一　决策权力与执政资格

在帝制时代，政权与皇权经常是同义词，从理论上说，重大决策只能由皇帝定夺。然而皇帝又不可能以一人之心智决天下万机，所以有集思广益之功的“朝议”，被用作一种重要的决策方式。简单说，“朝议”就是先民主后集中，臣工献策而皇帝拍板儿。朝议资格和范围，可以反映出君臣间，以及各官署、各政治势力间的权势分配。汉代朝议的参与者，一般有丞相、诸卿、将军、列侯及大夫、博士、议郎等。丞相、诸卿分别是行政首长和各有专职的大臣，他们参与朝议理所当然。将军议政，可视作早期国家文武不分的政治残余；列侯议政，则显示了分封制与贵族制的历史影响——爵号是一种富有传统意味的身份标志。给大夫、博士、议郎以议政资格，则以一种特别的方式，为儒生提供了发言的管道。与后代高官皆出自科举士大夫的情况相比，这种管道多少有点“另类”色彩，就是说，是把儒生士人当成一种有异于行政官吏的特殊人物来对待的。

秦汉建立了宰相制度。“相”这个官称的本意是辅助。战国后期“相”逐渐变成了百官之长，形成丞相制度，尊之则称“相邦”，汉代为避刘邦之讳，又改称“相国”了。“宰相”在古代大多数时候不是正式官名，而是一位或数位执政首脑之称，哪些官职可以看成宰相，是因时而异的。按祝总斌先生的意见，同时拥有议政权及监督百官执行权者，就是宰相。

西汉前期，丞相位望甚隆，经常对皇帝直言不讳，甚至言所不当言。其原因有二。一是这时还处于历史前期，大臣们还保留着隆重的元老身份；二是汉初丞相来自功臣，他们是刘邦的助手、开国元勋。所以这时候君、相关系很不定型。曹参做丞相时奉行“清静无为”方针，无所事事，惠帝表示不满，而曹参不改初衷，直请“陛下垂拱，参等守职”，意思是你皇帝一边看着就成了，就让我照着老规矩办吧。汉武帝初年，丞相田羛甚为骄横，荐人做官起家就是二千石，以致汉武帝去质问他：你任命官儿还有完没完？我还想任命几位官员呢。但汉武帝时帝国走向全盛，其统治长达53年，几乎占了西汉历史的四分之一。一个强有力的君主，自不会容忍强有力的宰相。汉武帝以布衣出身的公孙弘为相，此人在朝无所援接，只能唯唯诺诺。此后皇帝对丞相颐指气使，公孙弘后的六位丞相，获罪自杀的二人，下狱处死的三人。做丞相的风险也太大了，弄得公孙贺拜相时，不受印绶而顿首涕泣，视为畏途。

皇帝是帝国主权的代表，而宰相是官僚行政的代表，二者互相依存，但也可能发生矛盾。相权之所以能构成一“权”，是因为官僚机器是有其自身运作规则和行政自主性的。皇帝为所欲为就会破坏那些规则，自拆台脚。这就是“相权”的根据。好比你已雇了司机开车，就不好动不动就抢方向盘。汉初的相权比后世大多了，还没像后世那样被分割和弱化；但汉武帝的压制，已使之初步纳入“正轨”了。皇帝绝不允许相权大到分割皇权的程度，作威作福、予取予夺的只能是皇帝自己。丞相权力趋于低落的同时，中枢体制也开始变化、开始复杂化了，表现在侍从参与议政、尚书参与机密、权臣领尚书事、将军辅政或外戚辅政等制度之上。

汉武帝选拔了一批文学之士，通过给其加官侍中等方式，令其出入禁省、顾问应对并参与议政。宫中原有几位负责文书收发的小吏，称“尚书”，员四人。汉武帝令其不仅传发书奏，而且还协助处理书奏。尚书遂可参与机密，操持机柄，甚至劾奏朝臣、参与选官了。若用宦官任其事，则称中书。汉元帝时，尚书已号称“百官之本，国家枢机”。尚书组织也在扩大：汉成帝时分五曹；加上尚书令、仆射及丞四人，共十一人。尚书机构的兴起显示，宫省近臣，具有膨胀为中枢机要机构的很大潜力。汉武帝临终前，又以外戚霍光为大司马大将军领尚书事，为内朝之主。这样，一个宫中决策的架构就凸显出来了，称“中朝”或“内朝”，与丞相为首的“外朝”相制衡。在传统中国，当专制君主嫌政府首脑的权力碍手碍脚之时，就会开始冷落疏远他，并在身边另觅助手，例如委权于身边的机要秘书。

汉昭帝时大将军霍光秉政，领尚书事，车骑将军金日、左将军上官桀副焉。由此将军参政成为常例了。后来的王凤、王音、王商、王根、王莽等，都是以大将军、骠骑将军、车骑将军或卫将军的身份辅政的。东汉的辅政大臣如窦宪、邓骘、梁冀、窦武、何进，无不是将军。按，春秋的晋国有三军将佐兼为执政六卿的制度，战国君主在命将出征之礼上有言：“以内寡人制之，以外将军制之。军功爵赏，皆决于外，归而奏之。”这时候的将军权势，显然是比较大的。大将军霍光曾对丞相车千秋称“今光治内，君侯治外”，是军官之长居内（内朝），足制外朝文官之长。将军之隆、军权之重，表明历史早期的文官政治还不够发达。

