主要知识点

一、卫生监督主体概述

（一）卫生监督主体的概念

卫生监督主体是指享有国家卫生监督权力，能以自己的名义从事卫生监督活动，并独立承担活动效果的组织。

卫生监督主体的概念应当从以下方面来理解：

(1)卫生监督主体是一种组织。卫生监督主体不同于个人，是由国家依法设立的行使一定国家卫生行政权力的组织。

(2)卫生监督主体是享有国家卫生监督权的组织。能否享有行政职权是决定某组织能否成为行政主体的决定性条件。国家依法设立、并通过宪法和法律赋予其享有卫生监督权的行政机关当然享有卫生监督权，能够成为卫生监督主体。而根据卫生法律、法规授权取得卫生监督职权的组织也享有卫生监督权，能够成为卫生监督主体。

(3)卫生监督主体是能够以自己的名义从事卫生监督活动的组织。卫生监督主体无论是作出决定、发布命令、实施决定和命令，还是查处违法行为等，都必须能够以自己的名义作出。

(4)卫生监督主体是能够独立承担卫生监督活动效果的组织。独立承担卫生监督活动效果意味着对自己的行为自己负责，任何卫生监督主体都必须自己承担卫生监督活动的效果。

（二）卫生监督主体的主要特征

卫生监督主体的特征，也有观点认为是卫生监督主体必须具备的条件。卫生监督主体的特征主要有：

(1)依法设立或取得职权。卫生监督主体必须依据宪法、行政组织法或卫生法律、法规的授权设立或取得职权。

(2)职权法定。卫生监督主体必须得到宪法、行政组织法或卫生法律、法规的明确授权，能够行使特定的卫生监督职权。

(3)权责一致。卫生监督职权作为行政职权的类型之一，同样具有职权职责的一体两面性，卫生监督主体在享有卫生监督职权的同时必须履行职责。

(4)具有行为能力。卫生监督主体必须具备从事卫生监督活动的行为能力。为此，拥有掌握与所行使卫生监督职能有关的卫生法律、法规和有关技术知识的工作人员、基本设备和条件是卫生监督主体能够履行卫生监督职权的必备条件。

（三）卫生监督主体资格的取得

1．法定取得

法定取得指依照宪法和行政组织法的有关规定取得卫生监督主体资格。国务院及其职能部门、地方各级人民政府及其派出机关和县级以上人民政府的工作部门卫生监督主体资格的取得属于法定取得。

2．授权取得

授权取得指依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而取得行政主体资格。法律、法规授权组织取得卫生监督主体资格属于授权取得。

（四）卫生监督主体的职权职责

1．卫生监督职权

卫生监督职权是指卫生监督主体依法所享有的、对卫生监督事务进行组织与管理的行政权力。拥有卫生监督职权，是行政机关和有关组织能以卫生监督主体的名义从事卫生监督活动的最基本前提。

尽管不同的卫生监督主体所拥有的职权内容不尽相同，但总的来说，卫生监督职权主要包括以下内容：

(1)行政决定权，即通过赋予、限制或剥夺等方式处理行政相对方的具体权利和义务的职权。

(2)行政命令权，即依法要求行政相对人为一定的行为或不为一定的行为的职权。

(3)行政确认权，即认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。

(4)行政检查权，即依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督检查的权力。

(5)行政处罚权，即依法对行政相对人违反行政管理的行为予以某种处罚的权力。

(6)行政强制权，即为实现具体行政行为的内容，或为维护公共利益和社会秩序，预防和制止违法行为和危害事件发生，实施强行限制相对人权利的行为的权力。

(7)行政处分与追偿权，即对卫生监督执法人员在执行公务过程中的违法违纪行为以及因故意违法或重大过失违法导致国家承担赔偿责任的，有权依法给予行政处分和实施追偿的权力；等等。

2．卫生监督职责

卫生监督职责是指卫生监督主体在卫生监督活动中必须承担的法定义务。卫生监督职责与卫生监督职权相生相伴，两者密不可分并对立统一。

卫生监督职责主要体现为：履行义务，不失职；遵守权能和权限，不越权；合理行使自由裁量权，不滥用职权；注重证据，合理认定事实；正确适用法律，避免适法错误；遵守法定程序，防止程序违法；遵循合理原则，避免行政不当；等等。

二、卫生监督主体的类型

（一）卫生监督行政机关

卫生监督行政机关是指依据宪法和行政组织法的规定而设置的，行使国家卫生监督职能的国家机关。根据卫生法律、法规的规定，卫生监督行政机关主要有卫生和计划生育行政部门、食品药品监督管理部门、中医药管理部门、国境卫生检疫部门、安全生产监督管理部门等。

