- 农村全面小康社会建设的机制研究
- 尹晓青 李周等
- 15743字
- 2021-03-28 18:28:49
第四节 全面建设小康社会的具体措施
对于如何全面建设小康社会，大家都从不同的角度提出了自己的见解，归纳起来，大体可以分为两类：一类是从全局着眼提出解决问题的办法，还有一类是从某一个侧面提出自己的政策建议。
一 从全局着眼
在有关文献中，从全局的角度研究问题并提出解决问题的政策建议，也可以分为两类：一类是重点关注“三农”，另一类是涉及经济、政治、社会等各个方面，但后一种意见为数较少。
（一）做好“三农”工作
有学者认为，目前农村存在的主要问题：一是城乡居民收入差距。2001年是1：2.9，如按实际消费水平，估计达1：6。二是地区间的农民收入差距。农民人均纯收入最高的是上海，最低的除了西藏；其次是甘肃和贵州，地区间相差４倍。三是农村社会事业与城市相比明显滞后，最突出的就是教育和卫生。农村实现全面小康，关键是农民收入问题。尽管小康社会不仅是经济指标，还包括了社会、政治、文化各个方面，但是离开经济什么都搞不了。导致农民增收难的主要原因是，进入小康后，人们的消费结构发生了变化，恩格尔系数下降了，使农民增收难。出现这个问题的根本原因在于城市居民的比重太低，科技一进步、产量一提高，市场就饱和了。购买商品性农产品的消费者群体相对太小，市场就很难扩大。这几年中央反复强调城镇化问题，实际上是和这个问题联系在一起的。[18]
还有一种意见指出，要实现全面的小康社会应做好以下工作：
1.农业和农村经济发展
（1）推进农业结构调整。农业是农村小康建设的基础，繁荣农村经济，增加农民收入，首先要把农业这篇文章做好、做足。（2）推行农业产业化经营。（3）发展农产品加工业，进一步提高农业的综合效益。（4）健全农产品市场体系。
2.深化农村改革
（1）推动农村经营体制创新。在稳定土地家庭承包经营的基础上，在有条件的地区逐步发展规模经营。在农业产业带建设中，逐步健全和完善统分结合的双层经营，提高农民的组织化程度，改善和优化农业和农村经济发展的微观基础。同时，推进所有制结构改革，提倡股份制和股份合作制，发展个体、私营企业，用参股、租赁等方式搞活集体资产，壮大集体经济，发展农村公益事业。（2）建立健全农业社会化服务体系。加强农业产前、产中和产后的社会化服务，增加区域化布局所要求的专业户比重，形成生产社会化与农户专业化相结合。加强生产技能、市场知识和法律等培训，提高农民的科技文化素质和思想道德素质。建立全国统一的农产品的质量标准体系、检验检测体系和认证体系。（3）加大对农业的投入和支持。统筹城乡经济社会发展，改变国家财政偏向城市的情况，用财政转移支付等方式，提高对农业和农村的支持力度，主要是支持农业和农村的基础设施建设。农业和农村基础设施建设的重点是生态环境、农田水利、农村公路、农村能源、节水灌溉、医疗卫生、文化设施等项目。通过部分基础设施的有偿使用和公开招标吸引更多的社会资金投入农村。利用当前粮食供给充裕的有利时机，加大退耕还林力度，并同生态移民、农村能源建设、建坝造田等措施结合起来。（4）以税费改革为重点深化农村改革。核心是精简乡村机构与分流人员，应取消农业税，改征产品销售税或增值税等，减轻农民负担。深化农产品特别是粮食流通体制改革，推进主产区粮食购销市场化，健全和完善粮食储备制度，增强国家对粮食市场的宏观调控能力，并通过直接补贴等方式保护农民利益。加大农村金融体制改革力度，采用小额贷款和联保贷款等方式加大对农户的信贷支持，通过建立和完善信用等级制度加大对中小企业的支持。
3.转移农村富余劳动力
通过推进城镇化逐步减少农村劳动力、人口和降低农村资源的负载率，使农村劳动力、人口与资源的配比趋于合理，增加农业和农村经济发展的人均资源空间。[19]
也有人对“三农”问题分别提出了解决办法，认为：
1.农业：确立“双轨并行”的经营制度
世界上的农业经营制度主要有两种：一种是以美国为代表的商业性大农经济；另一种是以日本及不少欧洲国家为代表的补贴型小农经济。我国适宜走的是将两种模式合一“双轨并行”的新路：一方面，稳定发展以家庭经营、自给自足为主要特征的小农经济；另一方面，有选择地促进以国有（集体）农场、农业经营公司、种植专业户等以市场为导向的大农经济。通过农业的制度创新来解决以下问题：一是增强我国农业的国际竞争力；二是保持农业的稳定发展、保障国家粮食安全、保证农村社会基本稳定。此外还要：（1）调整与农业发展相关的政策，如粮食购销政策——国家不要在以家庭小土地经营为主的农业区定购粮食和其他农产品，地方的个体、私人经营者可以在市场原则下自主决定购销经营行为；农业税费政策——应将农业税费全部取消（村民自主决定举办的村内公共事业除外）；农村行政管理体制的重构政策——改革农村行政管理体制，减少基层政府冗员，减轻农民负担。（2）将尽可能多的农业和农村劳动力转移到非农部门及非农村地区。各级政府应帮助农民从家庭制小农经济中转移出来，进入非农产业和城镇地区，把目前具有生存和经营性双重功能的家庭制小农经济转化为具有生存性和休闲性的、以家庭为基础的小农经济。（3）实施优势农产品的区域性专业化规模种植，提升优势农产品在国际市场的竞争力。
