二 我国行政监察研究理论成果述评

1.1983—1996年行政监察制度的探索研究

中共十一届三中全会以后，经济建设成为国家发展的中心任务，铺张浪费、贪污受贿等违纪违法现象也随之抬头，地方诸侯经济和保护主义导致的政令不通现象也日益突出，这使得监察制度的重建问题受到了学者的关注。作为较早关注此问题的学者，张鸣起认为监察制度的缺失导致国家权力监督存在盲区，在他看来，重建监察制度已经刻不容缓，并提出了包括实行双重领导在内的重建监察制度的构想。^[1]似乎是为了给监察制度的重建提供更多的智力支持，韩晓武梳理了新中国成立以来监察制度的发展变化，认为重建监察制度需要遵循检查、督促、处分相结合、独立处分以及双重领导等原则。^[2]邹钧则详细分析了日本行政监察制度建立的背景和特点，指出日本行政监察制度的发展与日本政府的重视和行政学界的努力有着很大的关系。^[3]或许正是基于学者的呼吁与经济建设中不断涌现的以权谋私、侵犯公民权益和严重的官僚主义现象的驱使，阔别政治舞台20多年的行政监察机构又应势而重生，被赋予了“检查监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况”，“监督处理监察对象违反国家政策、法律法规和违反政纪的行为”等重任。

虽然行政监察机构被赋予了很高的期望，但是监察法制的不健全、监察机构双重领导体制的不完善等“先天不足”导致监察机构在履行监察职能的过程中暴露出了一些问题。对这些问题，学者也进行了分析和探讨。针对动辄建议实行垂直领导的政策建议，陈国权认为研究行政监察领导体制首先要抛弃在“垂直领导”和“双重领导”之间进行非此即彼选择的思维方式，而着眼于研究“双重领导”内部职权的合理划分。通过对领导职权的合理调整，形成既有利于执行国家的统一意志、又有利于满足地方政府要求的体制。在他看来，为了提高监察机构的地位和权威性，监察机构应改为委员会建制，监察机构的领导由政府常务会议的成员兼任，加强综合领导和协调功能，密切政府决策与监督的有机联系。^[4]面对同样的问题，李和中也认为需要通过宪法来提高行政监察机关的地位，提高行政监察的立法层次。^[5]在另一篇文章中，通过对行政原则的研究，陈国权认为行政监察的职能不只是廉政监察、执法监察和效能监察，还应包括法制监察和民主监察。^[6]同样是对行政监察原则的分析，周叶中认为，行政监察的基本原则是指行政监察机关、组织在组建和开展工作过程中必须遵循的最重要的准则，是贯穿监察活动始终的指导精神，包括独立、平等、公开和密切联系群众等方面。^[7]

行政监察研究在这一时期受到了学者较多的关注，在监察制度重建、提高行政监察法制建设的层次以及监察原则等方面达成了基本共识，也得到了政府很好的回应。不仅如此，这时期的行政监察更多是从法学角度展开研究的，在全部33篇核心期刊论文中，发表在法学期刊的就有18篇，主要是探讨行政监察权、行政监察立法以及行政监察法制建设等问题，从而为《行政监察法》的出台创造了条件。相对而言，从政治学与行政管理学的角度探讨行政监察问题的论文较少，主要涉及行政监察的原则与领导体制等问题，对效能监察、廉政监察等问题探讨较少，只是零星出现了一些观点的争鸣。

2.1996—2009年行政监察制度的发展研究

1993年监察机构和纪检机构实行了合署办公，但是合署办公体制并没有彻底解决监察机构的权威性问题。伍劲松认为，合署办公后，纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成了对行政监察的“三重领导”。除了权威性不足以外，行政监察决定执行不力、监察范围过于宽泛以及行政监察缺乏相应的补救机制等问题也制约着监察制度的效力。^[8]安媛媛认为，议会监察专员制度能够为公民提供更多的权利救济，应更多地考虑我国的现实国情，对该制度予以借鉴性吸收。^[9]除了围绕行政监察体制的缺陷及其救治展开探讨外，这时期的研究还有两个亮点。一是效能监察逐步纳入研究视野。^[10]但是针对效能监察的学术探讨此后并不多见。在王凯伟看来，开展效能监察，有利于遏止腐败行为，推动经济建设发展，促进政令畅通。效能监察需要涵盖行政管理的三个层次，即行政决策过程、行政执行过程、行政实施过程进行监察。^[11]二是官员也成为活跃的研究主体，对行政监察实践中出现的问题进行了专业探讨。作为其中的代表，张玲和张忠诚认为应该实行监审合一的监察模式，可合并监察机关与审计机关，组建监审合一的行政监察机构。

与上一个时期相比，这个时期研究行政监察的视角发生了转移，从法律角度研究的论文有所减少，从政治学和行政管理学研究的论文有了很大提高，不过大多数研究的同质化程度较高，学术规范性不强。

3.2010—2013年行政监察制度的深化改革研究

2010年10月，修改后的《行政监察法》被付诸实施，从法律的角度明确了对派出机构实行统一管理，这被视为其中的主要亮点。陈宏彩认为，《行政监察法》明确规定派出机构对监察机关负责，不再实行双重领导体制，这是基于历史和现实的理性选择。为了使这一改革取得预期成效，还必须在问责、经费、人事和权力等方面建立配套的保障性制度。^[12]针对《行政监察法》的修改，王建华从提高完善监察建议制度的认识、明确监察建议所涉各方的法律关系、落实监察建议适用的范围情形等方面，他提出了进一步完善行政监察建议制度的思路。^[13]

本阶段的行政监察研究较为平淡，研究同质化现象仍然很严重，行政监察的细化研究缺乏，这可能与考察的时间较短有关联。