第1章　政府信息资源的图书馆开发利用概论

1.1　政府信息资源的图书馆开发利用模式相关概念

1.1.1　政府信息

政府信息可分为狭义政府信息及广义政府信息。

狭义政府信息特指来自国家行政机关的信息。在我国，专指来自中央人民政府（国务院）、地方（含民族自治地方）各级人民政府的信息。狭义政府信息也称“行政政府信息”。

广义政府信息不仅包括来自国家行政机关的信息，也包括来自国家相关组织机构的信息。在我国，泛指来自党中央、全国人大、全国政协、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级党委、地方各级人大、地方各级政协、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等党和国家相关组织机构的信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）将政府信息界定为“ 行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”[1]。根据该定义，政府信息应包括如下内容：①行政机关在履行职责过程中制作（包括自己制作和委托制作）的以一定形式记录、保存的信息，如法律、法规、规章、文件、规划、计划、通知、公告、办法、情况通报、请示、批复、意见、函、会议纪要、工作报告、发展规划、政府白皮书、政府发言人代表政府立场的发言和答记者问、中央和地方首长的讲话、可行性研究报告、招标书、国家标准等；②行政机关在履行职责过程中获取（包括自己获取和委托获取）的以一定形式记录、保存的信息，这些信息是行政机关履行职责的依据，如中国知识产权局在履行专利授权职责的过程中获取的专利申请书、专利说明书等专利文献，国家工商行政管理部门在履行工商企业管理职能过程中获取的企业注册信息、商标，有关政府部门获取的诸如企业信用信息、统计资料、投标书等。

显然，《政府信息公开条例》是将政府信息界定在狭义政府信息范围内，仅限于国务院及地方（含民族自治地方）各级行政机构的行政信息。

本书拟将政府信息界定在广义政府信息范围内。本书所研究的政府信息是指来自党中央、全国人大、全国政协、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级党委、地方各级人大、地方各级政协、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等党和国家相关组织机构在履行职责过程中制作及获取的以一定形式记录、保存的信息。[2]

本书所研究的政府信息不限于《政府信息公开条例》所指的政府信息，但以该《政府信息公开条例》规定的各级行政机构应公开的政府信息内容为主。

政府信息可按不同的分类标准进行划分：

（1）依据信息传递的方式与传递范围，政府信息可以划分为公开信息和保密信息，公开信息又可以分为法定公开信息和依申请公开信息等。

政府信息的公开是原则，保密属于例外。一般来说，所有政府信息都应是公开信息，但为了保护国家安全利益，为了保障社会权利和个人权益，经《保密法》所规定的需要保密的信息，属于保密信息。公开信息从信息公开方式来看，又可分为法定公开的信息和依申请公开的信息。法定公开信息，就是具有法定披露义务的政府信息，必须以一定的方式和途径向社会公开，如政府法规和规章等。依申请公开信息是依据法律可以公开的信息，但必须是当事人提出申请后方能公开的信息。

（2）依据信息传递的方向，政府信息可以划分为流入政府的政府信息及流向社会的政府信息[3]。政府信息不断产生，并在社会上不断流通和利用，因而我们将其视为一种有源头的流。从信息传递的方向来看，可将政府信息流划分为内向性政府信息流和外向性政府信息流两类。所谓内向性政府信息流，是指流入政府的政府信息，包括来自社会的各种信息以及公众利用政府信息服务反馈给政府的信息等。外向性政府信息流，是指经由政府，流向社会的政府信息，是由政府发布的决策信息、管理信息、服务信息、形象信息，以及反馈给公众的有关信息等。

（3）依据信息使用范围，政府信息可以划分为公共信息和内部信息[4]。公共信息是指政府掌握的、可为公众使用的社会公共信息。内部信息是指政府及其职能部门内部发生的非社会公共信息，这些信息仅与公务员利益相关。

（4）依据对信息是否进行了有序化再加工，政府信息可分为原态政府信息及增值态政府信息。

（5）依据信息是否上网，政府信息可分为网络政府信息及非网络政府信息。

（6）依据经济学的公共物品理论，政府信息可分为纯公共信息和准公共信息。纯公共信息是政府信息中具有完全非排他性和完全非竞争性的政府信息。准公共信息是政府信息中具有不完全非排他性或不完全非竞争性的政府信息。

