第一节 政府行为分析

一 政府行为类别

（一）政府的类型决定了政府行为类型

现有对政府的研究文献将政府类型分为以下六种：（1）君主本位论。在维护王国利益、增进王国财富的立场上，主张国家干预经济活动。（2）国家干预论。强调市场存在外部性、垄断性与收入的两极分化，政府的干预是应对市场机制的缺陷。（3）市场本位论。以哈耶克为代表，强调政府是“守夜人”式的政府，将政府的作用限制在保障市场机制能充分发挥作用，反对市场干预。（4）发展本位论。认为放任或管制只是服从于国家发展手段，一味寻求放任或管制都会对国家利益造成损害，国家和政府在不同发展阶段应该有不同的表现。（5）宪政本位论。以公共选择学派为代表，承认市场缺陷，且市场缺陷的存在正是政府产生的前提，但并不是政府干预的前提，因为政府本身可能导致市场更严重的外部性，因此公共选择学派倡导宪政重构，呼吁通过宪政改革界定政府和市场位置，在有保障的基础上构建合理合法的政府。（6）制度本位论。以新制度经济学为代表，以交易成本理论为核心，认为市场资源配置与组织内部管理都存在成本，前者是交易成本，后者是管理成本，而采取何种方式取决于管理成本与交易成本的权衡。制度经济学认为政府和市场都是服务于资源配置的经济活动的，政府和市场都不存在特殊的地位和作用，仅是服从于节约交易费用的制度安排。[1]

这六种政府的类型各有优势，其核心差异是政府在市场经济环境下的作用、地位与边界有所不同。不同的政府类型，决定了其政府行为目标与价值取向的差异。在中国，政府在强调经济体制改革和对外开放（改革开放）的同时承认市场经济（的缺陷）在资源配置中的决定作用，市场的作用不是万能的，市场之所以不能成为资源配置的唯一途径和方法，是因为市场本身存在滞后性、盲目性、自发性和局限性等多种弊端，因此政府必须发挥它的宏观调控功能。同时当市场出现信息不对称、存在负外部效应、垄断、过度趋利性等情况时，政府充分发挥经济职能（并且）适时与适度地干预经济运行，中国政府的行为类型是典型的国家干预论下的政府行为类型。

（二）政府行为的类别

政府行为按照目的不同可分为政治行为、经济行为、法律行为与行政行为四大类。

1．政治行为

杨光斌在《政治学导论》一书中指出，政治行为是政治主体围绕政治权力而展开的分配权威性价值的活动。从生理学的行为机理分析，政治行为是政治主体在政治环境的刺激下对其所产生的感受、动机、需求和利益的价值判断，这种判断形成了政治态度，而当政治目标明确时，政治态度则会转化为政治意志进而转化为政治行为。政府的政治行为主要表现为政治统治、公共治理与政治参与三大类，其特点具有目的性、权威性、强制性、公共性、互动性与调和性。

2．法律行为

法律行为是在一定社会进程中，与一定的意志或意识表示相一致，具有法律意义能够引起相应法律后果和刑事责任的行为。由国家为了促进公共社会福利最大化的目的而依法定程序制定、为了维护社会公共秩序、保护社会公众的私有财产、保障公共安全、促进社会平等而颁布并强制实施法律制度与执行过程。其特点具有正式性、强制性、直接性、公平性与规范性。对于新生代进城农民工来说，唯有在法律面前才会体现出社会地位的平等性，因此，政府的法律行为目标与新生代进城农民工的人力资源开发目标是否具有内在的一致性需要建立在强有力的制度保障措施下。

