一 中国的绿色低碳转型之路

绿色低碳经济转型中的中国：挑战与对策

张中祥

（天津大学管理与经济学部“千人计划”特聘教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长，亚太政策研究会会士）

一、引言

近年来，中国先是在党的十八大报告中适应人民群众对良好生态环境越来越迫切的期待，确立了“五位一体”地建设中国特色社会主义的发展方针，把生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设放在了一个同等的高度，进而又确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中绿色是非常突出的关键词。在这样的发展理念下，中国确定了很多与能源环境有关的目标，同时也制定了一系列中长期的绿色低碳增长战略。基于以上战略及目标，中国也采取了一系列政策举措，既有政府主导的旗舰项目和倡议，也有基于整体价值链的能源价格机制改革，包括煤炭、水、草原等资源在内的上游资源税改革，以及基于能源使用和处置阶段的碳定价机制、环境税与碳排放权交易等便于市场在资源配置中发挥决定性作用的市场机制型政策。但无论是政府主导型政策，还是市场机制型政策，都旨在达成一种经济发展与环境保护的和谐共赢。欧盟国家的经验表明，实施环境税是达成双赢的有效手段之一。相对而言，中国在该领域还有很大的进步空间。

二、能源与环境目标

1980—2000年间，中国能源消费量只增加了1倍，却取得了国内生产总值(GDP)增长3倍的成就(Zhang,2003)。基于这二十年中国节能和二氧化碳排放量的趋势，美国能源情报署(EIA,2004)估计，中国的二氧化碳排放在2030年之前不会超过世界上最大的二氧化碳排放国家美国（图1）。然而，进入21世纪以来中国的能源消费急剧增长，在2000—2007年间几乎翻了一番。尽管在上述两个时期中国的经济增速相差不大，但在2000—2007间中国的能源消费增长速度为前20年增长速度的两倍多。如此一来，中国在2007年成为世界上最大的二氧化碳排放国，导致中国面临的节能减排压力非常巨大。

从“十一五”开始，国家将投入约束纳入五年发展规划之中。五年计划是社会主义国家的特色，这类计划都是希望速度越来越快，产出越来越高，但是“十一五”是第一个真正把投入作为一个约束的五年计划，对中国的经济发展无疑会起到一定的制约作用。在“十二五”规划期间，中国首次将二氧化碳排放强度作为国内发展的承诺。此目标要求全国范围内的能源强度相比2010年下降16%（不同的省区下降幅度达到10%到18%不等），全国范围内二氧化碳强度下降17%（不同省区下降幅度达到10%到19.5%不等）。张中祥(Zhang,2011a,2011b,2011c)建议，中国在2006—2020年间碳排放强度削减目标可定为46%~50%。一旦该减排目标实现，中国2020年的绝对碳排放量将比基准线水平情景下低15%~21%，正好处于政府间气候变化委员会建议的发展中国家比基准线水平情景下减排15%~30%的范围内。

中国进一步强化和延展其承诺到2030年（表1）。根据2014年11月由中国国家主席习近平和美国总统巴拉克·奥巴马所签署的《中美应对气候变化联合声明》，中国承诺到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右(White House,2014)。这些承诺已经正式列入中国向联合国气候变化公约秘书处提交的“国家自主减排贡献”提案之中。不仅如此，中国承诺到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%。2016年3月，全国人民代表大会将其作为“十三五”规划的一部分批准了2020年相对于2015年能源强度下降15%、碳排放强度下降18%的目标。如果这些目标得以实现，中国将超额完成其在哥本哈根气候变化峰会上的承诺，且最终结果在很大程度上将位于张中祥(Zhang,2011a,2011b,2011c)建议的区间内。