1.1.2　政府信息资源

目前，国内外对信息资源的定义主要有两种观点：

第一种观点认为信息资源是人类社会经济活动中经过加工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合。

第二种观点认为信息资源由三部分构成：一是人类活动中经过加工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合，二是为某种目的而生产有用信息的信息生产者的集合，三是加工、处理和传递有用信息的信息技术的集合。

本书拟按第一种观点定义政府信息资源。本书所指的政府信息资源，是有用政府信息的集合，而不是有用政府信息、政府信息生产者及政府信息技术三者的集合。

由于政府信息有“行政政府信息”及“泛政府信息”之分。因此，政府信息资源也可分为“行政政府信息资源”及“泛政府信息资源”两种。

“行政政府信息资源”是我国行政机关，即中央人民政府（国务院）、地方（含民族自治地方）各级人民政府在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息的集合。

“泛政府信息资源”是国家行政机关及国家相关组织机构在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息的总的集合。它不仅包括中央人民政府（国务院）、地方（含民族自治地方）各级人民政府制作或者获取的信息资源，也包括党中央、全国人大、全国政协、国家主席、中央军事委员会、地方各级党委、地方各级人大、地方各级政协、人民法院和人民检察院等国家机构制作或者获取的信息资源。

本书拟研究的政府信息资源是泛政府信息资源，但其主要组成部分是行政政府信息资源。

政府信息资源可按不同的分类标准进行划分：

（1）依据信息资源所在的部门不同，政府信息资源可以划分为国务院和各部委信息资源及地方各级政府信息资源、全国人大及全国人大常委会信息资源、地方人大及常委会信息资源、最高人民法院及地方各级人民法院信息资源、最高人民检察院及地方各级人民检察院信息资源等。

（2）依据内容不同，政府信息资源可分为工商信息资源、金融信息资源、财政信息资源、科技信息资源、政治信息资源、文化信息资源、教育信息资源、法律信息资源、人口信息资源、地理与气象信息资源、新闻信息资源、外交信息资源、军事信息资源等等。

（3）依据所处的行业，政府信息资源可以划分为“农、林、牧、渔业”、“采矿业”、“制造业”、“电力、燃气及水的生产和供应业”、“建筑业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“信息传输、计算机服务和软件业”、“批发和零售业”、“住宿和餐饮业”、“金融业”、“房地产业”、“租赁和商务服务业”、“科学研究、技术服务和地质勘查业”、“水利、环境和公共设施管理业”、“居民服务和其他服务业”、“教育”、“卫生、社会保障和社会福利业”、“文化、体育和娱乐业”、“公共管理与社会组织”[5]等不同行业的政府信息资源。

（4）依据共享程度，政府信息资源可以划分为四种类型：可以完全对社会公开、可供全民共享的信息资源；只在指定的系统或部门之间共享的信息资源；只在本系统或部门内部共享的信息资源；只对某一或某些特定的个体开放的信息资源[6]。

（5）依据使用对象的不同，政府信息资源可以划分为G-C型政府信息资源、G-B型政府信息资源、G-G型政府信息资源和G-E型政府信息资源[7]。

G-C型政府信息资源是指政府与公民之间交互作用产生的信息有序集合。政府向公民提供信息服务、法律服务、就业服务、医疗服务、婚姻登记服务等，公民向政府申报个人所得税、财产税，办理房产证、身份证、出生证、毕业证、结婚证、离婚证、死亡证明等，这些活动都产生大量信息，也需要以信息为基础，其中序化的信息集合就属于G-C型政府信息资源。

G-B型政府信息资源是指政府与企业之间交互作用产生的信息有序集合。政府对企业发布的项目招标、工程招投标等信息。企业参加政府项目的招投标、企业到政府部门办理各种证件和执照、企业向政府咨询政策法规、按章纳税等等，这些活动都产生大量信息，也需要以信息为基础，其中序化的信息集合就属于G-B型政府信息资源。

G-G型政府信息资源是指政府与政府之间交互作用产生的信息有序集合。政府部门相互之间交互的信息资源包括政策法规信息、事务性公务信息和公文信息等。

G-E型政府信息资源是指政府与公务员之间交互作用产生的信息有序集合。政府必须向公务员介绍政府机构信息，提供薪水、职位晋升、教育培训等信息，这些都属于G-E型政府信息资源。