引人注目的还有外戚辅政，这是汉家的政治特色。其时去古未远，“家天下”色彩仍很浓厚。汉初的外戚，是被看成宗室的。此后太后对宫廷和朝廷，也经常拥有重大影响力。吕后势力覆灭后，大臣们选择新君，齐王、淮南王都以“外家恶”“母家恶”而不得选，代王刘恒则以“太后家薄氏谨良”而得立。文帝即位，“帝舅薄昭为将军，尊重”。皇族成员有可能问鼎帝位、取“今上”而代之，难免为皇帝所猜忌；西汉前期曾有的藩国作乱和“削藩”之事，压制宗王便成汉廷的传统国策。然而皇帝顾此失彼，引用外戚来强化皇权，却为外戚擅权开了方便之门。西汉后期后族王氏坐大，结果招致王莽篡汉。外戚的辅政权力，往往也是通过辅政将军的形式实现的。

西汉后期丞相制度，又向三公制过渡。从汉成帝到汉哀帝间，丞相制被罢废，代之以大司马、大司徒、大司空的三公制。改制的理由，据说是宰相一人难以独任三公之事，其结果却是削弱了相权。丞相一人之下、万人之下的独尊地位，被三人的平起平坐所取代。改行三公之制的时候，君主未必有削弱相权的明确意图，但专制之下不利于君权的变动很难推行，相反方向的变动却总是如水之趋下，在下意识中就自然而然发生了。

东汉三公，是太尉、司徒、司空。从议政权和监督百官执行权看，三公仍是宰相；同时尚书台继续扶摇直上，以致时人有“虽置三公，事归台阁”，“选举诛赏，一由尚书，尚书见任重于三公”的评论。尚书台长官尚书令的秩级虽然只有千石，可三公的选举考课官吏之权，刑狱诛赏之权，弹劾大臣之权，却被其分割了。光武帝定制，朝会之时，尚书令与御史中丞、司隶校尉三官可以专席而坐，京师号曰“三独坐”。东汉以太尉，更多的是以太傅“录尚书事”。太傅位为“上公”，在三公、大将军之上，往往是元老名臣，权望皆重。这时的中枢权力格局，比秦与汉初又复杂多了。

外戚居将军而辅政专权，在东汉仍是突出现象。东汉政治的一个特点，就是“皇统屡绝，权归女主”，皇太后“委事父兄”。汉和帝以后的皇帝往往幼年即位，母后临朝时为一己权势计，就引用父兄掌权。窦、邓、阎、梁、何诸家外戚，都是如此。邓氏贵宠，封侯者达29人，三公1人，大将军以下13人，中二千石14人，列校22人，牧守48人。梁氏掌权时，其家族所出列侯、后妃、大将军及卿、将、尹、校成群接踵。大将军梁冀气焰熏天，“入朝不趋，谒赞不名，礼仪比萧何。……每朝会与三公绝席，十日一入平尚书事，宣布天下，为万世法”。这刘家的天下实际是梁家来消受了。

外戚的煊赫反而威胁到了皇帝个人权势，皇帝便求助于宦官。宦官这号人在周朝就有了。秦朝有宦官赵高，曾为二世胡亥师，后得干政。汉武帝以宦者主中书，到汉元帝时宦官弘恭、石显以中书之职弄权。东汉中期始，深宫中的皇帝开始借宦官以抗外戚：汉和帝与宦官郑众谋废窦氏，汉安帝与宦官李闰、江京谋废邓氏，汉桓帝与唐衡等谋废梁氏，如出一辙。这样，宦官们得以封侯擅政，并在桓、灵时达到鼎盛，“手握王爵，口含天宪”，其党羽布列朝廷州郡，贪污纳贿，无恶不作。汉家的天下，又成皇帝和宦官共有之天下了。宦官、外戚专政并不说明皇权衰落，还是看成皇权的旁落为好。因为，宦官、外戚终归要依附于皇权而存在，是由皇帝专制滋生出来的。东晋南朝皇权衰落，外戚和宦官便同时消沉下去了，因为低落的皇权滋生不出外戚、宦官专权的现象。但宦官和外戚也有不同。外戚专政，较多反映了早期政治的“家天下”特性，在帝制后期就越来越淡化了；而宦官专权则纯粹是君主专制的产物，所以在后世往往而有之，甚至变本加厉，例如唐，例如明。

秦汉的一人之下、百官之上的丞相，到西汉末一分为三，变成三公，进而又有大将军辅政分其权，太傅录尚书事夺其势，宦官擅权于内。其间的制度变迁和权力结构变化，就是皇权、相权以及文官、士人、军人、外戚、宦官等等势力所交错推动的。