中国政府首次提出控制碳排放总量的承诺目标与笔者2009年的研究成果和建言完全吻合。早在2009年哥本哈根联合国气候变化大会前，笔者曾应联合国政府间气候变化委员会减缓工作组副主席、威尼斯大学校长、普林斯顿大学经济学博士Carlo Carraro教授之邀撰写了《中国将于何时、以何种形式承诺控制温室气体排放？到2050年的路线图》论文，后来被收录于他为政治学、法学领域顶级国际期刊International Environmental Agreements:Politics, Law and Economics主编的特刊号(Zhang,2011b)。该论文从经济学、政治学和全球均衡视角，论证和提议中国应承诺在2030年左右对自己的温室气体排放总量进行控制，并择时向世界宣布这一总量控制承诺。2009年澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院Stephen Howes教授、韩国气候变化大使Rae Kwon Chung博士和美国彼得森国际经济研究所资深研究员Gary Hufbauer博士应邀为笔者针对哥本哈根气候变化峰会撰写、含有上述观点的“Climate Commitments to 2050:A Roadmap for China”政论文章作了书面评论，并与笔者的文章作为完整一期East-West Dialogue，献给哥本哈根气候变化峰会(Zhang,2009)。笔者曾应邀就这些研究在国家发展和改革委员会能源研究所和国家气候中心等国家部委司长等全程出席的内部报告会上专门详细作过报告（胡婷，2011a,2011b）。研究内容发表在《国际石油经济》（张中祥，2009），Energy Policy(Zhang,2010a), International Economics and Economic Policy(Zhang,2010b), Environmental Economics and Policy Studies(Zhang,2011c)和International Environmental Agreements:Politics, Law and Economics(Zhang,2011 b)等国内外期刊上。

以这件事想强调，国内高校一直强调建设智库，总想着让领导批示，这是把研究工作往歧路上引，因为有没有领导的批示与研究的价值、意义和水平完全不画等号。应鼓励从事实证、政策研究的学者，研究应联系实际、更能全面反映现实问题。其实高校不太适合做短期热点问题研究，因为对中央领导和政府部门的想法和意图不太了解，对现实情况和问题的了解也远不如政府部门管理的研究单位，很难提出具体可操作性的建议。高校更适合做一些还没有进入国家、政府部门视野或还没有认真思考过的中、长期问题的研究，引导国家和政府关注这些问题。例如上面提到的笔者于2009年所做的控制碳排放总量的承诺的研究成果，若干年后经过政府部门详细论证后变为国家的承诺或政策。

三、减排政策与措施

中国已确立2030年左右温室气体排放总量达到峰值的控制目标。那么，这个2030年的目标是否严格？2030年左右峰值多高？对此国家发改委并没有明确。根据笔者的判断，2030年温室气体排放量控制在100亿吨内估计不大可能，把排放量控制在110亿吨内是一个可追求的目标。

中国正处在工业化、城镇化、现代化过程中，面临发展经济、消除贫困、改善民生、保护环境、应对气候变化的多重挑战。根据清华大学和MIT合作研究(Zhang,2014)，在中国现有发展阶段和燃煤经济情况下，尽管已在实施严厉的节能减排政策，但中国碳排放量预计在2030年之后还会继续增长。即使中国信守在哥本哈根的承诺，自2016至2050年年均碳排放强度降低3%左右，其碳排放量也要在2040年才能达到峰值。承诺在2030年就达到峰值意味着中国需要至少提前十年实现目标。从这个角度讲，中国的承诺不能说不严格。

然而这个雄心勃勃的承诺并不足以实现在2100年全球地表温度升高不超过2℃的目标。根据国际上一些有代表性的模型团队的研究结果(Carraro, 2015; Tavoni et al.,2015)，如果要避免这一状况出现，中国碳排放量需要在2020年就达到峰值才可以。而且不仅是2020年达到峰值，达峰后中国的排放量还不允许维持在这个高的水平上，而是之后必须以非常快的速度减少。从这个角度讲，中国的承诺又显得不够严格。当然如果按照控制温度升高不超过2℃的标准，美国、欧盟等主要经济体的承诺也不够。因此，从这个意义来讲，中国在确定减排目标和计划时还须多参考一些科学依据，当然其他的经济体也面临同样的情况。