1．卫生和计划生育行政部门

卫生和计划生育行政部门由原卫生行政部门与人口和计划生育行政部门合并而成，是我国最主要的卫生监督行政机关之一。

根据2013年国务院机构改革方案，我国自上而下对卫生行政部门与人口和计划生育行政部门进行了合并，职能调整后的卫生和计划生育行政部门取代了原卫生行政部门和原人口和计划生育行政部门。现行卫生和计划生育行政部门包括国务院卫生和计划生育行政部门（即国家卫生和计划生育委员会），省、自治区、直辖市卫生和计划生育委员会，地（市）卫生和计划生育委员会（局），县（县级市、区）卫生和计划生育委员会（局），继续承担此前分别由原卫生行政部门与人口和原人口和计划生育行政部门承担的卫生监督工作。

2．食品药品监督管理部门

食品药品监督管理部门是专门从事药品监督和食品安全监管的行政机关，也是我国主要的卫生监督行政机关之一。

食品药品监督管理部门包括国家食品药品监督管理总局，省、自治区、直辖市食品药品监督管理局，地（市）食品药品监督管理局，县（县级市、区）食品药品监督管理局。

3．中医药管理部门

中医药管理部门是政府管理中医药行业的行政机关。我国中医药管理部门由国家中医药管理局及地方各级人民政府中医药管理部门组成。各级中医药管理部门根据我国卫生法律、法规的规定，承担中医医疗、预防、保健、康复及临床用药等的监督管理等卫生监督职责。

4．国境卫生检疫部门

国境卫生检疫部门是专门负责对出入境人员、运输工具、行李、货物等进行疾病检查与处理的行政机关。

我国国境卫生检疫部门即指国家质量监督检验检疫总局，并根据工作需要在地方设立相应的分支机构。

5．安全生产监督管理部门

安全生产监督管理部门是专门承担安全生产监督管理职能的行政机关。

我国安全生产监督管理部门由国家安全生产监督管理总局，省、自治区、直辖市安全生产监督管理局，地（市）安全生产监督管理局和县（县级市、区）安全生产监督管理局组成。

（二）法律、法规授权组织

1．法律、法规授权组织的概念

法律、法规授权组织是指根据法律、法规授权而能够以自己的名义行使特定行政职能的行政机关以外的社会组织。法律、法规授权的组织在授权范围内以自己的名义从事卫生监督活动，也是卫生监督主体。

2．法律、法规授权组织的条件、范围

法律、法规授权组织条件为：①是依法成立的组织；②具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员；③能独立地承担因行为而引起的法律后果；④具有与所授行政管理职能相应的物质条件等。

法律、法规授权组织的范围十分广泛。根据我国卫生法律、法规的授权情况，主要有社会团体、企事业单位和根据卫生法律、法规的授权设立的卫生机构等。

三、卫生监督主体的相互关系

卫生监督主体之间的关系分为纵向关系和横向关系两种类型。

1．纵向关系

纵向关系是指具有行政隶属关系的上下级卫生监督主体之间的关系。

纵向关系分为两种：①领导关系。领导关系是一种命令与服从的关系，作为领导机关的卫生监督主体对被领导的主体享有命令权、指挥权和监督权。②指导关系。指导关系是卫生监督主体双方存在的业务指导和监督关系，上级卫生监督主体对下级卫生监督主体没有直接命令指挥权。

2．横向关系

横向关系是指没有行政隶属关系的卫生监督主体之间的关系。

横向关系包括同级卫生监督主体之间与级别不同、卫生监督职权各异的卫生监督主体之间的关系。横向关系的卫生监督主体之间具有互相配合与协助的义务。

四、卫生监督主体之间的权属争议及其处理

卫生监督主体之间的权属争议是指卫生监督主体之间因履行卫生监督职能而发生的各种行政争议。

卫生监督主体之间的权属争议，先由发生权属争议的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定权力归属。

五、受委托组织

（一）受委托组织的概念

受委托组织，是指接受卫生监督主体的委托而行使某项卫生监督职权或从事某些卫生监督事务管理的组织。

（二）受委托组织的法律地位

受委托组织的法律地位主要体现为：①可以行使一定的卫生监督职权；②与委托行政机关之间的关系是一种行政上的委托代理关系；③只能在委托权限范围内进行活动；④接受委托卫生监督主体的监督和指导；⑤不具有复议被申请人和行政诉讼被告资格。