2.农村：关键在于劳动力转移
农村的发展包括经济结构变革与社会结构变革两方面。经济结构变革主要表现为农业产出及就业在社会总产出及总就业中所占份额不断下降；社会结构变革主要表现出非农村化，特别是城镇化的特征。伴随农村产业结构与就业结构的变化，农村社会也逐渐发生转型。如何实现以农村为主的社会转向城市主导的社会，一些地区已经探索出不少成功模式：（1）村庄就地发展成为城镇；（2）村庄就地改制成为集团公司；（3）村庄融于一个大都市区乃至大都市连绵带中；（4）村庄里的劳动力大量迁移到附近的城镇。
3.农民：核心在于农民权益的保护
一是政府应积极引导农民从农业中转移出来。农民素质普遍较低，与农村教育投资不足有关，要加强政府对农村教育的投资。二是政府对找出路的农民，应千方百计提供帮助。要在全国范围内废除户籍制度，各级各类城镇（包括北京、上海）应尽快向农民开放。三是各级政府应停止向农民收取任何形式的“费”和“税”（包括农业税）。四是统筹城乡的社会保障制度应作为一条重要政策尽快落实。五是保障农民的政治权利。尽快恢复原有的“农民协会”，维护好农民的合法权益。[20]
有人认为，改变农村的落后面貌、缩小城乡差距、打破二元结构，是解决“三农”问题的关键。为此：（1）提高农民收入，在今后20年内使农民收入保持6%的增长速度。继续费改税的改革，转变乡镇政府职能，精简机构，降低行政费用开支，并以市场为导向调整产业结构，优化资源配置，形成优势区域和产业带，农产品由产量型向质量型、高附加值型转变。（2）增加农业投入，建立农业保护机制。利用世贸规则制定保护政策，并增加政府投入，使支农和各项资金占财政支出的比例不低于10%，以后各年应提高到10%以上。（3）加大农村教育投入，提高农民的文化科技素质。把农村教育经费纳入全国教育经费比例，扭转基础教育由农民负担的状况，实施真正的九年制义务教育。加强对农民的实用技术培训和市场经济意识、信息化知识教育，提高农民适应市场经济的能力。并建立新型的合作医疗制度。（4）正确对待农民工，改革和取消隔离农民进城的户籍制度。为农民工创造良好的劳动、生活环境，取消不合理收费。保留农民工的承包地，使之无后顾之忧。根据不同城市的情况，改革直至取消户籍制度。[21]
还有人提出，要解决“三农”问题，第一，必须使大部分农业劳动力转变为第二、第三产业劳动力，以大幅度提高劳动生产率和农民生活水平。第二，实现城镇化。逐步取消限制农民向城镇流动的户籍制度和劳动就业制度，改变对农民不公平的社会福利制度和医疗保险制度，消除城市中普遍存在的对农民工的歧视。第三，使农民由传统的农业生产转向现代化的农业生产。发展“企业+农户”、“公司+农户”、“公司+基地+农户”、股份合作制或股份制性质的农业合作社等农业组织，扶持种粮大户、养殖大户和龙头企业发展，兴建农业现代化园区和实验基地，把农业提升到现代化水平，使农民的劳动方式和生活水平接近甚至达到城市居民的水平。第四，推进市场化。利用农业与工业、农村与城市之间的内在联系，使农村的农户、农场和企业变为城市工业企业的原料基地、加工环节、销售市场，形成有机的产业链和市场链，搞好农村与城市以及第一产业与第二、第三产业的对接。第五，推进农村的经济和政治体制改革。以土地经营权的市场化为突破口，发展农村生产要素市场，使资本、土地、劳动力三大要素在市场上自由流动、优化组合。推进农村的政治体制改革，精简农村行政机构，健全村民自治组织，发展农村市场经济所需的各种经济和社会组织，如信用社、技术培训中心、社会中介组织、各种商业组织等。县级政府要转变职能，着眼点应放在怎样调动农民的积极性和创造性。第六，促进农民自身的现代化。提高农民素质，着力转变农民的思想观念，发展农村教育事业，提高农民的文化水平，特别是加强对农民的职业技术培训，使农村的劳动力资源优势充分发挥。[22]
（二）需要综合考虑的问题
1.要全面建设小康社会，不仅要解决好“三农”问题，还要解决好其他问题
（1）经济的快速、稳定增长和控制人口。要达到2020年比2000年翻两番的目标，就要在此期间保持年均7.2%的增长速度，从而GDP总量到2010年可达到18万亿元，2020年达到36万亿元以上，根据近十年官方的汇率计算，约为4.5万亿美元。要使人民的生活水平也能与人均GDP同步增长，就要控制人口，要把人口的年均出生率控制在15‰以下，特别是控制好农村人口增长，使人口总量在2010年控制在14亿人以内，2020年在15亿人以内。从而到2010年人均GDP可以达到约为1.3万元，2020年约为2.4万元，相当于人均3000美元。