1．政府主导型政策与措施

中国的能源结构以煤为主，因此控制煤炭消费对控制排放及早实现达峰目标至关重要。在煤炭的黄金十年，国内煤炭产量每年增长将近两亿吨，到了2013年煤炭产量增长只有5000万吨，2014—2016这三年，煤炭总产量则在下降。国家在大力推进煤炭、钢铁去产能和严格控制排放，据此推测煤炭消费已达到峰值。在“十三五”规划期间，国务院出台的大气污染防治行动计划，要求发达地区和严重空气污染地区的煤炭消费量不应当再增加，事实上，这些地区的消费量绝对值应进一步降低，如果对煤炭是否已达到峰值还存疑的话，那么，煤炭消耗最晚在“十三五”期间达到峰值。达峰之后，减少的煤炭消费还需要用石油、天然气等其他矿物燃料来替代，虽然后者比前者清洁，但还是会排放二氧化碳，碳排放不会立即达峰。中国“十三五”期间的关键挑战就是采取各种协调措施确保“十三五”期间煤炭消耗尽快达到峰值，那么中国二氧化碳排放量估计会在2025年和2030年之间达到峰值。煤炭消耗达峰越早，碳排放的峰值就会来得更早一点。

中国工业能耗占据了全部能源消耗的70%，因此，工业部门对实现中国节能减排目标至关重要。中国于2006年4月启动了千家企业节能行动计划，涉及九个关键能源供给和消耗的工业部门、1008家企业。国家发展与改革委员会估计，在“十一五”规划期间，千家节能计划累计实现节能达到1.5亿吨标准煤，提前两年实现累计节约1亿吨标准煤计划目标。面对节能减排的严峻形势，国家进一步强化和扩展“十一五”规划期间效果显著的千家节能计划。作为千家企业节能行动计划的扩展版，2011年12月，国家发展与改革委员会联合其他11个部门制定了《万家企业节能低碳行动实施方案》，明确“十二五”期间，全国年综合能源消费量1万吨标准煤以上以及有关部门指定的年综合能源消费量5000吨标准煤以上的1.7万家重点用能单位要累计节约能源2.5亿吨标准煤。万家企业能源消费量占全国能源消费总量的60%以上。2013年12月，国家发展与改革委员会公布了2012年万家企业节能减排低碳行动方案的实施效果，其中3760家企业(25.9%)超额完成其节能目标；7327家企业(50.4%)完成其节能目标；2078家企业(14.3%)基本完成其节能目标；1377家企业(9.5%)未完成其节能目标。2011年到2012年间，万家企业累计实现节能量1.7亿吨标准煤，完成“十二五”万家企业节能量目标的69%（国家发展与改革委员会，2013）。

中国也在大力发展新能源。自新能源法实施以来，新能源发展非常快。2010年，中国可再生能源总装机容量为103.4GW，第一次超越了美国（总装机容量为58GW）而位列榜首(Pew Charitable Trusts,2011)。根据国家发展与改革委员会、国家能源局2016年11月发布的《电力发展“十三五”规划》，按照集中开发与分散开发并举、就近消纳为主的原则优化风电布局，有序开发风电光电。2020年，全国风电装机将达到2.1亿千瓦以上，其中海上风电500万千瓦左右，太阳能发电装机将达到1.1亿千瓦以上，其中分布式光伏6000万千瓦以上、光热发电500万千瓦。按照存量优先的原则，依托电力外送通道，有序推进“三北”地区可再生能源跨省区消纳4000万千瓦。

目前中国城市能源消耗占全国的60%，随着城市化水平越来越高，城市的能源消费也越来越多。因此，城市在节能减排方面扮演着非常关键的角色。中国自2010年7月以来，分两批在6个省和36个城市组织开展了低碳省区和低碳城市试点。这些试点地区占全国人口的40%左右，占全国GDP总量的60%左右，可以说规模是相当大的。各试点省、区、市研究制定低碳发展目标，规划低碳发展路线图，形成符合实际、各具特色的低碳发展模式。2015年国家发改委对各省（区、市）开展的碳强度评价考核中，列入试点的10个省（区、市）2014年碳强度比2010年平均下降幅度约21.5%，显著高于全国平均15.8%的下降幅度。

