二　行政组织的进化

在秦与西汉前期，中央行政架构以丞相、御史大夫和诸卿为主体。汉初丞相府设有长史2人，其下吏员有东、西曹之分。东曹9人，出督州为刺史；西曹6人在府内办事。御史大夫是丞相之副，与相府合称“二府”或“两府”。此官又有考课、监察和弹劾百官之权，为监察之官。御史最初是掌管文书法令的，所以皇帝诏书先下御史大夫，然后才达于丞相。御史45人，有30人归御史大夫直辖，另有15人归御史中丞统领，居宫禁之中（殿中兰台），又称“中执法”。西汉后期御史大夫改大司空，成了三公之一，主水土，不再是监察之职了，遂另以御史中丞为御史台主。

列卿是各种具体政务的承担者，有“掌宗庙礼仪”的奉常，“掌宫殿掖门户”的郎中令，“掌宫门卫屯兵”的卫尉，“掌舆马”的太仆，“掌刑辟”的廷尉，“掌诸归义蛮夷”的典客，“掌亲属”即管理皇亲国戚的宗正，掌管“谷货”的治粟内史，“掌山海池泽之税”的少府，“掌徼循京师”的中尉。以上十卿的官秩都是中二千石，虽号“九卿”，其实不止九位。列卿的结构，看上去不乏原始色彩。钱穆先生指出他们“均近于为王室之家务官，乃皇帝之私臣”，此时政府“有几处亦只是一个家庭规模之扩大”。太仆是给皇帝驾车、管车马的，宗正是管皇族的，少府是宫廷的总管；又如郎中令、卫尉、中尉等都是卫戍之官，其实也有君主私属性质，等于是给皇室看家护院的；然而当时它们都在朝廷大臣之列，跟后世不大一样。还可以指出，历史初期官职分工尚不严格一点，还体现在派列卿外出打仗一类现象之上。

然而秦汉政府毕竟已具规模了。中二千石诸卿为一层级；其下诸署令长是又一层级，称令则秩级千石、六百石，称长则四百石。奉常的属官有太乐令、太祝令、太宰令、太史令、太卜令、太医令；治粟内史的属官有太仓令、均输令、平准令、都内令、籍田令，及斡官长、铁市长。这种诸卿、诸令长的科层结构，分工明确而层次清晰。Bureaucracy一语一般译为“官僚制”，但有时也译为“科层制”。因为官僚组织的重要特点之一，就是“分科”与“分层”。

汉武帝时丞相府中又置司直，掌“举不法”。丞相府的吏员增加到了362人，下有东曹、西曹、奏曹、集曹、议曹、侍曹等。这些曹名，是以方位（东、西）和工作方式（奏、集、议、侍等）命名的，但未能清晰显示职务的性质。东汉的三公府就不一样了。太尉、司徒与司空，一掌军政，一掌民政，一掌土木工程。太尉府设有西曹、东曹、户曹、奏曹、辞曹、法曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹等12曹，以职掌命名的曹明显增多。司徒和司空府也各有十几曹。三公及其诸曹的分科，比昔日相府诸曹的分科有所进步；列卿体制未能充分摆脱君主家臣的色彩，公府诸曹的设置则合理多了，至少没把驾车的人也算成一曹，像太仆那样。

但相对而言，公府诸曹体制仍有缺陷，例如三府多少还有重复设曹的情况；而且，诸曹掾属系三公自辟（即自行任命），长官与吏员的关系有一定的“委质”“君臣”意味，即私属意味。结构上的更大进步，生发于尚书机构之中。东汉光武帝时尚书台分六曹，大约是吏曹、二千石曹、民曹、南主客及北主客曹、三公曹，分掌选举、郡国二千石事、主庶民上书、外国四夷及断狱。东汉中后期又有调整。诸曹尚书之下，又有尚书郎36人。东汉的尚书郎如何分曹，现在仍不大清楚。到了三国魏明帝的时候，六曹尚书各有分工，23位尚书郎是一郎一曹，又构成了23曹，等于是尚书六曹之下的科处。祝总斌先生指出，尚书诸曹的名称，最初是按上奏文书者的身份来分工的，东汉中后期转以任务性质分工了，这就是一个进步。而且尚书、尚书郎都由大臣提名、吏部任命，非尚书令所能自决。所以尚书台中的长官与僚属关系，跟三公府又不一样，私属性质淡化了。还有一点也不是无足轻重：三公官居百官之首，又地处外朝；尚书令不过千石，仆射、尚书六百石，其名位远不如三公隆重，又地处宫中，更便于君主的驾驭操纵。

比起列卿体制和公府诸曹体制，尚书诸曹体制之所以更具发展潜力，一是行政合理化需要的推动，二是君主专制集权需要的推动。所以国务和事权日益向尚书台集中，三公府的诸曹则逐渐闲散化了。魏晋以来，三公府的职能意义不断下降，尚书机构却发展迅速，最终成为国务的中心，并在隋唐之际发展为吏、户、礼、兵、刑、工六部体制，九卿机构转而从属于尚书六部了，并一直被沿用到明清。