（2）经济结构转换。从低水平的小康到全面的小康不仅是GDP总量和人均GDP快速增长的时期，也是经济社会结构发生转换的时期。从我国的实际状况看，很多结构转换指标都低于现在人均GDP水平所应达到的标准，表现为：就业结构转型滞后，农业从业人员比重高；城乡社会结构转型滞后，乡村人口比重高。如果只有经济增长没有结构转换，就会陷入“有增长而无发展”的困境。到2020年我国应在经济总量增长的基础上实现经济社会结构的三个基本转换：产业结构的基本转换——第三产业的产值比重达50%以上；就业结构的基本转换——非农从业人员的比重达80%左右；城乡社会结构的基本转换——城市人口比重达60%左右。但是，从1990—2000年我国结构变化的实情推算，到2020年，第三产业比重可达39%，非农从业人员比重可达70%，城市人口比重可达56%，与以上的理论目标值还有差距，因此必须在政策和措施上做出相应选择，努力实现目标。
（3）解决“三农”问题。第一，提高农民收入。如果把城乡居民的收入差距限制在20年以内，到2020年，农民人均纯收入就要达到城镇居民2002年的平均水平，7700元，年均增长约6%。因此，要在优化农业结构、减轻农民负担和财政转移支付方面做出重大选择。第二，转移农村劳动力。根据目前每亩耕地投入的劳动力计算，全国农村只需1.5亿劳动力，在目前的3.6亿农业劳动力中，还需转移2亿多人，如按2020年非农就业人员达到70%的比例计算，也需转移1.5亿人。因此，公平对待农民工、保障他们的合法权益、促进农村劳动力有序转移，必须从制度上给予保证。第三，加快农民转变为市民的速度。应有使农民工转为新市民的具体规划，在户籍、住宅、就业、劳动保护、医疗、子女上学等方面有配套的制度安排。
（4）减少贫困和改善收入分配。如将目前我国农村的贫困线标准（625元）再提高200元，农村贫困人口就会增至9000万人，如按世界银行的标准，日均收入和消费不足1国际美元（按购买力平价计算的美元），农村的贫困发生率就会从目前的约4%增加到18%，涉及1.4亿多农村人口。在城市，2002年享受最低生活保障的人口有2000多万人，而实际约有3000万人。在社会保障制度不健全、收入分配秩序还未完全理顺的情况下，较高的贫富差距不仅会造成大量的贫困人口，还会引起人民群众的强烈不满，同时，收入差距过大和低收入人群过多，还会造成内需不足，主流市场低迷并难以启动。[23]
2.实现全面的小康社会的途径
有人指出，全面实现小康社会只是我国发展中的一个阶段，所以在选择全面小康社会的路径时就不能以牺牲未来的发展为代价，而应当为未来的发展奠定基础。因此：
（1）调整所有制结构，进一步发挥个体、私营经济的作用。目前个体私营经济在国民经济中的作用还远未充分发挥，在政策和体制上还存在一系列不利于个体私营经济发展的障碍，如个体私营经济的进入门槛问题、贷款问题、个体私营企业家的政治地位问题等，都迫切需要解决。
（2）在资源配置方式上，最大限度地发挥市场的作用。运作良好的市场经济可以获得快速的资本积累，在混合经济中，更大程度的市场导向能促进要素生产率的提高。
（3）正确处理技术密集型产业与劳动密集型产业，服务业发展与工业发展的关系。应重点发挥劳动力资源丰富的比较优势，选择合理的技术创新路径，同时实行产业结构优化升级，实现技术进步。发展服务业也是充分利用丰富的劳动力资源的一个方面。目前是生活服务业发展较快，而为生产、为工业的服务还远远不够。要进一步调整服务业结构，提升服务业的技术含量，加快专业性服务如技术服务等的发展。
（4）处理好人口、资源与环境，经济总量增长与经济效益提高的关系。经济总量翻番必须坚持可持续发展道路，必须处理好人口、资源与环境的关系，坚持可持续发展战略。在经济发展方面，实现由外延式增长向内涵式增长的转变，在提高经济效益的前提下，扩大经济总量。为此，要解决好两个问题：一是加快技术进步，提高技术水平；二是体制改革，建立完善的社会主义市场经济体制。
（5）在国际经济关系上，处理好国际与国内两个市场、两类资源的关系。我国是发展中国家，也是发展中大国，工业化所需的资金不可能完全依赖国外，必须主要依靠自身积累。在国际贸易方面，依靠出口导向使大国实现工业化并不可取，大国没有必要，也不可能以国外市场为主要市场，同时，大国的产业结构要求相对齐全，不宜长期偏重几个出口导向的产业部门，而要借助进口替代来扶持本国产业发展。[24]
二 其他问题
也有人是从某一个侧面对如何实现全面小康社会进行了研究。它们所涉及的领域和问题如下：
（一）农村改革
有人认为，要全面建设小康社会，就必须推进农村改革。农村改革的重点是：
（1）完善有关农民的政策，使农民拥有改变身份和职业的自主权。促进农村发展的重要举措是消除人口流动的城乡壁垒和农民进城务工的歧视性政策，规范企业使用农民工的职责，保障农民工子女接受义务教育的权利，以加快农业劳动力转移和农村人口迁徙。
（2）鼓励农民自主的土地流转，制止各种强行征地的行为。以《农村土地承包法》为依据，制止各种凭借权力强行征地、强行流转。
（3）农村金融改革应由体制内扩展到体制外。应将实际存在的民间金融合法化，并采用适宜的监管机制使其行为规范化，拓宽民营经济的融资渠道，维护农村金融秩序，解决坑害农民和中小企业的高利贷问题。