在开始实施低碳省区和低碳城市试点的时候，国家并未要求这些试点省、市制定何时碳排放达到峰值的目标，后来试点省、区、市自发提出了峰值时间表，且一般都比国家2030年碳排放达峰值的目标更早。2015年9月在美国加利福尼亚州洛杉矶市举行的首届中美气候智慧型/低碳城市峰会上，北京、深圳、广州、四川等11个省、区、市共同发起成立“率先达峰城市联盟”，承诺将提前达峰，北京、广州和镇江更承诺到2020年实现排放峰值，比国家达峰年份提前10年。2016年6月在北京举行的第二届中美气候智慧型/低碳城市峰会上，联盟成员增加到23个。这些省、区、市均公布了早于国家二氧化碳排放达峰目标的率先达峰时间，为中国落实2030年左右碳排放达到峰值提供支持。目前许多城市正围绕城市新区开发建设打造要求更高的低碳生态城，例如深圳国际低碳城、无锡中瑞低碳生态城等低碳城区。这些低碳城具有两个特点：一是大部分是新区；二是兼具产、城融合的功能，培育新的经济和就业增长点，全过程探索绿色低碳发展模式，实现产业低碳发展与城市低碳建设相融合，成为未来城市新城低碳发展的样板和标杆。

电力、工业、建筑和交通部门消耗掉全国大约四分之三的能源。对这些主要能源消耗部门，中国也做了大量富有成效的工作，并且继续努力控制这些部门的能源消耗。

以上是一些国家主导的行政措施。不难看出，以实施一些比较大的旗舰项目为代表的行政手段在降低能耗、缓解污染方面效果显著，但实际上并不具有经济效率。而且随着节能减排力度不断增强，绿色经济发展已经变成一个国家的发展战略，单纯依靠行政手段强制减排逐渐变得不可行，成本变得越来越高，越来越不现实，国家通过实现“十一五”规划节能目标已经意识到必须转向依靠市场手段降低污染物排放、建设生态文明。一方面，在决策权和事权越来越向地方倾斜的情况下，中央政府和地方的合作对实现目标至关重要。另一方面，为了实现2010年20%的节能目标，2010年下半年很多地方企业开四停三，或者开三停四，完全违背经济规律。研究发现(Qi,2011)，“十一五”规划节能减排目标其实95%以上都是靠行政手段实现的，高效但没有效率。实现越来越严格的节能减排目标呼唤转向市场手段。同时，环境税、碳排放权交易等富有经济效率的环境市场化手段在一些经合组织国家取得了较好的实施效果，这为中国依靠市场手段、让市场发挥决定性的作用提供了一个比较好的样板和现实基础。

2．市场机制型政策与措施

既然要市场在配置资源中发挥决定性作用，能源价格就要反映它的成本，包括从上游到下游整个产业链都要考虑，使得能源的生产者和消费者都能收到明确的信号。自1984年以来，中国能源价格改革的总体趋势，就是逐步去除由中央政府垄断定价的做法，转向一个更市场化的定价机制。不过，对不同的能源产品，相关改革的速度和力度差异较大(Zhang,2014)。煤炭价格市场化程度最高，但电力价格市场化程度最低，电价改革尤为滞后，基本上保持国家定价。为了鼓励节能减排，考虑现实情况，国家在电价控制方面也作了一些努力，比如采取歧视性电价、阶梯电价等环保型电价，但这些都是在国家控制的情况之下不得已的一些临时性的措施。其实真正要解决问题，还是要把外部效应内部化，通过价格反映外部性，提高资源配置效率。

既然要反映能源资源全部成本，首先就要从上游的资源税开始。中国从1984年开征资源税，对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等税目按“从量征收”征收资源税。以西部大开发为契机，2010年6月在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，2011年11月起全国范围内实施。从2014年12月1日起，将从价计征改革逐步推广到煤炭资源税，税率区间为2%~10%。各省可结合本地实际，提出征收资源税税率的具体方案建议，报国务院批准后实施。各省煤炭资源税税率差距比较大，河南省税率最低，为2%，内蒙古自治区税率最高，为9%。