（6）依据政府信息的传播形式，政府信息资源可以划分为以纸质文件（红头文件）、纸质出版物、电子出版物、广播及电视、网络、手机及其他形式传播的政府信息资源。其中，以纸质出版物形式传播的政府信息资源，又有图书（如《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国年鉴》）、期刊（如《中华人民共和国国务院公报》）、报纸（如《中国人口报》、《中国民族报》）、专利文献（如《发明专利公报》）、标准文献（如《国家标准汇编》）、商标文献（如《商标公报》）、科技报告（如《中国机械工业科技成果通报》）和会议文献（如《全国教育工作会议文件汇编》）等形式。

（7）依据信息是否被数字化，政府信息资源分为数字化政府信息资源及非数字化政府信息资源。

（8）依据信息是否上网，政府信息资源可以划分为网络型政府信息资源和非网络型政府信息资源。网络型政府信息资源分为内网型政府信息资源、专网型政府信息资源（政府部门办公业务型信息资源）、外网型政府信息资源。非网络型政府信息资源一般分为纸质政府信息资源及电子政府信息资源两种[8]。

1.1.3　政府信息资源开发利用

中共中央办公厅、国务院办公厅（2004）在《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中提出，加强信息资源开发利用工作的总体任务是：强化全社会的信息意识，培育市场，扩大需求，发展壮大信息资源产业；着力开发和有效利用生产、经营活动中的信息资源，推进政府信息公开和政务信息共享，增强公益性信息服务能力，拓宽服务范围；完善法律法规和标准化体系，推动我国信息资源总量增加、质量提高、结构优化，提升全社会信息资源开发利用水平，提高信息化建设的综合效益。

中共中央办公厅、国务院办公厅（2006）在《2006-2020年国家信息化发展战略》中，对建立和完善信息资源开发利用体系提出了具体要求。提出：加快人口、法人单位、地理空间等国家基础信息库的建设，拓展相关应用服务；引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用；鼓励企业、个人和其他社会组织参与信息资源的公益性开发利用；完善知识产权保护制度，大力发展以数字化、网络化为主要特征的现代信息服务业，促进信息资源的开发利用；充分发挥信息资源开发利用对节约资源、能源和提高效益的作用，发挥信息流对人员流、物质流和资金流的引导作用，促进经济增长方式的转变和资源节约型社会的建设。

课题组遵循中共中央办公厅、国务院办公厅所颁发文件的相关精神，认为，政府信息资源开发利用，是指政府、企业、公众和社会其他组织，根据政府信息用户的需要，围绕原态政府信息进行搜集、存储、有序加工，使其增值，并将增值后的政府信息，以不同的方式提供给政府信息用户的一种活动。其具体内容包括[9]：（1）将政府原始信息或者蕴含在政府原始信息中的潜在信息转变为便于人们认识的显性信息（例如政府领导人的谈话记录整理、手稿的整理、政府有关会议的记录整理等）。（2）对原态政府信息进行采集、分析、整序、整理、标引、归类、入库、指引等，为人们查阅政府信息提供便利。（3）对原态政府信息进行浓缩、重组、汇编、综述、述评，将已知政府信息转换为知识与情报，为政府的决策、企业的生产经营及参与国内外竞争、高校及科研院所的教学科研、公众的学习生活等等提供帮助。（4）发布、传播、流通、共享政府信息资源，供政府信息用户使用。（5）培训政府信息用户，提升其政府信息资源利用的技能与意识。

政府信息资源开发利用可按不同的分类标准进行划分：

依据开发者的不同，政府信息资源开发利用可分为：政府信息资源企业开发利用、政府信息资源政府开发利用、政府信息资源非赢利机构开发利用、政府信息资源公众个人开发利用等。

依据政府信息用户的不同，政府信息资源开发利用可分为：政府所需政府信息资源开发利用、企业所需政府信息资源开发利用、公众所需政府信息资源开发利用、高校及科研院所所需政府信息资源开发利用等。

依据是否赢利，政府信息资源开发利用分为赢利型及非赢利型（公益型）两种。企业开发利用政府信息资源一般属于赢利型，政府、非赢利机构开发利用政府信息资源属于非赢利型。

依据信息资源的类型不同，政府信息资源开发利用可分为：网络政府信息资源开发利用、纸本政府信息资源开发利用、电子政府信息资源开发利用等。

1.1.4　政府信息资源的图书馆开发利用

政府信息资源是公共信息资源的核心组成部分。图书馆是公益服务部门。政府信息资源的图书馆开发利用属于公共信息资源的公益性开发利用的范畴。

政府信息资源的图书馆开发利用，就是以图书馆为开发主体及传播渠道，根据政府信息用户的需求，以公益服务为目的，对来自党中央、全国人大、全国政协、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级党委、地方各级人大、地方各级政协、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等党和国家相关组织机构在履行职责过程中制作及获取的以一定形式记录、保存的各种信息进行的采集、组织、服务及共享等活动。