（4）营造有利于要素自由流动、资源优化配置的宏观政策环境。政府要有政策倾斜和支持，为农村发展营造有利于要素自由流动、资源优化配置的宏观政策环境，并通过财政支出的增量调整，扭转财政支出向城市倾斜的格局，统筹城乡经济社会发展;通过政治体制改革，保障农民的政治、经济和文化权益，保障村民自治和农民合作社、专业协会等经济组织的发育;通过“多予”、“少取”和“放活”提高农民收入。
（5）强化发展政策，慎用保护措施。农业补贴的运用，有利于化解国外农产品冲击的“近忧”，又有留下农业竞争力越来越弱的“远虑”。必须把加速农业结构调整和农村富余劳动力转移，保持和提高农业的竞争力作为应对“入世”的政策导向，不必急于用完可供利用的“补贴空间”。
（6）进一步向农民赋权。让农民享有国民待遇，包括拓展自主配置资源的权利，使农民享有经营和流转土地的自主权、劳动力流动和家庭迁徙的自主权;拓展农民享有政府服务的权利，使农民在政府提供的公共品和公共服务方面与市民拥有同样的权利;拓展农民的选举权利，使农民不仅享有选举村委会主任的权利，还享有选举基层政府官员的权利。逐步扩大以自下而上的选举制度替代自上而下的任命制度的范围。
此外，还要构筑城乡一体的国民经济格局;改善农村经济和社会的发展环境，包括发育劳动力、土地和金融等要素市场，改善农村基础设施，建立农村社会保障体系等;提升农村和农业产业结构，减少农业劳动力，扩大有竞争力的农业的就业空间。对农村生产力也应从两方面整合:一是以专业合作经济组织为载体对农户生产力进行整合；二是以县城和条件好的中心镇为平台对农村生产力进行整合。[25]
还有人认为，在全面建设小康社会阶段，农村改革将表现出新的规律和特点。这就是：（1）从市场取向的改革转向市场目标的改革。目的是建立完善的农村社会主义市场经济体制。（2）从经营体制的改革推进到产权制度的改革。农村的土地产权制度改革将成为进一步深化农村改革的重点和难点。（3）由“单项突破”发展到“综合推进”。农村改革将转化为政府主导的强制性制度变迁，改革方案和进程安排将表现出“前瞻性”、“连续性”和“系统性”，由“单项突破”发展到“综合推进”。（4）农村改革与城市改革由各自为政变为一体化推进。市场经济的发展将冲破城乡分割的樊篱，农村改革与城市改革将在城乡一体化背景下“协同推进”。（5）农村改革由经济体制改革先行发展到经济体制改革与政治体制改革同步推进。农村政治体制改革将从政府机构改革和政府职能转变、推进农村民主政治和法制建设两个方面展开。
因此，要实现以上目标，就要：
第一，培育农村市场主体。保障农民的合法财产权，特别是土地的长期经营权和处置收益权，尊重和保障农民的生产经营自主权，使之成为商品市场和要素市场的主体。改革现行的农村基层组织制度，发展农民合作经济组织和民营经济，兴办股份制和股份合作制农业企业。
第二，完善农村商品市场体系，发挥市场机制的作用。加强和改进政府对农业生产和农产品市场的宏观调控，完善储备制度，遏制农业风险;改进并实施农产品保护价制度，把农业支持与补贴的重点由流通环节转到生产环节;完善农产品市场体系，深化国有流通企业改革，实现流通主体多元化，发挥市场竞争机制在农产品生产和流通中的调节作用;引导、支持农民和农业企业参与国际竞争，实现农产品国内、国际市场一体化。
第三，完善农村要素市场体系，发挥市场配置资源的作用。推进农村土地产权制度改革的重点:一是探索农村土地集体所有制的实现形式，引入股份制改造现行土地集体产权制度，彰显农村土地作为生产要素的商品和资产属性。二是培育农村土地市场体系，把市场关系引入农民与集体之间的土地承包关系，切断农民的成员身份与土地承包经营权的联系，使土地承包经营权成为农民的财产权，加快农村土地承包经营权的商品化、市场化和社会化。三是改革农村土地征用制度，实现城乡土地市场一体化。国家重点工程、公益事业用地，可通过征地获得土地使用权；工商业等经营性用地，在依法办理农用地转为建设用地后，允许进入土地一级市场；允许农民以土地承包经营权入股、出租等方式直接参与土地开发。要尽快建立和完善农村金融市场、技术市场和信息市场。
第四，建立农村社会保障体系，加快政府职能转变和全面推进农村法治建设。[26]
（二）城镇化[27]
1.城镇化对于全面建设小康社会的意义
有人认为，推动城镇化进程对全面建设小康社会具有重要意义。因为：（1）城镇化是优化经济结构、保持经济持续快速增长的主要动力。一是城镇的聚集效应和辐射作用，可以带动经济资源重组整合，引导生产要素合理流动，有助于调整产业结构、就业结构和城乡结构，促进经济结构的合理化与高度化；二是城镇发展可以对基础设施、建筑业、房地产业和生产生活服务业等产生巨大而持久的需求，产生投资与消费两旺的局面，有助于扩大内需，保持经济持续快速增长，提高经济增长的质量。（2）城镇化是解决“三农”问题的重要途径。推动城镇化进程有助于打破城乡二元经济结构，促进农村剩余劳动力转移，提高城镇人口比重，缩小工农差别与城乡差别，促进区域经济均衡发展。（3）城镇化有助于达到“基本实现工业化”和“可持续发展能力不断增强”的目标。城镇化可以为生产要素和经济活动的集聚创造条件，也是实现可持续发展的重要手段。（4）城镇化有助于增加就业，维护社会稳定。扩大就业的关键在于第三产业的发达程度，而第三产业的发展又取决于城镇化的进程。城镇化是“千方百计扩大就业”有效的手段之一。[28]