资源税改革才刚刚拉开序幕。现有的资源税着眼于调节因资源本身的优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，税额高低主要取决于资源（如煤炭）的开采条件，与对资源开采地的环境影响并无直接联系，更没有全面考虑对资源开发地区环境的植被恢复、环境保护成本。另外，资源税的征税范围过于狭窄。如何拓展资源税，包括资源种类和如何征收都将是资源税改革的关键。比如中国水资源非常短缺，需要征收水资源税。国家决定从2016年7月1日起在河北实施水资源税试点工作，采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征。其他自然资源，比如说森林、海滩，还有草场，也需要纳入征收范围。但是对这些资源征税是按照面积来征，还是价格来征，现在学界尚无定论，不过国家也没有把路堵死，允许各省政府可结合本地实际，根据这些资源开发利用情况提出征收资源税的具体方案建议，报国务院批准后实施。

说到下游，则涉及环境税/碳税、碳排放交易。其实欧盟、美国和澳大利亚以及学界对这些市场手段的取舍都有过争论。2015年5月应墨西哥前总统、耶鲁大学全球化研究中心主任Ernesto Zedillo教授邀请，作为2000年美国经济学会会长、哈佛大学经济系讲座教授Dale Jorgenson和2014年美国经济学会会长、耶鲁大学原教务长、耶鲁大学经济系讲座教授William Nordhaus等来自美国一流大学、政府、智库和国际机构之外仅有的几位应邀参会代表之一，笔者在耶鲁大学召开的全球碳定价高端会议、Zedillo教授亲自主持的单元上以“Some Reflections of the National Perspectives for Carbon Price”为题作了发言（复旦大学经济学院，2015; Zhang,2015c）。修改后的发言稿，收录到Zedillo教授主编的论文集(Zhang,2015c)。Nordhaus(2015)教授支持全球统一碳税。2015年联合国巴黎气候谈判进入关键时刻，笔者作为亚洲唯一获邀代表参加了诺贝尔经济学奖得主Jean Tirole教授等40位世界顶级经济学家联合发起的呼吁在巴黎召开的联合国气候变化大会上达成强有力的气候变化协议的签名倡议（天津大学新闻网，2015）。倡议和40位世界顶级经济学家的签名刊登在2015年6月29日出版的《法国论坛报》(La Tribune,2015)上。这个倡议呼吁在全球实施碳排放交易。

中国也不例外，在2013年就开始实施碳排放交易试点。2011年国家发改委批准七个碳排放交易试点时，并没有说明为什么选择碳排放交易而不是环境税或碳税。笔者推测这与环境法有关。根据当时环境法，企业只有超标才违法。既然超标才违法，那么环境税/碳税要求每一个排放单位都需要交税，显然不符合环境法。2015年1月修改的环境法实施以后，严格意义上实施环境税才有了法理基础。不过，实施环境税还需人大常委会通过立法设立环境税税目、讨论通过后才能实施，这些都需要时日，无法满足利用市场手段实现城市低碳发展的迫切需要。碳排放交易恰恰可以绕过实施环境税/碳税碰到的这些问题(Zhang,2015a)。

下面简单介绍一下七个碳排放试点。中国的改革一般都是先在小范围试点，然后逐渐推开。碳排放交易改革则与众不同，中国一开始就选择了深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆七个碳排放权交易试点省、市。这些试点既有北京、上海、深圳那样非常发达的地区，同时又有非常典型的中、西部地区，如湖北、重庆，也有制造业较发达的广东。笔者推测，国家发改委希望通过这些试点获得各类型地区改革的经验，从而将碳排放交易立即快速推向全国，而不像以前的改革在各类地区逐步试点后再逐渐向全国推广。