（三）委托的有效条件

(1)卫生监督主体委托其他组织行使卫生监督职权的，应当符合下列条件或规则：必须依法委托；委托事项必须属于委托卫生监督主体职权范围内的事项；委托确有必要；委托的事项范围必须明确并受到限制；以书面形式进行；受委托组织不得将卫生监督主体的委托事项再委托其他组织或个人实施。

(2)受委托组织应当具备以下条件和要求：必须是依法成立的组织；应当有相应能力和素质行使所委托的卫生监督权；应当是一种公益性的组织；如果所委托的卫生监督的事项需要具备一定的技术条件才能完成的，应当具有相应的技术条件。

六、卫生监督人员

（一）卫生监督人员概述

卫生监督人员是卫生监督主体中实际代表卫生监督主体行使监督职权、履行监督职责的工作人员。在我国的卫生监督主体中，卫生和计划生育行政部门有专门的卫生监督员，食品药品监督管理部门有专门的食品药品监督员，安全生产监督管理部门有安全生产监察员，其他行政机关也由专门的工作人员来履行法律赋予或授予的卫生监督职权。

（二）卫生监督员的概念

卫生监督员是指通过资格考试，经依法聘任，在法定职责范围内履行卫生监督职能的卫生监督执法人员。卫生监督员一般采狭义，仅指卫生和计划生育行政部门的专门执法人员。

卫生监督员有以下特点：①卫生监督员是卫生监督行政机关的执法人员，是具体承担卫生监督工作任务的人员；②卫生监督员必须通过卫生监督行政机关的资格考核，经依法聘任；③卫生监督员的卫生监督行为是卫生监督主体的行政行为，所产生的后果由所在卫生监督主体承担。

（三）《卫生监督员管理办法》的主要内容

1．卫生监督员的聘任与解聘

(1)卫生监督员由县级以上卫生和计划生育行政部门从通过卫生监督员资格考试的人员中择优聘任。

具备下列条件者方可参加卫生监督员资格考试：①具有一定的专业技术和监督管理实践经验；②经省辖市以上人民政府卫生和计划生育行政部门组织实施的有关法律知识培训合格。

有以下情况之一者不得聘任为卫生监督员：①非在职人员；②专职实验室的检验人员；③因健康原因不能胜任卫生监督任务的人员；④省级卫生和计划生育行政部门认为不宜担任卫生监督工作的人员。

(2)卫生监督员有下列情形之一的，应予解聘：①离退休或调离卫生监督岗位的；②因为健康等原因不能坚持正常工作的；③年度考核不合格的；④受记大过以上行政处分的；⑤受治安管理行政处罚的；⑥受刑事处分的；⑦省级以上卫生和计划生育行政部门认为不宜继续担任卫生监督员的其他情形。

卫生监督员解聘由聘任机关办理解聘手续，收回其卫生监督员证件、证章、帽徽及其他卫生监督标志，并报上一级卫生和计划生育行政部门备案。

2．卫生监督员的职责与工作规范

(1)卫生监督员必须熟练掌握和运用与本职工作有关的各项法律、法规、规章、标准、技术规范和工作程序，根据卫生和计划生育行政部门或相应卫生监督机构交付的任务，履行以下卫生监督职责：①依法进行预防性和经常性卫生监督；②进行现场调查和监督记录，依法取证和索取有关资料；③进行现场采样，提出检测项目；④对违反卫生法律、法规的单位和个人依法进行处理；⑤宣传卫生法规和业务知识，指导、协助有关部门对有关人员进行卫生和药品知识培训；⑥完成卫生和计划生育行政部门交付的其他任务。

(2)为保障公正、公平执法，有效履行法律赋予的卫生监督职责，卫生监督员必须遵守以下工作规范：①遵纪守法，廉洁奉公，作风正派，实事求是；②忠于职守，有法必依，执法必严，违法必究；③风纪严谨，证件齐全，着装整齐，文明执法，恪守职业道德；④遵守监督执法程序、标准、规范和制度；⑤取证及时、完善，方法科学、手段合法；⑥执法文书书写规范，手续完备；⑦履行相关法律、法规规定的保密义务；⑧不与监督管理相对人建立经济关系，不担任监督管理相对人顾问或在监督管理相对人单位兼职；⑨遇有与监督管理相对人有直接利害关系或其他有碍公正执法情况时，应当回避。