2.实现城镇化的措施
一种意见认为，注意发展大城市有助于加快城镇化进程：
（1）坚持走中国特色的城镇化道路。大城市的经济规模较大，产业门类较多，消费水平较高，既是吸纳农村富余劳动力的重要渠道，也是国民经济的精华所在。要不断加强大城市建设，增加其数量和比重，适度控制其人口规模，同时要鼓励基础条件较好的中小城市向大城市发展。
（2）因地制宜地推动城镇化进程。结合东、中、西三大地带的具体区情，推进分工合理、各有侧重、特色鲜明、相对均衡的全国城镇体系的形成。东部地区的城镇发展要与产业结构升级、经济发展再上新台阶相结合，从调整城镇体系的空间结构入手，以提高城镇化的质量为主要目标；中部地区要致力于扩大城镇吸纳乡村人口的容量，完善城镇基础设施，引导、鼓励大中城市的规模适度扩大，大力发展小城镇，使中部地区成为提高我国城镇化水平的主战场；西部地区城镇化发展的中期目标要以大城市和小城镇为重点，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城镇模式和布局。
（3）走可持续发展的城镇化之路。一要加强规划。把城镇生态环境容量和生态系统的承载力作为修编城镇规划的依据，把维护生态系统平衡作为修编城镇规划的目标。二要将城镇基础设施建设作为可持续发展的重点。以供水、供电、供气、供热设施的建设、绿化建设、交通网络建设、城市环保设施建设等为中心，开拓多元化的基础设施建设融资渠道，完善城镇基础设施建设机制，促进城镇基础设施的全面协调发展。三要将生态经济作为可持续发展城镇化的主题，培育城镇生态产业。四要将环境保护作为可持续发展城镇化的基本条件，建立公共卫生体系，发展循环经济，建设生态城镇。
（4）注重城镇化与工业化的协调发展。城镇化与工业化应以农业和社会生产力的发达为前提。应注重城镇化与工业化的协调发展，处理好乡村工业化与农村城镇化的关系，构建城镇化与工业化协调发展的政策支持系统，包括经济政策支持系统、制度性政策支持系统、农村与农业政策支持系统、科技与人才政策支持系统、资源与环境政策支持系统、城镇发展政策支持系统等几个方面。[29]
对于在城镇化的问题上，是发展大城市，还是发展小城镇，有人指出：现有的统计资料都能表明大城市的经济增长率是最高的，但是从中国的国情来说，现阶段搞城镇化最重要的是解决转移农村剩余劳动力的问题，这是当前加快城镇化所要解决的最迫切的任务。很多东西已经不用争了，十五届五中全会的建议里说得很清楚，中国要走大、中、小城市和小城镇协调发展的有中国特色的城镇化道路。党的十六大报告对城镇化一共讲了三句话：一是要加快城镇化，二是大、中、小城市和小城镇要协调发展，三是小城镇建设要突出重点。这就把实现城镇化的思路讲清楚了。虽然大城市越是发展，农民流动就业的机会就越多，但问题是他能在大城市打工挣钱，却未必能成为那里的居民。因此，我国的城镇化要有两个支点、一条纽带，就是大城市给农民找到非农就业的机会，中小城市和小城镇使流动就业的农民得到变成市民的机会，联系两者的纽带就是农民的外出流动就业。如果在农民的流动就业中掺杂了很多限制，这个过程就会很慢。所以，中央提出对进城务工农民要“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字原则，提出“公平对待”农民。我国农村有一个很好的家庭承包的土地制度，这就形成了农民双向流动就业的机制。应该稳定家庭承包经营的土地制度。数量如此巨大的农民在向城镇转移的过程中，只有坚持稳定农村的土地制度，才能保持整个社会的稳定和经济的增长。[30]
还有一种意见指出，城镇化水平要与城镇的经济发展水平相适应。认为：城镇化主要是现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程，因此城镇化水平要与城镇的经济发展水平相适应。城镇化的核心是经济发展。城市是经济发展的重点，产业发展是促进经济发展的基本因素，扩大就业是城镇化推进的关键。推进城镇化要与经济发展水平和市场发育程度相适应，要大、中、小城市和小城镇协调发展，有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展，形成合理的城镇体系。因此：
（1）大城市的发展，在产业结构上要与周边中小城市和小城镇互补，以农村为腹地，以此来满足城市的生活和生产需求。中心城市的形成取决于城市经济所影响的范围，中心城市综合功能的发挥，对外取决于它的联系方向，对内则是腹地的分工。应把城镇密集地区、都市圈和村镇纳入统一规划，打破行政区划的边界，推进都市圈群体的发展。