图书馆政府信息资源采集，是图书馆根据其服务对象（用户，读者）对政府信息的需求，按照一定的原则和方法，有目的地从多种政府信息源收集政府信息的过程。其主要任务是优化图书馆政府信息资源系统的信源。现代网络信息环境下，以纸质文件、纸质出版物、电子出版物、广播电视、网络、手机及其他形式传播的政府信息等，都是图书馆政府信息资源采集源。

图书馆政府信息资源组织，是指图书馆以其服务对象（用户，读者）的需求为导向，遵循一定的标准，利用一定方法和技术对其所采集的政府信息的外部特征和内容特征进行揭示和描述，并按照给定的规则排序，使无序政府信息转换为有序政府信息集合的过程[10]。图书馆政府信息资源组织的主要任务是通过对所采集的政府信息资源进行有序化，优化图书馆政府信息资源系统的信道。其具体任务主要是：（1）对采集到的政府信息资源进行有序化处理，主要包括分类、标引、著录。（2）构建各种数据库及系统（例如：政府纸质文件及出版物书目数据库及数字化全文数据库、政府网络信息导航库及搜索引擎等），为读者查阅政府信息资源提供便利。（3）政府纸质文件及出版物按序上架入库，为读者借阅政府信息资源提供便利。

图书馆政府信息资源服务与共享，含图书馆政府信息资源服务与图书馆政府信息资源共享。图书馆政府信息资源服务与共享的主要任务是通过图书馆政府信息资源系统面向用户提供服务，使来自图书馆政府信息资源系统的信源中的各种政府信息，经图书馆政府信息资源系统的信道，快捷高效地到达图书馆政府信息资源系统的信宿。

图书馆政府信息资源服务，是指图书馆以用户的需求为导向，利用采集并组织的政府信息资源以及拥有的设施设备在特定的时间内满足政府、企业、公众的政府信息需求的活动。图书馆提供的政府信息服务可分为基础政府信息服务和增值政府信息服务，前者是指由图书馆针对不同用户的信息需求，提供给用户“原态”政府信息的过程，如文献借阅、文献复制、一般参考咨询等；后者是指由图书馆针对不同用户的信息需求，在对“原态”政府信息进行再加工、再开发与再利用的基础上，开发出多种类型的“增值态”政府信息资源产品并提供给有关用户的过程，如政府信息定题服务、政府信息主动推送与个性化服务、政府信息知识与竞争情报服务等[11]。

图书馆政府信息资源共享，是图书馆与图书馆间或图书馆与其他机构间共享政府信息资源的活动。通过图书馆政府信息资源共享，可以使图书馆政府信息资源配置优化，可以协同多馆或多机构力量，及时满足用户各种信息需求，及时解决用户提出的复杂问题。

《政府信息公开条例》第十六条仅规定了国家图书馆及公共图书馆开发利用我国政府信息的职责。但是，根据中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》以及《2006-2020年国家信息化发展战略》，本书认为：在政府信息资源的开发利用中，除国家图书馆及公共图书馆外，高校图书馆及专业图书馆也应在开发利用政府信息资源中承担责任。因此，本书在整个课题的研究中，将不仅研究国家图书馆及公共图书馆开发利用政府信息资源的问题，而且也将研究高校图书馆及专业图书馆开发利用政府信息资源的问题。

1.1.5　政府信息资源的图书馆开发利用模式

模式（Mode，Pattern），原指制造器物的模型，现一般指可以当作模范、榜样加以仿效的范本、模本。《汉语大词典》对模式的解释是事物的标准样式；《现代汉语词典》对模式的释义是某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。

政府信息资源的图书馆开发利用模式，是对图书馆开发利用政府信息资源实践活动中的典型方式方法的理论总结与归纳，是图书馆开发利用政府信息资源可以效仿的方法论体系或模本。