3．卫生监督员的培训考核与奖惩

(1)卫生监督员在聘任期间应当按照培训规划参加培训，及时更新卫生监督执法知识与技能，不断提高综合素质。

在聘任期间，还应当定期对卫生监督员进行考核，考核内容包括业务水平、法律知识和执法情况等。

(2)卫生和计划生育行政部门对在各类卫生监督工作中做出突出成绩的卫生监督员进行表彰或奖励。对违法违纪的卫生监督员，视情节轻重由有关部门追究其行政责任或刑事责任。

导入案例评析

1．卫生监督主体的职权又称卫生监督职权，是指卫生监督主体依法所享有的对卫生监督事务进行组织与管理的行政权力。拥有卫生监督职权，是行政机关和有关组织能以卫生监督主体的名义从事卫生监督活动的最基本前提。卫生监督职权主要包括以下内容：行政决定权、行政命令权、行政确认权、行政检查权、行政处罚权、行政强制权、行政处分与追偿权等。卫生监督主体的职责又称卫生监督职责，是指卫生监督主体在卫生监督活动中必须承担的法定义务。卫生监督职责主要体现为：履行义务，不失职；遵守权能和权限，不越权；合理行使自由裁量权，不滥用职权；注重证据，合理认定事实；正确适用法律，避免适法错误；遵守法定程序，防止程序违法；遵循合理原则，避免行政不当。卫生监督职权与卫生监督职责相生相伴，两者密不可分并对立统一。

根据卫生法律、法规的规定，我国卫生监督主体分为两大类，即卫生监督行政机关和法律、法规授权组织。卫生监督行政机关是指依据宪法和行政组织法的规定而设置的行使国家卫生监督职能的国家机关，包括各级人民政府的卫生和计划生育行政部门与其他有关部门。根据卫生法律、法规的规定，卫生监督行政机关主要有卫生和计划生育行政部门、食品药品监督管理部门、中医药管理部门、国境卫生检疫部门、安全生产监督管理部门等。法律、法规授权组织是指根据法律、法规授权，能够以自己的名义行使特定行政职能的行政机关以外的社会组织。法律、法规授权组织的范围十分广泛。根据我国卫生法律、法规的授权情况，主要有社会团体、企事业单位以及根据卫生法律、法规的授权设立的卫生机构等。

2．浙江省卫生厅是浙江医药“回扣门”事件的卫生监督主体，但并非就是唯一的卫生监督主体。

卫生监督主体是指享有国家卫生监督权力，能以自己的名义从事卫生监督活动，并独立承担活动效果的组织。根据《中华人民共和国执业医师法》的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。根据《中华人民共和国药品管理法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。药品的生产企业、经营企业、医疗机构在药品购销中暗中给予、收受回扣或者其他利益的，药品的生产企业、经营企业或者其代理人给予使用其药品的医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员以财物或者其他利益的，由工商行政管理部门作出行政处罚，并通知药品监督管理部门，由药品监督管理部门吊销药品生产经营许可证。因此，浙江医药“回扣门”事件发生地的县级以上卫生行政部门、食品药品监督管理部门和工商行政管理部门都是事件中符合法律规定的卫生监督主体。从浙江省卫生厅作为浙江省省级卫生行政部门的法定身份来看，浙江省卫生厅是浙江医药“回扣门”事件的卫生监督主体之一，但绝非唯一的卫生监督主体。

3．卫生监督人员是卫生监督主体中实际代表卫生监督主体行使监督职权、履行监督职责的工作人员。在一般意义上，卫生监督人员作为卫生监督主体的工作人员，应当接受卫生监督主体的管理和工作安排。根据行政法理论，卫生监督人员与卫生监督主体的关系被称为行政职务关系，其主要内容有：卫生监督人员是卫生监督行政机关的执法人员，是具体承担卫生监督工作任务的人员；卫生监督人员的卫生监督行为后果是卫生监督主体的行政行为，所产生的后果由所在卫生监督主体承担。

在浙江医药“回扣门”事件中，凡是承担实际查处有关医疗机构、医务人员、药品经营企业等组织和个人给予、收受回扣等违法行为的职权职责的卫生监督主体的执法人员可以说都属于卫生监督人员的范畴。卫生监督人员在事件中应当履行的职责主要有：根据卫生行政部门或其他卫生监督主体交付的任务，依法开展卫生监督；依法进行现场调查和监督记录，依法取证和索取有关资料；对违反卫生法律、法规的单位和个人依法进行处理；宣传卫生法律、法规和业务知识；完成卫生监督主体交付的其他任务。