（2）小城镇不仅是大城市功能的延伸，也是当地政治、经济、文化中心，是连接大城市和农村的桥梁。小城镇不仅要发展成接收大城市功能辐射的地区，也要建设成具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。应从经济、人文、自然和环境几方面统筹考虑小城镇的社会经济协调发展。
（3）重视城市、镇、村庄集镇规划和城镇体系规划。对于村镇建设要分类指导，城镇密集地区的村镇建设要融入城市—镇—村镇发展体系。制定城镇体系规划要立足于人与自然的和谐发展，以资源可利用的限度和环境可承受的程度来确定发展速度，避免对资源的掠夺性开发和以破坏环境为代价的发展。因此，一般地区要重点抓好农村环境和公共卫生基础设施，同时改善农民的住房条件；风景名胜区与小城镇在空间上应统一考虑，做好风景名胜区总体规划，确定核心景区，严格保护，永续利用，与周边小城镇统一协调发展，解决风景资源保护与当地居民致富的矛盾和生态环境保护与经济发展的矛盾。
（4）推进城镇化的关键是抓好经济结构调整，以产业发展带动城镇建设，在城镇建设中讲求资源配置合理、节约。[31]
有人认为，走中国特色的城市化道路，有几个方面必须考虑：一是我国人口多，又处在经济体制改革和经济结构调整的双重转折期，就业压力大，给农业人口向非农产业转移带来特殊困难，这就决定了城市化将是一个较长的渐进的社会转型过程。二是地区发展不平衡对城市化的影响。中国自古以来就地区发展不平衡，城市化的进程也将是不平衡的，发达地区快些，落后地区慢些，不可能齐头并进。三是管理和教育问题。在城市化的进程中会带来某些混乱和社会的不稳定，要积极引导，加强管理和教育，使之有序进行。四是加快城市化进程，并不意味着可以放松对农村发展的关注。农民占我国人口的大多数，即使城市化能够顺利推进，能够缓解农村发展的困难，农村、农业和农民问题仍然是中国经济和社会发展中的重大问题。[32]
有人认为，要推进城镇化，第一，必须打消对“城市病”的顾虑。农民进城可能会加剧城市基础设施的负担，但农民通过自己的工作可以给城市基础设施的发展作出贡献。要消除对农民的歧视，给农民“国民待遇”，给农民与市民同样的自由迁移和自主择业的权利。第二，不能单纯依靠大城市来提高城镇化水平，也不能走另一个极端，即主要依靠小城镇的做法。首先，小城镇对人口的吸纳能力弱，不可能满足中国人口城镇化的需求。其次，小城镇的规模小，达不到规模经济的要求，导致城镇化的效益低。最后，小城镇的大规模发展必然带来严重的“农村病”，特别是最为稀缺的耕地面积的大幅度减少。应改变主要靠小城镇吸纳农村人口的做法，实行大、中、小城市并举。第三，鼓励农民跨地区迁移，到发达地区的城市工作和落户。西部地区经济落后，大规模的城镇化存在很大困难，沿海地区和西部中心城市经济发达，城镇化的承载力强，不仅可满足本地区城镇化的需要，还可以大量吸纳其他地区的城市人口。跨地区城镇化也是保护环境和可持续发展的要求。中国的生态环境恶化问题主要发生在西部，把大量人口迁移到东部和西部中心城市，可以缓解西部的环境压力。[33]
还有人认为，加快城镇化进程需要大量的资金投入。解决城镇建设资金的来源问题，除了尽快启动市政建设债和鼓励发行市政公司债等发展债券市场的措施之外，另一条重要途径就是大力发展地产信用，利用商业银行的地产抵押贷款。[34]
（三）农民工进城问题
有的同志指出，农民工进城问题是全面建设小康社会所必须解决的一个难点。在农民工进城过程中存在的困难和障碍是：第一，城市二元劳动力市场的存在使农民工无法取得与城市人平等的劳动力资格和地位。第二，农民工在城市中受到各种歧视性待遇，增加了他们的不满情绪，影响社会稳定。第三，工作、收入的无保障是农民工违规、违法，甚至犯罪的直接原因。第四，农民工处于城市管理体制的边缘，管理难度大。第五，农民工有后顾之忧，影响其工作的稳定性、连续性。解决这些问题的设想是：第一，建立和培育城市一元化劳动力市场，给农民工平等的劳动力资格和地位。改革户籍制度，消除政策、体制性歧视，实现公平报酬。第二，善待农民工，给农民工公平的环境。只有重视和善待农民工，城市居民和农民工才能和睦共处，城市社会生活才能健康稳定。第三，政府以向农民工提供“公共劳动”机会作为农民工的“最低生活保障”。第四，农民工的输出地和输入地的政府部门要密切协作，共同做好农民工的管理和服务工作。[35]
（四）农业综合开发
有人认为，农业综合开发在全面建设小康社会中具有重要作用：
（1）在改善农业生产条件和生态环境建设方面发挥主力军作用。农村进行全面建设小康社会的首要问题是农业生产基础设施和农村生活基础设施薄弱，制约了农村经济发展，也难以留住人才和吸引人才。加强生产和生活基础设施建设是农村实现全面小康社会的基础和重点。要多渠道增加对基础设施建设的投入，改善农民的生产生活条件，提高农业抗御自然灾害的能力和可持续发展能力。