所有的政策一旦确定后，实施就涉及很多细节，这是政策成败的关键。这里面涉及的因素非常多，这些试点方案有不少共同点。比如，每个试点都是三年试点期，2013年到2015年。与欧美的碳排放交易一样，每个试点覆盖的排放占试点省市的总排放量比较大。但与欧美碳排放交易不同，每个试点的碳排放配额不是直接分配到一个电厂中具体的发电单元，而是分配给整个发电厂，这样就给电厂一定的灵活性、一个缓冲的余地。跟欧美碳排放交易还有一个不同处是，每个试点的间接碳排放，也就是生产电力造成的排放也纳入碳排放交易。针对像欧盟排放交易下碳配额价格波动比较大的问题，每个试点都建立了稳定价格的机制。当然，所有的碳排放都要经过第三方的核实。虽然从理论上讲是这样的，但各省市发改委从来没有公布过纳入控排企业的碳排放数据。

国家发改委给予这些试点地区根据自身特点量身定制碳排放交易计划的权力。因此，在诸如部门覆盖范围、配额分配、价格不确定性、市场稳定性、占优主体的潜在市场影响力、碳汇抵消的使用、执行和履约等方面，试点之间存在巨大的差异(Zhang,2015a,2015b)。比如，纳入控排企业的排放量，最小是深圳，只要年碳排放量达到3千吨二氧化碳当量就纳入碳排放交易体系；而门槛最高的湖北，要求能源消耗达到6万吨标准煤，也就是至少要达到12万吨二氧化碳当量的排放源才被纳入排放交易体系。另外，在省、区、市级这个水平较区域或全国更容易形成占主导地位的排放源，比如在上海，宝钢的排放占上海总排放量的20%；在深圳，华为、中兴都是大的排放源。每个试点都设计了机制来应对这些大的占优主体可能产生的潜在的市场影响。基本上每个试点也都利用储备配额来应对碳配额交易价格波动，但在什么情况下进行配额回购、什么情况下向市场投放配额以稳定交易价格，维护市场正常运行，各试点设置的可启动调控机制的交易价格不同。

北京、广东、上海、深圳和天津在2013年年底前分别启动了上线交易，且履约率还是非常高的。无论是按完成履约义务的企业数占所覆盖的全部企业数的百分比，还是按完成履约义务的企业所获得的配额分配量占配额总量的百分比度量，上海的履约率都达到百分之百。天津的履约率是最低的，按完成履约义务的企业数度量只有96.5%（见表2），这可能与其他试点地区都有比较严厉的惩罚机制，而天津只有未按规定完成履约义务的纳入企业3年内不得享受国家节能优惠贷款支持的相对比较软的惩罚机制有关。另外，北京的履约率仅比天津高，也略有一点意外，因为北京有国内最顶尖的研究机构，完全可以提供帮助控排企业制订计划等智力支持，为什么却只达到了97%的履约率？这主要是因为北京435家控排单位行业覆盖范围广、类型多，不仅覆盖了电力、热力、水泥、石化、其他工业、服务业等6个行业类别，还包括高校、医院、政府机关等公共机构。在公布的没有履约的名单上，既有北大、清华等高校和科研单位，也有外交部、住建部、公安部等国家部委，新华社、中央电视台这些大的媒体单位。一些大型央企如中石化，跨国公司如微软、诺基亚、联想，也没有履约。事实上，高科技公司、大数据也很耗电，美国大数据用电占全国的5%，阿尔法狗下一盘棋要耗2亿度电。对用能预估不足导致低估了碳排放量和配额需求，造成北京的履约率比想象的要低。

另外一个观察到的现象是履约终期成交量上涨迅速、价格飙升。环境经济学讲通过排放交易以更低的成本激励减排，这个激励不是惩罚，排放交易不是惩罚机制，是帮企业以更低的成本完成减排。在履约期结束前一个月，深圳的配额成交量占全市一年履约期内总成交量的65%，上海和北京更是分别达到其一年履约期内总成交量的73%和75%。相应的，履约终期价格飙升。在履约责令改正期的最后一周，北京市场价格接连上涨，其中线上交易最后三日成交均价分别为54.72元、56.87元及66.48元，周涨幅达24.5%。如果控排企业能很好地利用碳排放交易这个经济机制，在一年履约期内以更有利的价格购买一年履约需求的配额的话，最后就不需要付出更高的代价在履约终期价格飙升时购买履约需求的配额来完成履约，从而降低履约成本。