3．行政行为

行政行为指政府依据相关法律规定，依靠组织权威，运用强制性的命令和措施，通过组织自上而下的行政层次的贯彻执行，直接或者间接对社会团体或社会成员施加管理的手段与行为。政府是行政行为的实施主体。行政行为具有正式性、直接性、规范性与一定程度的强制性。关于政府的行政行为研究，基本的理念是依法行政，同时规范政府行政行为是依法治国的基本要求。闫立志（2016）认为，完善国家治理体系是社会主义现代化建设的一项系统工程。社会治理过程中政府必须处于主导地位，要承担起政府的行政责任，同时，要进一步完善问责机制，推动政府行政责任的贯彻落实，进而实现国家治理体系的完善和依法行政的目标顺利实现。邓剑光、黎军（2007）认为，法治政府的基础是正视行政权从属于法律，要求政府权力在法律范围内运行并保障不被滥用。对公民行为而言，法学理论认为，“法不禁止即自由”，即只要法律没有明文禁止，公民就可自由地开展任何行为；而对政府行为而言，依法行政的理论是“法未允许即禁止”，即行政权的行使必然要有法律依据。基于欧洲的福利国家概念兴起，对行政行为的要求是积极作为，目的是争取社会公共利益最大化，其行政行为不仅是维护秩序，还兼顾公共服务给付的职能。[2]

4．经济行为

经济行为是政府通过自身行为结果与社会成员的经济利益联系起来以调节其成员行为的一种管理手段。如社会福利待遇引导人才流动，采用奖金激励社会成员进行创新，以罚款惩治违反法律秩序等行为。这种行为的主要特点是：非强制性和间接性，而不像行政行为那样，对被管理者的行为进行直接和强制性的干涉和支配。薛克鹏（2013）认为，政府经济行为仅是政府利用稀缺资源从事生产、交易、分配和消费以及提供服务的活动，并不包括以强制为特征的规制行政。和私人企业相同，政府任何一种经济活动都与社会公共利益直接相关，一旦失去控制，将对社会造成重大损失。进入“十三五”规划时期，市场经济在资源配置的决定性作用更加需要政府的经济作用来协调发展。同时社会主义市场经济体制的成败，既取决于能否对社会经营者进行合理规制与配置，更取决于能否有效规制政府经济行为。

二 政府行为目标与价值取向

（一）政府的行为目标

边沁在《政府片论》一文中指出，民众之所以愿意接受政府的统治，是因为政府以增进全社会最大多数人最大幸福为行为目标，这是政府基本的也是最高的功利主义原则，这一原则既是政府理性的职责也是其执政的基础。他认为，幸福分生存、平等、富裕和安全四项，最大限度地增进最大多数社会成员的幸福，就是贤明政府的执政目标[3]；本书认为政府的行为目标就是促进社会成员生存、平等、富裕与安全四项基本目标。而这四项目标的实现，需要政府在公平与效率之间寻求均衡。

（二）政府行为的价值取向

古希腊的亚里士多德等学者认为其政府行为的价值取向应该是公共利益，只有变态的政府行为价值取向才是统治者个人或部分人的利益。英国的大卫·休谟认为，自由政府的行为目标就是为公众谋取利益。现代公共行政理论将政府视为管理公共事务的组织，并且突出政府的公共属性，认为政府应该是社会公共利益的代表，其价值取向理应是公共利益。[4]美国公共行政学家 E．彭德尔顿·赫林在《公共行政与公共利益》一书中明确指出，政府机构应该视为一个整体，其职能应该是执行公共利益政策和促进总的社会福利事业发展。美国政策科学学者詹姆斯·E．安德森也认为，政府的任务是服务和增进公共利益。在法治政府基本理念指导下，政府的政策行为是政府行为的基本体现，政府的政策行为的目的可以抽象理解为政府的行为目的。此外，以政策的形式来规范政府的行为，也是政府行为法制化的具体表现。

在法治政府基本理念指导下，政府的政策行为是政府行为的基本体现，政府的政策行为的目的可以抽象理解为政府的行为目的。此外，以政策的形式来规范政府的行为，也是政府行为法制化的具体表现。政府行为的价值导向可分为公共利益导向、团队利益导向与个人利益导向。个人的行为离不开个人的价值取向、价值理念与价值准则作指导，这些准则决定了人的行为目的的正当性，个人判断个人行为正当与否，也是根据个人价值准则进行的。而政府行为是否正当是由其价值取向决定的，而政府行为的正当性也要通过价值准则来判断。现代公共行政理论将政府视为管理公共事务的组织，并且突出政府的公共属性，认为政府应该是社会公共利益的代表，其价值取向理应是公共利益。[5]21世纪，为了实现社会主义现代化建设，构建、维护和保持社会的和谐稳定发展势在必行，对此，政府行为的价值取向和根本任务，就必须使政权和政府的一切所作所为都必须从是否有利于捍卫国家利益、维护公共利益和公民权利出发，并确保国家利益、公共利益、公共权利三者之间的关系协调统一。

