范性文件备案监督机制。在地方人大法规通过后，政府部门自行作出法规应用问题解释、自行制定的法规配套文件，数量远远超过人大立法，围绕一件地方性法规，政府出台数十件规范性文件的情况十分常见。根据监督法，县级以上地方人大只能对同级人民政府发布的决定、命令进行监督，上述规范性文件主要由政府部门作出，直接由地方人大进行监督不符合现有法律规定。但考虑到这些文件与地方人大制定的地方性法规密切相关，许多文件的制定依据就是地方性法规或者法规中的某个条文。地方人大应当完善配套文件（包括应用解释）的备案审查机制，可以在这些规范性文件报送市政府备案审查的同时，由市政府具体承担备案审查工作的市政府法制办抄送市人大常委会法工委，如认为与地方性法规不一致的，可以向市政府法制办提出，由其依法行使监督权。

（作者单位：昆山市人大）