2014年全国7个碳排放交易试点全部上线交易。深圳、北京、上海、天津和广东已经历了第一个履约年，控排企业对碳交易也有了完整的切身体验，包括碳数据收集、报告、核查，开设和激活账户，领取发放配额，配额评估，参与交易，上缴配额，完成履约等。第二个履约期履约情况更加理想，上海、北京、广东、湖北均实现100%履约率。比如，北京2014年的控排单位虽然由2013年的415家增加到了543家，但2014年的履约率达到了100%。而2014年6月15日前，第一个履约年未完成履约的单位有257家，在责令整改期结束后，仍有12家单位因未按规定完成履约而受到处罚。重庆的首年履约实为2013、2014年度合并履约，即使履约最后期限比原计划推迟1个月，履约率仍仅为70%。在7个碳交易试点地区中，重庆的发展水平较能代表中国大部分地区，因此重庆面临的困难说明碳交易从试点地区向全国推广绝不是一件容易的事情。

在2015年9月25日习近平主席与美国奥巴马总统于华盛顿会谈后再次发布的中美气候变化联合声明中，中国承诺在2017年推出全国性碳排放交易体系。根据国家发改委2016年1月下发的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，首批进入全国碳交易市场的企业限定在石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业。这些行业中的企业，进入全国性碳排放交易系统的企业实体门槛是年度能耗达到1万吨标准煤。预计有7千多家企业符合要求，2017年中国碳市场启动初期的年度分配碳配额总量规模大约在30亿~50亿吨，大约占到全国碳排放总量的一半。而目前全国7个区域性碳市场试点，到2015年底只涵盖了2000多家企业，年发放碳配额总量为12亿吨。目前全球最大的碳交易市场——欧盟碳交易市场的年碳配额总量为20亿吨左右。

国家发改委要求各地方主管部门于2016年2月29日前上报符合要求的企业名单，作为确定纳入全国碳排放权交易企业的参考依据。2016年6月30日前上报每个企业经第三方核查机构核查的排放数据报告，以便国家发改委确定各地方的配额总量和分配方案。国家发改委原计划2016年6月底向国务院上报全国碳排放权交易配额分配方案。但自2016年10月起，国家才开始大范围启动配额分配工作。最近碳排放权交易配额分配方案才上报国务院，按照现有的规划，将不晚于2017年第二季度末完成配额分配，然后全国碳市场就将全面启动。

据国家发改委气候司介绍，国务院已批准了全国碳排放权交易总量和配额分配方案，但还没有对外正式公布。配额主要依据基准线法进行分配，企业将自身产量乘以公布的当年基准排放强度，就可以大致估计当年获得的配额。每年根据产量调整一次配额总量。

目前规范碳市场的是2014年颁布的《碳排放权交易的管理暂行办法》，这只是发改委的部门规章，约束力较低。为了确保分配到不同部门和地区的配额的可靠性，最重要的就是确保所有排放数据得到正确测量、报告和核实(MRV)。因此，需要全国性的碳排放权交易立法，从而为碳排放权交易的设计和操作、MRV的执行以及对非履约企业实体的惩罚措施，提供统一的指导方针和办法。同时这一立法将排放配额定义为一种金融资产和环境可靠的减排量。如果碳排放交易立法不可能的话，至少需要确定《碳排放交易管理条例》为国务院条例，从而具有更高的约束力。