（2）在促进农民增收方面发挥政策导向作用。农业综合开发从政策上和资金上给予项目上的扶持，就是体现政府的导向作用。要从农业内、外，在产业上、政策上、增收上、负担上全方位采取综合性措施，大力扶持优质高产农业和出口创汇农业。在开发的项目区内，做到基地化开发、产业化经营、科学化管理、社会化服务、标准化生产、网络化销售、效益型发展，增强农产品的国际竞争力，稳定农民的增收渠道。
（3）在农业结构战略性调整和发展优势产品方面起到积极的促进作用。在开发项目的安排上，充分考虑农业结构战略性调整和发展优势农产品的要求，对能够带动农村经济发展、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的优势农产品项目，要加大扶持力度，促进农业结构调整。通过优势农产品的合理区域布局，发挥农业比较优势，把优势农产品做大做强，提高农业的国际竞争力。
（4）在培养农民企业家和扶持龙头企业方面发挥重要作用。开发资金要加大对农民企业家所办龙头企业的支持力度，增强龙头企业对农民的带动能力和对农村经济的辐射能力，培育农民专业经济组织和中介组织，提高农民的组织化程度和农村社会化服务组织的服务功能，增强农业产业组织的竞争力。
（5）在提高农民素质和科技进步方面起到示范带动作用。与非项目区相比，开发项目区的各类项目科技水较高，代表农村先进生产力水平，在农民中起到科技示范作用。[36]
（五）农业和农村法制建设
有人指出，在全面建设小康社会中，应加强农业和农村的法制建设。
1.在指导思想上应突出“四个体现”
（1）体现中央有关“三农”问题的一系列重大决策，从法律上确保党的农村基本政策的长期稳定，确保农民合法权益得到维护，确保农业和农村经济健康发展，确保农村社会稳定。
（2）体现解放和发展农村生产力的要求。要适应农业发展新阶段的特点，与时俱进。
（3）体现广大农民的根本利益。坚持城乡统筹考虑，在政治上尊重农民的民主权利，在经济上尊重农民的物质利益，切实维护农民的合法权益，调动、保护和发挥农民的积极性。
（4）体现农业可持续发展的要求。正确处理农业对自然资源利用与保护的关系，把眼前利益与长远利益结合，把遵循经济规律与遵循自然规律结合，保护农业生态，促进可持续发展。
2.在立法内容上要立、改、废并举
（1）加强对农业支持保护的立法。要对财政、税收、金融、保险、加工、流通以及进出口贸易统筹考虑。在立法思路上把农业和农村的公益设施建设纳入公共财政的范围;把农业贷款和农产品加工贷款纳入政策性金融的范围;对农业实行轻税赋乃至免税政策;建立农业风险保障机制，建立政策性农业保险体系;改革、完善财政对农业的支出和补贴方式，建立对农业生产和农民直接补贴的制度等。近期需按《农业法》的规定，抓紧制定农业补贴、农村信贷、农业灾害救助、贫困地区援助、农业保险等方面的配套立法。
（2）加强对农产品质量安全管理的立法。重点考虑《农产品质量安全法》、《饲料法》、《兽医法》、《植物检疫法》和《肥料管理条例》的制定，修改《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《农药管理条例》和《兽药管理条例》，建立完善的农产品质量安全管理法律体系。
（3）加强对市场竞争主体的立法。在坚持家庭承包经营制度的基础上，通过法律手段培育和规范市场竞争主体，提高农民抵御市场风险的能力。按照《农业法》的规定，抓紧制定农民专业合作经济组织、农产品行业协会管理、农民权益保护、农产品批发市场管理等方面的法律法规。
（4）加强农业资源环境保护的立法。把农业环境保护、基本草原保护、野生动物保护、水域滩涂养殖管理等方面的立法作为重点。
（5）加强农业行政管理体制改革的立法。突出统筹协调、宏观调控、取消不必要的行政审批和产加销一体化管理的思路，加快农业行政管理体制的改革。
（6）适应加入WTO的需要，做好有关法律法规的调整工作。按照ＷＴＯ规则和我国的入世承诺，修改《农药管理条例》等法律法规和规章，适时放开种子、兽药、饲料和肥料等农业投入品的贸易经销权;完善植物新品种的贸易代理制度;完善动植物检疫法律制度，建立有害生物风险评估制度等。[37]
（六）农村社会保障
有同志指出，制约农村全面建设小康社会的因素是各地农村经济社会发展呈现出的差异性和不平衡性，以及由此产生的社会保障相对滞后。健全农村社会保障制度的关键在于坚持以下几个原则：
1.适合国情、量力而行
大部分农村地区应坚持低标准起步，由点到面，逐步发展，在富裕地区则应尽快发展，扩大覆盖面，建立多层次、多途径的农村社会保障体系，并通过个人、社会、国家、机构等多渠道筹集社会保障资金，在农村尽快实现从传统的家庭保障向社会保障的过渡。
2.抓住重点、兼顾全面
目前，农民贫困问题特别是温饱问题已基本解决，人均寿命延长，单纯的物质供养已是农村社会保障的次要问题，医疗费用问题将逐渐成为首要问题。
3.分类实施、实现目标