三 政府的人力资源开发行为

约翰·穆勒在《政治经济学原理》（下卷）一书中说，“一般可以这样说，无论什么事情，如果为了人类或子孙后代的一般利益，或如果为了那些需要他人帮助的社会成员的当前利益，而个人或私人团体做这种事情又不会得到合理报酬，那么就宜于由政府做这种事情”。[6]这句话包含了三层含义：（1）政府行为应服从于公共利益；（2）当因存在正的外部性而影响到市场行为参与时，政府应当干预；（3）帮助那些需要他人帮助的社会成员获取正当利益是政府的责任。基于政府理论视角，因为个体的人力资源开发行为存在正的外部性，这使得政府的人力资源干预与补偿行为具有正当性。此外，政府人力资源开发的目标与政府行为价值取向存在内在的一致性。

（1）个体的人力资源开发行为存在正的外部性。个体的人力资源开发行为使得宏观社会、中观组织、微观个体获益：①在宏观层面，依据内生增长理论，个体素质与技能的提升使国家人力资本的积累、社会资源利用效率得到提升进而促进经济增长，提升了国家竞争力和国民公共福利，同时，个人素质与技能的提升使得民众自身的谋生能力得到加强，进而使社会治理与社会救济成本下降，这些都符合政府行为的核心利益；②在中观层面，企业因为员工技能的提升而使其技术积累增加，进而提升劳动生产效率与提升企业竞争优势；③在微观层面，劳动者技能提升带来收入的上升，家庭经济状况的改善使得家庭成员因此受益，个体也因此提升自信心并进而提升消费能力，促进其在社会阶层中向上流动。这一系列的正的外部性使得人力资源开发行为变得非常必要。

（2）弱势群体难以获取市场化的人力资源开发相关资源投入的机会。虽然人力资源开发行为使个体的收入得以提升，但弱势群体的人力资源开发的市场投资行为不具备经济理性。因为，按照美国学者加里·贝克尔的研究表明，人力资本投资收益率与受教育年限成正比，市场化与企业化的人力资源投资不会将有限的资源投向素质相对较低的弱势群体，因此弱势群体在市场化的环境中难以获得市场化开发机会与资源。

（3）弱势群体的人力资源开发的自主投资能力与意愿偏弱。弱势群体因受制于自身能力、技能、学历、收入有限而在人力资源投资方面的经济支付能力和支付愿望偏弱。此外，因为处于社会底层，依据马斯洛（Maslow）的需求层次理论，他们虽然有发展的需求，但生存与安全需求占据了主导地位，从而让他们忽视了自己未来的长远发展，安于现状、平平庸庸的生活条件足以让他们满足内心的需求。因此，对自身的成长机会与发展要求并没有刻意去追求与奢望。因为，他们看不到未来的希望，他们也不知道他们未来的出路在哪里，同时人力资源开发投资的收益处于未知状态，对于人力资源开发过程中应该针对该群体的哪一类别进行开发？怎样去开发？开发之后会得到什么样的投资收益？这一系列难题使新生代进城农民工的行为更为短视而导致人力资源开发投资的主观意愿降低。

（4）政府在人力资源开发方面的投资符合其行为目标与价值取向。美国公共行政学家E．彭德尔顿·赫林在《公共行政与公共利益》一书中明确指出，政府机构应该视为一个整体，其职能应该是执行公共利益政策和促进社会整体福利事业发展。美国政策科学学者詹姆斯·E．安德森也认为，政府的任务是服务和增进公共利益。而人力资源开发存在正的外部性，增进和维护社会利益，促使开发客体充分意识到自身的长远发展，在社会经济不断提升中他们的社会地位开始被重视，这一外部性正是公共利益的体现。因此，政府的人力资源开发行为符合其行为目标与价值取向。