据国家发改委气候司介绍，在条例起草过程中，就全国地区间发展差异较大，在条例中应明确体现地区差异、区别对待的建议，国家发改委回应，全国碳市场如果要实现真正的流通，必须体现碳排放配额的等价性，在关键问题上应尽量采用统一的标准，避免自由裁量，将交易变成扶贫，使市场失去公信力。对北京市、山东省、陕西省等建议省市级免费配额分配方案不需要报国务院碳交易主管部门确定的建议，国家发改委认为，为保证全国范围内同一个行业内免费配额分配的一致性和公正性，避免地方保护主义，未予吸纳。对证监会建议在“交易产品”中删除碳期货，国家发改委认为市场需要保证活跃程度，国家政策也鼓励金融创新，应在条件具备的时候将碳期货纳入，这是国际上所有碳排放权交易体系的通行做法，故也未予吸纳。

《碳排放交易管理条例》明确全国碳市场将实行中央和地方两级管理制度。在国家层面，中央政府将主管全国性交易规则的制定，包括但不限于：明确排放交易体系的覆盖范围，设立度量，报告和核实，配额分配和协调不同省市之间履约规则的统一标准。在条例层面，省级政府将承担实施和执行规则的义务，包括但不限于：确定所覆盖的企业范围及其排放量，计算对所覆盖企业实体免费发放的配额。一旦方案被中央政府批准，省级政府向这些企业实体分配配额并执行履约规则。当然，条例也给各省留下很大的余地，允许省级政府计划设定比国家规则更严格的准则。比如，它们可以扩大部门覆盖面与实体企业的覆盖范围，并执行更严格的配额分配规则。条例也明确了控排单位的责任。对在责令整改期结束后仍未按规定完成履约的，对不足的配额量，以清缴截止日前一年配额市场均价3~5倍予以处罚，同时在下一年度配额分配中予以扣除。具体处罚是3倍还是5倍，取决于超标的程度。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。

最后特别强调一下，把区域碳市场推向全国碳市场，仅是国家发改委的部门条例是不够的，至少一定要在国家层面有个国家条例。国家发改委起草的《碳排放权交易管理条例》已上报国务院，进入立法程序。但是根据国务院法制办公布的2016年立法工作重点，《碳排放权交易管理条例》并没有纳入2016年国务院法制办的重点，仅仅是列为可行性研究，这为后面的一些工作增加了不确定性。另外，既然是把碳排放交易从试点推向全国，如何处置7个试点市场累积的1亿吨剩余配额也是个非常关键的问题。如将这些配额存量从全国计划中扣除，很可能使区域性的碳价格崩溃为零。但如果允许这些配额全部或部分结转，同时保持它们的价值不变，就会使全国性的市场面临着一旦启动就出现天量超额供给的风险。这个问题如果处理不好，将对世界上最大的碳交易市场运行产生很大负面影响(Zhang,2016a)。

四、结语

笔者认为，无论国家是采取政府主导型的政策，还是采取碳排放交易、能源价格改革等市场机制型政策，都旨在达成经济发展与环境保护的和谐共赢。

欧盟成员国的经验表明，实施环境税是实现双赢的有效手段之一。经济合作与发展组织国家从20世纪90年代开始已实施了一系列严厉的环境政策，比如环境税收改革、碳排放权交易体系。根据欧盟支持的一个大的跨国研究项目对欧盟内部7个国家实施环境税收改革十多年的评估(Andersen et al.,2007)，实施环境税收改革的国家二氧化碳排放量是降低的，同时经济增长也提高了。也就是说，环境税收改革既改善了环境，又实现经济增长，这是政策希望真正取得的双赢目标。相对而言，中国在这方面总体来说还有很大的进步空间。

由于方方面面的原因，中国的环境问题还没有得到有效控制，有些还变得更加严重。前两年北京的雾霾非常严重，《中国日报》约我写了篇文章(Zhang,2016b)。文章结尾处我写道：如果在习近平和李克强领导下中国变成天蓝、地绿、水净的美好家园，历史将把他们的功勋如同毛泽东实现中国独立、邓小平让中国富强一样载于史册，也将是中共在他们领导下为后世留下的政治遗产。我想这是所有中国人的心声和期盼！

五、鸣谢

本文是根据2016年12月10日笔者在浙江大学主办的“低碳经济与制度创新”学术研讨会上的主旨演讲整理而成。感谢国家自然科学基金面上项目（项目批准号：71373055）资助。文责自负。

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