政府信息资源的图书馆开发利用模式可按不同的分类标准进行划分：

依据开发利用主体的不同可划分为：公共图书馆开发利用模式、高校图书馆开发利用模式、专业图书馆开发利用模式、多图书馆联合开发利用模式、图书馆与政府及其他机构联合开发利用模式等。公共图书馆开发利用模式适于公共图书馆。高校图书馆开发利用模式适于高校图书馆。专业图书馆开发利用模式适于专业图书馆。多图书馆联合开发利用模式适于公共图书馆、高校图书馆、专业图书馆及其他图书馆联合开发利用政府信息资源。多图书馆联合开发利用模式可按谁在开发利用中起主导作用，再进一步划分为公共图书馆主导型、高校图书馆主导型、专业图书馆主导型及自愿合作的联盟型等。图书馆与政府及其他机构联合开发利用模式适于图书馆与政府及其他机构联合开发利用政府信息资源，可按谁在开发利用中起主导作用，再进一步划分为政府主导型、信息服务商主导型、图书馆主导型等。

依据开发利用重点针对用户需求的不同可划分为：面向公众型、面向企业型、面向政府型等政府信息资源图书馆开发利用模式。面向公众模式是图书馆针对公众民生需求的政府信息资源开发利用模式，面向企业模式是图书馆针对企业竞争信息需求的政府信息资源开发利用模式，面向政府型是图书馆针对政府政务信息需求的政府信息资源开发利用模式。

依据开发利用的政府信息资源类型的不同可划分为网络政府信息资源开发利用模式及非网络政府信息资源的开发利用模式两种。网络政府信息资源开发利用模式是针对网络政府信息资源的开发利用模式。非网络政府信息资源的开发利用模式是针对纸质手稿、文件、图书、期刊、报纸、专利文献、标准文献、商标文献、科技报告、会议文献等以及光盘等电子类政府信息资源的开发利用模式。

依据用户是否需要对政府信息资源再开发利用产品付费，政府信息资源的图书馆开发利用模式可分为“公益免费服务模式”和“公益有偿服务模式”。“公益免费服务模式”是实行“政府支付”全部政府信息服务产品政策，使政府信息资源的整个社会效益最大化的具体做法。“公益有偿服务模式”实行“用户支付”部分政府信息服务产品政策，激励图书馆开发高附加值政府信息服务产品并开展深层次政府信息情报与知识服务的具体做法。

依据图书馆开发利用政府信息资源的准入方式，可分为政府指定模式和自由竞争模式。政府指定模式是由政府指定某一个或某类图书馆开发利用政府信息资源的具体做法。自由竞争模式是通过图书馆间的竞争，从政府获得开发利用政府信息资源准入资格的具体做法。

依据开发利用活动内容及流程与环节的不同可划分为政府信息资源图书馆采集模式、政府信息资源图书馆组织模式、政府信息资源图书馆服务及共享模式等。

依据工作重心的不同可划分为面向信源的政府信息资源的图书馆开发利用模式、面向信道的政府信息资源的图书馆开发利用模式、面向用户（信宿）的政府信息资源的图书馆开发利用模式。“面向信源”的模式是把政府信息资源建设作为开发利用的工作重心。“面向信道”的模式是把改善政府信息资源传递渠道进而提高政府信息资源利用率作为开发利用的工作重心。“面向用户”的模式是在强化政府信息资源建设、改善政府信息资源传递渠道基础上，把主动、适时地为用户提供满意的政府信息服务作为开发利用的工作重心。

依据采用的技术手段、技术平台等的不同，政府信息资源的图书馆开发利用模式可具体划分为基于WEB1.0、基于WEB2.0、基于WEB3.0、基于网络、基于网格、基于“云”计算或“云”服务、基于集成系统、基于数据整合、基于协同信息服务平台、基于数据仓库、基于数据挖掘与知识发现、基于数字电视、基于手机、基于三网融合等的各种模式。

本书在整个课题的研究中，将不仅研究国家图书馆及公共图书馆开发利用政府信息资源的问题，而且也将研究高校图书馆及专业图书馆开发利用政府信息资源的问题。课题组研究的问题将主要集中于：（1）政府信息资源的公众需求现状。（2）国家图书馆、公共图书馆、高校图书馆、专业图书馆政府信息资源的开发利用现状。（4）政府信息资源的图书馆开发利用对策。（5）政府信息资源的图书馆开发利用模式。