农村社会保障制度的实施要与整个社会保障制度的最终目标相适应。主要包括三个层次的内容。首先，对还处于贫困阶段的农民做好社会救助和扶贫解困工作，让这部分人群尽快解决贫困问题;其次，对已经解决温饱问题的大部分农民实行合作医疗保障，尤其是大病保障，防止因病致贫和因病返贫;最后，对条件较好的少数富裕农民可实行养老保障。对不同地区、不同收入的农民可以采取不同的缴费标准和缴费办法，让每个农民都能享有社会福利。
4.依靠法制、保障运行
通过立法建立健全社会保障制度，是各国开展社会保障（包括农村社会保障）的通行做法。我国农村社会保障从20世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规，只有各省及地方的行政规章和条例。应尽快建立中国的《社会保障法》等有关法律，保障和促进农村社会保障制度的健康发展。[38]
[1] 李明贤：《农村全面小康社会建设问题探讨》，《农业现代化研究》2003年第4期。
[2] 曾铭：《也说小康》，《中国经济时报》2002年10月12日。
[3] 同上。
[4] 李君如：《论“全面建设小康社会”》，《中国社会科学》2003年第1期。
[5] 同上。
[6] 李君如：《论“全面建设小康社会”》，《中国社会科学》2003年第1期。
[7] 李明贤：《农村全面小康社会建设问题探讨》，《农业现代化研究》2003年第4期。
[8] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[9] 孟杰：《浅析邓小平理论“小康社会”思想中的农村问题》，《锦州医学院学报》2002年第2期。
[10] 王健、郝峰：《关注农民工进城问题，加快全面建设小康社会进程》，《理论研究》2002年第6期。
[11] 孟杰：《浅析邓小平理论“小康社会”思想中的农村问题》，《锦州医学院学报》2002年第2期。
[12] 李明贤：《农村全面小康社会建设问题探讨》，《农业现代化研究》2003年第4期。
[13] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[14] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[15] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[16] 李炳坤：《关于全面加快农村小康建设的几个问题》，《管理世界》2003年第7期。
[17] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[18] 陈锡文：《农村小康建设的关键在农民增收》，《中国经济时报》2002年12月20日。
[19] 李炳坤：《切实解决好全面建设小康社会过程中的“三农”问题》，《农业经济问题》2003年第1期。
[20] 胡必亮：《解决“三农”问题路在何方》，《南方周末》2003年6月12日。
[21] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[22] 阎志民：《全面建设小康社会与“三农”问题》，《北京大学学报》2003年第4期。
[23] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[24] 李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[25] 中国社会科学院农村发展研究所：《深化农村改革，建设全面小康》，《中国经贸导刊》2003年第15期。
[26] 盖国强：《走入小康社会的中国农村改革》，《农业经济问题》2003年第10期。
[27] 理论界对此有两种提法，一种是“城镇化”，另一种是“城市化”，前一种提法为数较多，后一种仅见于李培林、朱庆芳等：《中国小康社会》，社会科学文献出版社2003年版。
[28] 张继良、高新才：《全面建设小康与城镇化进程》，《光明日报》2003年9月3日。
[29] 张继良、高新才：《全面建设小康与城镇化进程》，《光明日报》2003年9月3日。
[30] 陈锡文：《农村小康建设的关键在农民增收》，《中国经济时报》2002年12月20日。
[31] 汪光焘：《全面建设小康社会与城镇化》，《中国经济时报》2003年9月16日。
[32] 王梦奎：《通过三化促进三农问题的解决》，《中国经济时报》2003年9月18日。
[33] 高燕京：《推进城镇化要有新思路》，《经济日报》2003年1月17日。
[34] 刘惠勇：《小康社会需要城镇化，城镇化呼唤地产信用》，《金融时报》2002年12月2日。
[35] 王健、郝峰：《关注农民工进城问题，加快全面小康社会进程》，《理论研究》2002年第6期。
[36] 陶传友：《以农业综合开发促进全面建设小康社会》，《经济研究参考》2003年第84期。
[37] 刘振伟：《为建设农村小康社会提供坚实的法律保障》，《农业经济问题》2003年第3期。
[38] 高和荣：《社会转型与健全中国农村社会保障制度研究》，《人口与经济》2003年第5期。